農(nóng)村宅基地制度改革的政策演變與實(shí)踐探索

劉俊杰，岳永兵，朱新華

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810；2.中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；3.河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098)

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度來(lái)源于土地制度改革實(shí)踐，是在對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提升基礎(chǔ)上進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)。多年來(lái)，農(nóng)村宅基地制度不斷調(diào)整完善，已形成一套具有中國(guó)特色的制度體系，有效保障了農(nóng)民“居者有其屋”，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷深入，現(xiàn)行宅基地制度也暴露出一系列問(wèn)題。[1]從2015年開(kāi)始，中央加緊部署包括宅基地制度在內(nèi)的一系列土地制度改革，2019年新修訂的土地管理法把地方的最新實(shí)踐上升為法律規(guī)范，標(biāo)志著改革進(jìn)入新階段。站在新的起點(diǎn)上，梳理我國(guó)宅基地制度的政策演變脈絡(luò)，把握宅基地制度的現(xiàn)狀和特征，歸納試點(diǎn)探索的突破與制約，對(duì)于深入推進(jìn)宅基地制度改革具有重要意義。

一、中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的政策演變脈絡(luò)

新中國(guó)成立至今，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從私有到集體所有、從自由流轉(zhuǎn)到限制流轉(zhuǎn)的過(guò)程。[2]此處筆者結(jié)合宅基地權(quán)屬性質(zhì)、體制變革及其在土地管理體制上的要求和反應(yīng)等將新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村宅基地制度的政策演變劃分為以下幾個(gè)階段。

(一)私人所有、自由流轉(zhuǎn)時(shí)期(1948—1961年)

新中國(guó)成立后，實(shí)行生產(chǎn)資料私有制，農(nóng)村的宅基地和房屋等歸農(nóng)民私有，農(nóng)民享有充分的處置權(quán)，可以自由買賣。[3]社會(huì)主義改造時(shí)期，通過(guò)互助組、初級(jí)社、高級(jí)社等公有制改造，農(nóng)村生產(chǎn)資料集體化程度不斷提高，但宅基地和房屋屬于農(nóng)民所有的制度沒(méi)有改變。1956年實(shí)施的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定社員的房屋地基不必入社。[3](1)中國(guó)人大網(wǎng).高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4304.htm.這一時(shí)期，房屋及建房用地仍保持私有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，可以自由買賣、租賃、繼承，[3-4]并受到法律保護(hù)。[5]

(二)集體所有、地隨房走時(shí)期(1962—1994年)

高級(jí)社向農(nóng)村人民公社過(guò)渡后，在農(nóng)村實(shí)行生產(chǎn)資料集體所有制，農(nóng)村宅基地也逐步集體化，農(nóng)民的宅基地所有權(quán)演變?yōu)檎厥褂脵?quán)。1962年，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有，不準(zhǔn)出租和買賣。社員的房屋歸社員所有，社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利[6]。這一階段，不允許宅基地單獨(dú)出租和買賣，但宅基地可以隨同房屋一并流轉(zhuǎn)。[5]文化大革命爆發(fā)后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)趨于停滯，包括宅基地制度在內(nèi)的農(nóng)村各項(xiàng)制度也無(wú)明顯變化。[3]這一時(shí)期，農(nóng)村房屋可以買賣，并順帶實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。1982年國(guó)務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以隨同房屋的買賣而轉(zhuǎn)移，但是出賣、出租房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地。1986年《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)居民建住宅需要使用集體土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，首次從法律上明確城鎮(zhèn)居民可以合法申請(qǐng)集體土地蓋房。

改革開(kāi)放后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了建房熱潮，農(nóng)民建房熱衷于占好地、多占地，出現(xiàn)大量占用耕地的勢(shì)頭。[7]為嚴(yán)格保護(hù)耕地，1990年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《國(guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知》，提出選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、耕地資源緊張的地區(qū)，有步驟地開(kāi)展宅基地有償使用試點(diǎn)。進(jìn)入90年代后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，為此，中央不斷出臺(tái)措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。1993年中辦國(guó)辦頒布《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知》，明確為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)和超占費(fèi)，宅基地再次實(shí)行無(wú)償使用。

(三)嚴(yán)格管理、限制交易時(shí)期(1995—2008年)

