養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府責任的理論剖析與路徑優(yōu)化

全龍杰 王曉峰

[摘 要] 根據(jù)公共物品的供給邏輯，養(yǎng)老服務(wù)的全過程可以分為服務(wù)的頂層設(shè)計、生產(chǎn)、供應(yīng)和監(jiān)管四個環(huán)節(jié)，政府在各個環(huán)節(jié)中應(yīng)相應(yīng)地承擔不同的責任。當前，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)頂層設(shè)計不完善，相關(guān)政策難以落實;養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)存在結(jié)構(gòu)失衡，供需矛盾突出;養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)的專業(yè)化程度不足，服務(wù)內(nèi)容較為單一;養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系溝通不暢，監(jiān)管作用難以激發(fā)。對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的政府責任的理論重構(gòu)，需要政府做養(yǎng)老服務(wù)設(shè)計監(jiān)管的大政府和生產(chǎn)供應(yīng)的小政府。

[關(guān)鍵詞] 政府責任;養(yǎng)老服務(wù)業(yè);公共物品;頂層設(shè)計

[中圖分類號] C193.6[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）01-0048-04

Abstract： According to the supply logic of public goods， the whole process of pension service can be divided into four links： top-level design， production， supply and supervision. The government should take different responsibilities in each link. At present， the top-level design of China's pension service industry is not perfect and relevant policies are difficult to implement. There is structural imbalance in the production of pension services and the contradiction between supply and demand is prominent. The degree of specialization of pension service supply is insufficient and the service content is relatively single. The communication between pension service supervision systems is not smooth and the role of supervision is difficult to take effect. In order to reconstruct the theory of government responsibility in the development of pension service industry， it is necessary for the government to do as a big government in pension service design supervision and a small government in production and supply.

Key words： government responsibility， pension service industry， public goods， top-level design

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也被稱為銀發(fā)產(chǎn)業(yè)，是服務(wù)產(chǎn)業(yè)的一個重要新興分支。廣義的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是指所有為老年群體提供服務(wù)和產(chǎn)品的所有經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的總和，貫穿生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)等環(huán)節(jié)，不僅僅指為老年人提供生活照料、健康服務(wù)和精神慰藉，還包括提供老年產(chǎn)品、老年人文化活動、老年教育、老年旅游以及老年金融服務(wù)等[1]。不斷加速的人口老齡化使我國的養(yǎng)老問題日益突出，龐大的老年人數(shù)量和日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提出了更高的要求。本研究系統(tǒng)分析政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的責任和問題，并提出政府責任的優(yōu)化路徑。

一、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府責任的理論邏輯

養(yǎng)老服務(wù)是具有非排他性、部分競爭性和外部性的準公共物品[2]，這決定了政府在保障養(yǎng)老服務(wù)有效供給中要兼顧公平與效率。因此，我們可借助福利多元理論和新公共管理理論對政府責任進行重構(gòu)。

（一）養(yǎng)老服務(wù)的準公共物品屬性

首先，享受養(yǎng)老服務(wù)是所有老年人的基本權(quán)益之一，說明養(yǎng)老服務(wù)具有非排他性，這決定了其公共物品的屬性。馬克思主義理論中有關(guān)政府職能的論述表明，提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)是政府的職責。由于政府掌握著公共權(quán)力，所以在公共產(chǎn)品的供給中承擔著主要職責[3]。國家福利理論也認為政府有責任滿足公民基本的養(yǎng)老服務(wù)需求。依據(jù)社會保障理論，政府在提供養(yǎng)老服務(wù)的過程中需要通過稅收、政府購買或轉(zhuǎn)移性支付等手段完成社會資源的再分配，即依靠政治權(quán)力，通過經(jīng)濟手段，實現(xiàn)社會目的。

雖然政府是提供公共物品的主體，但是政府在養(yǎng)老服務(wù)方面不可避免地存在一定的缺陷，即政府失靈。其主要原因是：老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求存在異質(zhì)性，而政府決策所設(shè)計、提供的養(yǎng)老服務(wù)傾向于反映民眾的一般性需求，無法覆蓋部分特殊需求[4]。政府失靈還有可能表現(xiàn)在部分養(yǎng)老服務(wù)資源閑置，而部分老年人群體供不應(yīng)求，導致供需錯位。

其次，養(yǎng)老服務(wù)作為一種服務(wù)產(chǎn)品，必然帶有一定的商品屬性，并遵從市場規(guī)律。市場在組織養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)供應(yīng)中具有天然的優(yōu)勢，如競爭機制帶來的經(jīng)濟效率，分工和專業(yè)化帶來的產(chǎn)出效率等，可以通過最小的經(jīng)濟耗費，獲得最高的價格回報。市場機制可以引導資源在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進行配置，假設(shè)市場存在完全競爭，那么理論上最終會形成帕累托最優(yōu)。然而在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，這一最優(yōu)狀態(tài)如果按社會倫理來判斷絕非最優(yōu)。因為無論是從老年人的屬性還是我國的國情來看，養(yǎng)老服務(wù)在市場均衡狀態(tài)下形成的價格必然無法被大部分老年人所接受。同時，養(yǎng)老服務(wù)的公共物品屬性決定了它具有信息不對稱性和外部性等特征，會導致資源配置無效或低效。市場在提供養(yǎng)老服務(wù)中的這些缺陷即為市場失靈。