1995年施行的《擔(dān)保法》規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押，標(biāo)志著宅基地進(jìn)入嚴(yán)格管理、限制交易時(shí)期。1998年城鎮(zhèn)住房分配體制改革后，大量城市居民下鄉(xiāng)購(gòu)買農(nóng)民的房屋，為控制城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋行為以順利推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革，1998年修訂的《土地管理法》從法律上禁止了城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地和房屋，并規(guī)定農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地。禁止農(nóng)民把住宅出售給城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民“一戶一宅”的規(guī)定，堵上了城市居民合法獲得農(nóng)村宅基地的途徑。此后，國(guó)家出臺(tái)的一系列政策文件，如2004年的國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及2007年國(guó)辦《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等，都嚴(yán)令禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，從此，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)地成為宅基地制度改革的紅線。

(四)拓展權(quán)能、自主探索時(shí)期(2008—2014年)

新世紀(jì)以來(lái)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度不斷加大，大量農(nóng)村人口加速流向城市，在城市就業(yè)和購(gòu)房居住，農(nóng)村宅基地及房屋閑置現(xiàn)象大量出現(xiàn)，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。[8-9]為提高宅基地利用效率，推進(jìn)人口流動(dòng)與土地資源配置相匹配，國(guó)家探索放松對(duì)宅基地使用權(quán)的限制，穩(wěn)慎有序地激活包括農(nóng)村土地和房屋資源在內(nèi)要素市場(chǎng)成為改革探索的方向。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)《決定》提出依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。2010年，原國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》提出選擇合適地區(qū)開(kāi)展宅基地有償使用試點(diǎn)，宅基地有償使用再次成為改革內(nèi)容。2013年黨的十八屆三中全會(huì)《決定》要求改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)。此后，以還權(quán)賦能為重要特征的宅基地制度改革步伐逐步加快，農(nóng)民房屋和宅基地權(quán)益保護(hù)持續(xù)加強(qiáng)。

(五)保障權(quán)益、深化改革時(shí)期(2015年至今)

為落實(shí)十八屆三中全會(huì)要求，2014年12月中央深改組審議通過(guò)了農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革的意見(jiàn)，系統(tǒng)謀劃推進(jìn)完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度和宅基地自愿有償退出機(jī)制等改革事項(xiàng)。2015年2月，全國(guó)人大授權(quán)在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)，開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)。2015年11月，中辦國(guó)辦印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，將探索宅基地有償使用制度、自愿有償退出機(jī)制和開(kāi)展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款等改革事項(xiàng)提上日程。2018年，中央一號(hào)文件又提出完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地“三權(quán)分置”等改革事項(xiàng)。經(jīng)過(guò)5年的改革實(shí)踐，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2019年全國(guó)人大通過(guò)新修訂的《土地管理法》，對(duì)宅基地制度進(jìn)行了修改：一是明確規(guī)定保障戶有所居多種實(shí)現(xiàn)形式；二是下放宅基地審批權(quán)；三是允許農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。

二、試點(diǎn)地區(qū)的改革實(shí)踐和制度成果

自2015年開(kāi)展改革試點(diǎn)(2)為落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的要求，2014年底，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，2015年，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，正式啟動(dòng)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)。2018年中央1號(hào)文件作出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革部署后，試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合實(shí)際，探索了一些宅基地“三權(quán)分置”模式。以來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)(3)33個(gè)宅基地改革試點(diǎn)縣(市、區(qū))名單：北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市、山西省澤州縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣、遼寧省海城市、吉林省長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)、黑龍江省安達(dá)市、上海市松江區(qū)、江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)、浙江省義烏市、浙江省德清縣、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、山東省禹城市、河南省長(zhǎng)垣縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽(yáng)市、廣東省佛山市南海區(qū)、廣西壯族自治區(qū)北流市、海南省文昌市、重慶市大足區(qū)、四川省成都市郫都區(qū)、四川省瀘縣、貴州省湄潭縣、云南省大理市、西藏自治區(qū)曲水縣、陜西省西安市高陵區(qū)、甘肅省隴西縣、青海省湟源縣、寧夏回族自治區(qū)平羅縣、新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市。按照中央的部署要求，圍繞保障戶有所居、完善宅基地抵押權(quán)能、探索宅基地有償使用制度和宅基地有償退出機(jī)制以及宅基地“三權(quán)分置”等農(nóng)村宅基地制度的關(guān)鍵領(lǐng)域開(kāi)展積極探索，形成一批實(shí)踐和制度成果(4)本章下文表述中所用試點(diǎn)地區(qū)的案例和數(shù)據(jù)，除以引用方式注明外，都來(lái)自于筆者及其團(tuán)隊(duì)成員在開(kāi)展試點(diǎn)地區(qū)跟蹤監(jiān)測(cè)和總結(jié)評(píng)估的實(shí)地調(diào)研以及形成的相關(guān)調(diào)研報(bào)告。。[10]

(一)探索完善宅基地權(quán)益保障和取得方式

試點(diǎn)地區(qū)綜合運(yùn)用多種方式和手段保障和維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益。一是探索了住有所居多種實(shí)現(xiàn)形式。試點(diǎn)地區(qū)探索在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)實(shí)行“一戶一宅”的宅基地分配制度。在人均耕地較少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，探索相對(duì)集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等方式落實(shí)“一戶一宅”。[1，11-12]在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，探索集中建設(shè)農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)等方式滿足農(nóng)民居住需求。例如：浙江義烏在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)，通過(guò)新社區(qū)集聚建設(shè)高層公寓保障農(nóng)民“一戶一房”；對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外的近郊村按總規(guī)模控制實(shí)施更新改造，通過(guò)統(tǒng)規(guī)自建落實(shí)“一戶一宅”；對(duì)遠(yuǎn)郊村則實(shí)行傳統(tǒng)的“一戶一宅”。[1，12]安徽金寨實(shí)行差別化的農(nóng)村宅基地保障方式，采取鼓勵(lì)進(jìn)城入鎮(zhèn)、集中建設(shè)農(nóng)民公寓、統(tǒng)一新建農(nóng)民住宅小區(qū)、引導(dǎo)農(nóng)民按照村莊建設(shè)規(guī)劃多戶聯(lián)建等方式實(shí)現(xiàn)“戶有所居”。二是探索開(kāi)展宅基地使用權(quán)抵押貸款。試點(diǎn)地區(qū)主要探索了抵押房屋時(shí)附帶宅基地使用權(quán)的間接抵押方式和以宅基地使用權(quán)直接抵押的方式等抵押融資模式。[13]從各地實(shí)踐看，較多地采用農(nóng)房作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。四川成都規(guī)定農(nóng)村房屋抵押融資的前提是借款人設(shè)定抵押的房屋依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼?chǎng)所，且須征得宅基地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。浙江義烏要求抵押權(quán)利人經(jīng)宅基地所有權(quán)人同意且抵押房屋處置后抵押人及其家屬有安居場(chǎng)所，可以住房抵押擔(dān)保方式申請(qǐng)貸款，抵押物處置時(shí)全市范圍內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員均可成為受讓人。也有地區(qū)開(kāi)展了農(nóng)村宅基地使用權(quán)直接抵押模式。如廣東郁南支持具有郁南戶籍、信用良好的農(nóng)戶在新建、改建、擴(kuò)建自住房屋時(shí)以宅基地抵押貸款，農(nóng)民申請(qǐng)抵押貸款時(shí)，需要經(jīng)過(guò)本村2/3以上的村民代表同意且擁有建房款55%以上的自有資金，貸款額度不超過(guò)宅基地評(píng)估價(jià)的50%，貸款資金只能用來(lái)建房。

(二)探索農(nóng)民集體主導(dǎo)的宅基地有償使用制度

試點(diǎn)地區(qū)主要探索了宅基地初始有償取得、超面積標(biāo)準(zhǔn)有償使用和非本集體成員有償使用等類型。[14]一是宅基地初始有償取得。實(shí)踐中有兩種情況，一種是初始申請(qǐng)取得宅基地繳納一定的費(fèi)用。如寧夏平羅對(duì)申請(qǐng)使用新增宅基地的，申請(qǐng)農(nóng)戶按標(biāo)準(zhǔn)一次性繳納有償使用費(fèi)。另一種是初始免費(fèi)，利用區(qū)位較好的新增宅基地繳納一定的費(fèi)用。如江西余江、浙江義烏等地對(duì)于區(qū)位條件較好的新增宅基地以公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式進(jìn)行選位，收取有償使用費(fèi)。[14]二是超面積標(biāo)準(zhǔn)、非本集體成員有償使用。如江蘇武進(jìn)、安徽金寨、遼寧海城等對(duì)因超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的超占部分和非本集體成員通過(guò)繼承房屋使用的宅基地納入有償使用范圍。安徽金寨對(duì)超占面積部分按階梯累進(jìn)辦法收取有償使用費(fèi)。遼寧海城等還對(duì)改變用途的收取有償使用費(fèi)。