因此，養(yǎng)老服務(wù)是具有非排他性、部分競爭性和外部性的準公共物品。養(yǎng)老服務(wù)的準公共物品屬性意味著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展本質(zhì)上是準公共物品有效供給問題[5]。

（二）政府責任的理論依據(jù)

然而由于政府失靈和市場失靈的存在，單純地依靠政府或市場都難以實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給，在這樣的背景下，福利多元理論和新公共管理理論應(yīng)運而生。

福利多元理論認為政府并非福利的唯一提供者，而是應(yīng)該通過參與和分權(quán)兩大方式來擴大社會福利來源。福利多元理論可以指導我們界定政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的責任。政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中應(yīng)承擔主導作用，而非壟斷作用。這并不意味著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府責任的減弱或減少，而是政府職能更多地向立法者、管理者和監(jiān)督者傾斜。政府應(yīng)鼓勵社會各方力量共同參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)建設(shè)，聯(lián)合市場、社會和家庭，相互補充，形成養(yǎng)老服務(wù)供給的多元主體，共同應(yīng)對政府失靈、市場失靈和家庭功能弱化帶來的“家庭失靈”。

新公共管理理論則強調(diào)提高公共部門配置資源的效率，增強公共物品對民眾需求的反應(yīng)能力。新公共管理理論對養(yǎng)老服務(wù)的多元提供、成本控制和效率提升具有重要的意義。在我國老齡化快速發(fā)展的背景下，單純依靠政府的力量很難在短期內(nèi)滿足養(yǎng)老服務(wù)需求。在政府主導的前提下，引入市場資金、市場化管理模式等優(yōu)質(zhì)資源，可以大大提高養(yǎng)老服務(wù)供給的效率。同時，社會力量與老年人的實際接觸更為廣泛，可以更高效地應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)需求的變化，從而實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的“個性化”、“去機構(gòu)化”和“非正式化”[6]。

（三）政府責任的理論重構(gòu)

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的政府責任在本質(zhì)上是需要解決兼顧公平與效率的問題?？v觀諸多歐美高福利國家，由于政府投入社會福利程度太深，管得過多，做到了公平但犧牲了效率，以至于財政不堪重負，特別是遇到經(jīng)濟不景氣的時候更是如此。與此相反，我國長期以來秉承效率優(yōu)先，兼顧公平的原則，政府在社會福利領(lǐng)域的投入明顯與經(jīng)濟發(fā)展不同步，政府還沒有承擔好社會福利的職責[7]。因此，在我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府責任的重構(gòu)，是一個在“福利國家”和“夜警國家”之間進行取舍的問題。

這種取舍可以具體到養(yǎng)老服務(wù)的各環(huán)節(jié)。根據(jù)公共物品的供給邏輯①，養(yǎng)老服務(wù)的全過程可以分為服務(wù)的頂層設(shè)計、生產(chǎn)、供應(yīng)和監(jiān)管四個環(huán)節(jié)，政府在各個環(huán)節(jié)中應(yīng)相應(yīng)地承擔不同的責任。在養(yǎng)老服務(wù)的頂層設(shè)計和監(jiān)管這兩個環(huán)節(jié)，政府作為權(quán)力的擁有者和服務(wù)主導者，無疑負有最主要的責任。政府應(yīng)該通過一系列外顯型的法律、制度、政策、甚至強制力措施，保證養(yǎng)老服務(wù)業(yè)公平有序地發(fā)展。而在養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和供應(yīng)環(huán)節(jié)，政府應(yīng)該充分調(diào)動市場、社會、家庭的力量，通過一系列內(nèi)隱型的管理措施，在公平的基礎(chǔ)上提高養(yǎng)老服務(wù)的效率。簡言之，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中應(yīng)做設(shè)計監(jiān)管的大政府和生產(chǎn)供應(yīng)的小政府。

二、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府責任的現(xiàn)狀與問題

（一）頂層設(shè)計層面的政府責任

1.政府引導不足，導致理念偏差在促進養(yǎng)老服務(wù)市場化的過程中出現(xiàn)了唯商品化、機構(gòu)化、技術(shù)化傾向，而對養(yǎng)老服務(wù)的人文性、社會化、情感性關(guān)注不足。如養(yǎng)老服務(wù)過度商品化導致養(yǎng)老服務(wù)供給引導需求的現(xiàn)象，養(yǎng)老成為企業(yè)的融資渠道而老年人成為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的附屬品。