(三)探索建立宅基地自愿有償退出機(jī)制

試點(diǎn)地區(qū)因地制宜開(kāi)展了差異化探索，改革方式相對(duì)靈活。一是政府補(bǔ)貼助力宅基地退出。如浙江義烏探索村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下的宅基地退出機(jī)制，由集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商確定退地補(bǔ)償價(jià)格，政府給予一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助，退出的宅基地由村集體統(tǒng)籌利用。寧夏平羅結(jié)合本地農(nóng)村房屋閑置比較普遍的現(xiàn)狀，在實(shí)施異地移民搬遷中，由政府出資設(shè)立農(nóng)村土地和房屋退出收儲(chǔ)基金，通過(guò)政府收儲(chǔ)促進(jìn)閑置宅基地退出。[15]浙江德清探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的住房保障體系，允許自愿退出宅基地的農(nóng)戶申請(qǐng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房或廉租住房。江西余江、安徽金寨探索對(duì)自愿退出宅基地或放棄建房的農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)貼。二是探索構(gòu)建市場(chǎng)化退出機(jī)制。如浙江義烏探索“集地券”制度，在符合土地利用總體規(guī)劃等基本前提下，農(nóng)戶自愿將宅基地退出并復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地，驗(yàn)收合格后形成建設(shè)用地指標(biāo)(即“集地券”)，可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)配置給本市范圍內(nèi)的其他用地者，取得“集地券”的使用者可據(jù)此在向政府申請(qǐng)用地的過(guò)程中折抵相應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)或出讓金。[15]“集體券”在效期內(nèi)未交易或使用的可由政府按照指導(dǎo)價(jià)格收購(gòu)。三是保留資格促進(jìn)宅基地退出。例如：福建晉江探索宅基地“借地退出”，村民自愿無(wú)償將廢棄的宅基地借給本集體用于建設(shè)村莊配套設(shè)施，村民保留宅基地取得資格；寧夏平羅探索建立“以地養(yǎng)老”模式，允許農(nóng)村老人自愿將宅基地、房屋、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村權(quán)益退給集體，并以退出的權(quán)益置換養(yǎng)老服務(wù)。

(四)探索宅基地使用權(quán)跨集體轉(zhuǎn)讓辦法

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，宅基地只能在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，非本集體成員只有在繼承房屋時(shí)才可以一并取得宅基地使用權(quán)。一些試點(diǎn)地區(qū)針對(duì)突破宅基地轉(zhuǎn)讓的集體內(nèi)部限制開(kāi)展了探索。一是宅基地在鎮(zhèn)域或特定區(qū)域轉(zhuǎn)讓。例如：浙江海寧規(guī)定在符合“一戶一宅”的前提下，允許農(nóng)村宅基地連同住房在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)集體成員間流轉(zhuǎn)；[16-17]河南長(zhǎng)垣在農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，允許社區(qū)居民住房在市域內(nèi)新型社區(qū)居民之間交易，不再局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍。二是縣域范圍內(nèi)農(nóng)村村民間轉(zhuǎn)讓。[16，18]例如：浙江義烏對(duì)于已完成新農(nóng)村建設(shè)的村莊，允許在本市范圍內(nèi)跨集體轉(zhuǎn)讓宅基地，且受讓人必須是集體成員；湖南瀏陽(yáng)允許規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍外的宅基地面向全市符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)；浙江樂(lè)清允許農(nóng)村房屋在市域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口間轉(zhuǎn)讓。三是突破縣域范圍和受讓人為農(nóng)村村民的限制。例如：湖南瀏陽(yáng)探索城鄉(xiāng)居民合作建房，農(nóng)民提供宅基地，城市居民投資改建或新建，共同開(kāi)發(fā)旅游民宿，或多戶農(nóng)民將節(jié)省的宅基地指標(biāo)集中起來(lái)吸引城市居民或工商資本建設(shè)經(jīng)營(yíng)；寧夏平羅在保障“戶有所居”的前提下，允許農(nóng)戶在宅基地上與城鎮(zhèn)居民聯(lián)建住房，或轉(zhuǎn)讓一定年限的宅基地使用權(quán)，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等；村民如將自住以外的房屋轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民或外縣區(qū)農(nóng)戶，在與村集體簽訂宅基地使用權(quán)租賃合同、繳納租賃費(fèi)的前提下，可為使用權(quán)人辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記，租賃期限最長(zhǎng)40年。

(五)探索宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式

2018年，中央明確提出探索宅基地“三權(quán)分置”改革后，試點(diǎn)地區(qū)加快改革實(shí)踐步伐。一是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)。一些試點(diǎn)地區(qū)探索在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的框架內(nèi)，由農(nóng)民集體以鄉(xiāng)規(guī)民約的形式參與宅基地管理，在宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)和資格權(quán)認(rèn)定、宅基地退出、村級(jí)規(guī)劃編制、有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)制定等事項(xiàng)中發(fā)揮村集體的主體作用。江西余江等地群眾還自發(fā)成立了村民事務(wù)理事會(huì)參與決策和管理，保障村民的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。一些試點(diǎn)探索在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，通過(guò)建設(shè)農(nóng)民公寓、農(nóng)村新型社區(qū)等方式保障農(nóng)民戶有所居，探索農(nóng)戶資格權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式。湖南瀏陽(yáng)、浙江義烏等地探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)跨集體實(shí)現(xiàn)形式，符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶可以跨集體申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)資格。浙江義烏、河南長(zhǎng)垣等地規(guī)定退出現(xiàn)有宅基地并承諾放棄宅基地申請(qǐng)資格的農(nóng)戶，可以獲得補(bǔ)償或置換國(guó)有土地上的相應(yīng)房屋，以此體現(xiàn)農(nóng)戶資格權(quán)。三是適度放活宅基地使用權(quán)。一些試點(diǎn)擴(kuò)大宅基地轉(zhuǎn)讓范圍，允許宅基地使用權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣域范圍內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓。如貴州湄潭在保障宅基地使用權(quán)人基本居住條件的前提下，經(jīng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社同意、本人申請(qǐng)并繳納土地收益金后，允許將剩余實(shí)際用于經(jīng)營(yíng)用途的原宅基地分割登記入市。一些試點(diǎn)地區(qū)拓展宅基地使用功能，例如：江西余江等適度擴(kuò)大農(nóng)房用途范圍，農(nóng)房用途從單純居住擴(kuò)大到鄉(xiāng)村旅游、電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)；河南長(zhǎng)垣等地集體經(jīng)濟(jì)組織將閑置宅基地及地上房屋有償收回后，再將使用權(quán)讓渡給社會(huì)主體從事鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

三、改革試點(diǎn)中面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)五年的探索，試點(diǎn)地區(qū)積累了豐富的改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步深化改革和政策制定提供了重要參考，其中，有些成果比如下放宅基地審批權(quán)等已經(jīng)在2019年新修訂的《土地管理法》中體現(xiàn)。與此同時(shí)，我們也要看到，宅基地制度改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上成功，還面臨著很多的困難和挑戰(zhàn)，還有許多硬骨頭要啃。對(duì)于試點(diǎn)探索的保障農(nóng)民戶有所居、宅基地有償退出、盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住房等經(jīng)驗(yàn)，2019年新修訂的《土地管理法》雖然進(jìn)行了原則性的規(guī)定，但實(shí)施和落地還需要進(jìn)一步的政策配套，而且這些都屬于增量改革，基本不涉及對(duì)原有法律的調(diào)整。對(duì)于宅基地有償使用制度、放活宅基地使用權(quán)、宅基地“三權(quán)分置”等涉及對(duì)原有法律法規(guī)突破的探索，由于各方爭(zhēng)議較大，新修訂的《土地管理法》則沒(méi)有涉及，這也是當(dāng)前宅基地改革中面臨的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

(一)“戶有所居”的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)方式有待完善

2019年新修訂的《土地管理法》規(guī)定，對(duì)于土地資源不能保障一戶一宅的地區(qū)，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省級(jí)政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)民實(shí)現(xiàn)戶有所居。這其中“規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”究竟是何標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明確。實(shí)踐中對(duì)于戶有所居的探索也較多，但大多與宅基地退出、增減掛鉤、集中居住等工作配合開(kāi)展，[19]如果不與這些政策配合，能否獨(dú)立運(yùn)行以及資金如何籌集等問(wèn)題需要進(jìn)一步深入探索。

(二)閑置宅基地退出的配套制度不健全

從試點(diǎn)實(shí)踐看，宅基地有償退出存在以下亟需解決的問(wèn)題：第一，由于村集體普遍沒(méi)有足夠的財(cái)力支持宅基地退出，試點(diǎn)地區(qū)普遍做法是通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等措施籌集資金用于收儲(chǔ)退出宅基地。該做法中政府作為實(shí)施主體起著決定性作用，受土地財(cái)政及謀求建設(shè)用地指標(biāo)的驅(qū)動(dòng)，如果不能有效制約政府公權(quán)力的行使，將不可避免發(fā)生行政推動(dòng)的農(nóng)民強(qiáng)制退出、被上樓等情況。第二，移民搬遷促退出政策普遍不具有可持續(xù)性。如前述寧夏平羅開(kāi)展農(nóng)村土地退出和政府收儲(chǔ)工作的主要目的是解決生態(tài)移民的插花安置。[20]如果沒(méi)有政府為每戶移民提供的12萬(wàn)元安置資金，平羅基本沒(méi)有能力搞農(nóng)村土地退出收儲(chǔ)。隨著生態(tài)移民工作的結(jié)束，收儲(chǔ)式農(nóng)村土地退出將難以為繼。第三，對(duì)宅基地價(jià)值缺乏全面認(rèn)識(shí)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，宅基地不僅具有居住保障功能，而且也是農(nóng)民再生產(chǎn)的重要場(chǎng)所，發(fā)揮著提供生產(chǎn)生活方式的作用，即農(nóng)民的宅基地包含居住保障和財(cái)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)等功能，且不同主體對(duì)上述功能的體現(xiàn)和要求不盡相同。目前試點(diǎn)地區(qū)探索宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，多是從宅基地居住保障功能出發(fā)，沒(méi)有全面認(rèn)識(shí)宅基地的生產(chǎn)生活功能，也即居住保障功能之外的價(jià)值。

(三)宅基地有償使用的探索動(dòng)力不足

2019年新修訂的《土地管理法》未將各地探索的宅基地有償使用成果上升為法律規(guī)范，這將對(duì)地方進(jìn)一步探索完善宅基地有償使用制度的積極性帶來(lái)一定的影響。宅基地有償使用試點(diǎn)實(shí)踐中，有償使用費(fèi)征收辦法主要有按年收取或一次性收取兩種。對(duì)于按年收取有償使用費(fèi)的地區(qū)，使用權(quán)人在辦理完成宅基地產(chǎn)權(quán)使用手續(xù)后，其是否還愿意繼續(xù)繳納有償使用費(fèi)，有待實(shí)踐檢驗(yàn)；對(duì)于一戶多宅等超占宅基地以及非本集體成員占用宅基地收取有償使用費(fèi)的情形，宅基地使用權(quán)人相比之前利益受損，也缺少繳費(fèi)積極性。[14]宅基地有償使用以及有償使用費(fèi)的收取是集體內(nèi)部的民事行為，由于新的土地管理法沒(méi)有將其上升為法律規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)踐中缺少上位法支持，如果收取對(duì)象不繳納相關(guān)費(fèi)用，尚無(wú)有效措施予以制約，一定程度上削弱了改革探索的動(dòng)力；同時(shí)，有償使用費(fèi)收取主要由村集體主導(dǎo)，而現(xiàn)實(shí)中村兩委干部中擁有一定話語(yǔ)權(quán)的農(nóng)村事務(wù)管理人員往往是超占的主體，也從源頭上減弱了開(kāi)展此項(xiàng)探索的動(dòng)力。

(四)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓探索制度困境亟待破解

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房的主要方式之一，2019年新修訂的《土地管理法》也鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。從實(shí)踐情況看，一些試點(diǎn)地區(qū)探索的宅基地轉(zhuǎn)讓突破了村集體范圍和集體經(jīng)濟(jì)組織成員的限制，對(duì)此，各界爭(zhēng)議較大。主要的分歧在于，第一，擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓范圍將沖擊現(xiàn)行宅基地使用制度?，F(xiàn)行宅基地制度將有權(quán)取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)民限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，擴(kuò)大宅基地轉(zhuǎn)讓范圍之后，更多的主體有資格取得本集體宅基地的使用權(quán)，將稀釋本集體成員的權(quán)利，尤其在宅基地資源緊張的地區(qū)，本集體成員需要與外來(lái)成員競(jìng)爭(zhēng)本來(lái)已經(jīng)緊缺的資源，增加了本集體成員獲取宅基地的成本，可能導(dǎo)致有宅基地需求但經(jīng)濟(jì)條件較差的農(nóng)戶難以取得宅基地。第二，擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓范圍將無(wú)法完全保障所有權(quán)主體的利益。目前我國(guó)宅基地是符合條件的本集體農(nóng)民無(wú)償占有、永久使用，擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓范圍向非本集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地，相當(dāng)于將本集體成員共同所有的土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓給非本集體成員，集體經(jīng)濟(jì)組織特別是其成員難以獲得回報(bào)，侵害了共同所有的集體成員的利益。上述兩點(diǎn)分歧也是目前改革難以有效突破的主要障礙。

(五)宅基地“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式存在分歧

實(shí)踐中，一些地區(qū)探索了宅基地“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式，但由于試點(diǎn)周期較短、范圍較窄，尚未形成十分成熟的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)宅基地“三權(quán)”的具體界定、權(quán)利內(nèi)涵和權(quán)能行使等還存在諸多爭(zhēng)議，尚未形成共識(shí)。一是對(duì)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)性質(zhì)存在爭(zhēng)議。如四川郫都、浙江義烏、河南長(zhǎng)垣等將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)界定為成員權(quán)或具有成員身份屬性的宅基地使用權(quán)。河南長(zhǎng)垣界定的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)不僅包括從本集體取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利，也包括從其他主體獲得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。也有試點(diǎn)將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)界定為物權(quán)，宅基地資格權(quán)人可以將一定年限的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，轉(zhuǎn)讓期滿后原使用權(quán)人有權(quán)恢復(fù)對(duì)宅基地的占有。二是對(duì)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)能否轉(zhuǎn)讓存在分歧。一些試點(diǎn)開(kāi)展了宅基地資格權(quán)轉(zhuǎn)讓探索，如浙江義烏規(guī)定宅基地資格權(quán)人在行使資格權(quán)前自愿退出的，可由本集體回購(gòu)后再調(diào)劑使用，而河南長(zhǎng)垣等地則禁止宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

四、深化宅基地制度改革的幾點(diǎn)建議

當(dāng)前，全面深化改革向縱深持續(xù)推進(jìn)，改革的復(fù)雜性和難度也顯著加大。宅基地是農(nóng)村“三塊地”改革的核心，農(nóng)民關(guān)切度最高，利益關(guān)系更復(fù)雜，難度也最大。對(duì)于這些困難與挑戰(zhàn)，應(yīng)堅(jiān)持審慎穩(wěn)妥原則，在嚴(yán)守底線的前提下，進(jìn)一步加大探索力度，同時(shí)加強(qiáng)宅基地“三權(quán)分置”等理論問(wèn)題研究，形成更多成熟的制度經(jīng)驗(yàn)，不斷完善立法規(guī)范。

一是健全農(nóng)民戶有所居和閑置宅基地退出的配套制度。在總結(jié)“戶有所居”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)盡快制定出臺(tái)戶有所居的保障標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)和集體盡快實(shí)現(xiàn)戶有所居。宅基地退出要以農(nóng)民自愿為前提，政府應(yīng)以引導(dǎo)和制度建設(shè)為主，減少行政推動(dòng)行為，增加集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在宅基地退出中的話語(yǔ)權(quán)。改變傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的宅基地退出機(jī)制，通過(guò)引入和發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整治和農(nóng)村危舊房改造等項(xiàng)目的實(shí)施和推進(jìn)方式，通過(guò)制度設(shè)計(jì)把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員以及企業(yè)等各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織作為實(shí)施主體，政府主要做好監(jiān)督管理工作，構(gòu)建各方協(xié)同、合力推進(jìn)宅基地退出機(jī)制。加大財(cái)政資金和金融機(jī)構(gòu)對(duì)集體主導(dǎo)的宅基地退出扶持力度，拓寬集體籌集資金渠道。探索增量宅基地退出方式和運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于符合宅基地申請(qǐng)條件且在城市有穩(wěn)定就業(yè)和居所的農(nóng)民，可以探索以保留宅基地申請(qǐng)資格或宅基地權(quán)益憑證的方式，通過(guò)合理補(bǔ)償促進(jìn)其放棄或暫緩申請(qǐng)宅基地。

二是完善宅基地有償使用制度。完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其治理機(jī)制，宅基地有償使用費(fèi)是否收取、收取標(biāo)準(zhǔn)、收取方式由農(nóng)民集體自主決定，對(duì)于一些暫不收取有償使用費(fèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合理引導(dǎo)，不搞強(qiáng)迫命令，不強(qiáng)制推行，綜合考慮農(nóng)戶宅基地和建房需求以及經(jīng)濟(jì)承受能力，逐步推進(jìn)宅基地有償取得。按照“多占多繳費(fèi)、少占少收費(fèi)”原則，根據(jù)農(nóng)戶超占、多占宅基地的形成原因和面積大小，制定差別化的有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保公平公正；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民集體收取的宅基地有償使用資金用途的監(jiān)管，確保其用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和集體公益事業(yè)，讓廣大農(nóng)民在改革中獲益，助力改革順利推進(jìn)；鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)一步探索閑置宅基地用于經(jīng)營(yíng)性用途和宅基地跨集體流轉(zhuǎn)的有償使用制度，不斷豐富宅基地有償使用制度的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)形式。

三是穩(wěn)慎探索宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓辦法。隨著農(nóng)戶宅基地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)價(jià)值的不斷上升，目前，一些地區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋出租買賣等所有權(quán)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)愈發(fā)活躍，僅靠“不允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地和房屋”“城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住宅不辦理產(chǎn)權(quán)證書(shū)”等被動(dòng)“倒逼式”應(yīng)對(duì)方式，造成的積弊越來(lái)越深，不但可能貽誤改革的時(shí)機(jī)，也有損管理部門的公信力，引起群眾不滿，顯然非上策。因此，各地應(yīng)在審慎穩(wěn)妥前提下積極探索、超前謀劃，對(duì)一些地方已經(jīng)探索的宅基地跨集體流轉(zhuǎn)，可以對(duì)其開(kāi)展政策評(píng)估，檢驗(yàn)其政策實(shí)施效果，在充分保障農(nóng)民利益的前提下，擇機(jī)部署開(kāi)展宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，進(jìn)一步驗(yàn)證政策的可行性和改革效果，探索可行的改革路徑，并及時(shí)開(kāi)展跟蹤評(píng)估和總結(jié)，逐步將實(shí)踐中已被證明的行之有效的做法、經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)范和制度安排，暢通宅基地合法轉(zhuǎn)讓渠道。

四是加大宅基地“三權(quán)分置”探索力度。土地“三權(quán)分置”創(chuàng)新發(fā)端于農(nóng)村、產(chǎn)生于實(shí)踐，其權(quán)利內(nèi)涵及其相互關(guān)系、權(quán)能行使等基本問(wèn)題也必須通過(guò)不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)加以解決，承包地“三權(quán)分置”如此，宅基地“三權(quán)分置”亦然。目前，承包地“三權(quán)分置”實(shí)踐得比較充分，各地探索的一些較為成熟制度成果已經(jīng)上升為法律規(guī)范，而宅基地“三權(quán)分置”探索則剛剛起步，在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦條件的地區(qū)，以及不同農(nóng)戶自身狀況和需求，其權(quán)利內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)形式也必定存在差異。同時(shí)，宅基地“三權(quán)分置”是新生事物，對(duì)“三權(quán)”關(guān)系等現(xiàn)行法律仍是空白，現(xiàn)有政策文件也沒(méi)有明確定義，乃至學(xué)術(shù)界和理論界也遠(yuǎn)未形成充分的理論觀點(diǎn)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，存在各種爭(zhēng)議，需要不斷地實(shí)踐、研究和總結(jié)。筆者建議鼓勵(lì)各地加大宅基地“三權(quán)分置”的探索力度，不斷為改革積累更為豐富的實(shí)踐樣本，同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的法理研究，為頂層設(shè)計(jì)提供理論與政策儲(chǔ)備。