2.體制機制不順，影響行業(yè)發(fā)展一是我國養(yǎng)老服務(wù)的法制環(huán)境不健全。我國尚沒有一部規(guī)范現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的法律，這使得參與養(yǎng)老服務(wù)的不同主體權(quán)責不明。二是政府、市場與社會三者權(quán)責界限模糊，政府在養(yǎng)老服務(wù)提供中以管理者角色自居，限制了多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中。三是行政審批環(huán)節(jié)依然較多，使得對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的支持政策難以落實。

3.有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的政策規(guī)范仍處于粗放式階段養(yǎng)老服務(wù)政策設(shè)計仍然以綱領(lǐng)性、原則性為主，缺乏精細性政策安排，導致許多養(yǎng)老服務(wù)政策難以落實。如醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的制度設(shè)計尚不完善，長期護理保險制度依然缺乏相對應(yīng)的頂層設(shè)計。

（二）服務(wù)生產(chǎn)中的政府責任

1.政府直接提供和引導社會生產(chǎn)的養(yǎng)老服務(wù)總量不足從養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施來看，截至2017年底，我國每千名老人養(yǎng)老床位數(shù)為30.9張，低于發(fā)達國家70張的平均標準。此外，針對居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)覆蓋人群有限，不能滿足廣大群眾養(yǎng)老需求。

2.政府未能有效激活市場，服務(wù)內(nèi)容單一老年產(chǎn)品用品的品種單一、性能不高、自主研發(fā)和生產(chǎn)的能力不強、動力不足，尚未形成一大批大型企業(yè)和知名品牌。適合老年人的金融服務(wù)內(nèi)容相對傳統(tǒng)，難以滿足老年人的多樣化金融服務(wù)需求。片面強調(diào)老年人的生活照料與就醫(yī)需求，重醫(yī)輕養(yǎng)或者以醫(yī)代養(yǎng)，忽視了醫(yī)養(yǎng)資源與機制的合理有效整合。

3.民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)受限。雖然近幾年政府也在鼓勵更多主體參與其中，但養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)的民間資本準入限制過多，且養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的盈利水平低，政府購買養(yǎng)老服務(wù)對市場的培育作用有限，養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)難以擴大。截至2017年9月，我國養(yǎng)老機構(gòu)總數(shù)超過14.46萬家，其中公辦養(yǎng)老機構(gòu)約占60%。

（三）服務(wù)供應(yīng)中的政府責任

1.養(yǎng)老服務(wù)的標準化水平較低目前，政府對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)質(zhì)量評價、老年人產(chǎn)品用品、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老金融等方面的服務(wù)標準界定缺失。養(yǎng)老服務(wù)的標準公開共享不充分，影響公眾了解并貫徹相關(guān)養(yǎng)老標準。

2.養(yǎng)老服務(wù)供需錯位公辦養(yǎng)老機構(gòu)承載了過多的養(yǎng)老服務(wù)需求，很多身體健康或經(jīng)濟條件較好的老人過度利用公辦養(yǎng)老服務(wù)，而很多“三無”老人和“五?！崩先藚s“一床難求”，未能實現(xiàn)底線公平。

3.養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)的相關(guān)從業(yè)人員嚴重缺乏目前大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)盈利水平低，養(yǎng)老行業(yè)對相關(guān)人才的吸引力不高。在養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)方面，根據(jù)民政部門統(tǒng)計，我國養(yǎng)老護理員需求1300萬人，而目前具有養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)資格的人員僅為33.8萬人。

（四）服務(wù)監(jiān)管中的政府責任

1.養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管相關(guān)部門協(xié)同監(jiān)管力度不夠各部門的分頭監(jiān)管，難以形成有效的監(jiān)管合力，且相關(guān)監(jiān)管部門的信息交換不暢通;第三方機構(gòu)監(jiān)管、社會監(jiān)督在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管作用尚未得到充分激發(fā)，養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管方式過于單一;養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管人才資源緊缺導致各地監(jiān)管部門對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管力不從心。

2.養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管督促落實不到位各主管部門的協(xié)同配合度不高，制約著社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性;政策落實機制不完善，養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)優(yōu)惠政策落實難。

3.對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員日常監(jiān)管缺失養(yǎng)老服務(wù)業(yè)性質(zhì)決定了對從業(yè)人員的職業(yè)能力、工作態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量具有較高的要求，但是目前對于從業(yè)人員工作狀況的監(jiān)督機制落實不到位。

三、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中政府責任的路徑優(yōu)化

（一）引導理念、健全法制、完善政策

1.政府有責任引導全社會形成合理的理念應(yīng)該充分尊重老年人的需求，增強養(yǎng)老服務(wù)的人文性、社會性和情感性，在全社會形成養(yǎng)老、孝老、敬老的良好社會風氣和社會環(huán)境。

2.建立健全養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)用法律來規(guī)制養(yǎng)老服務(wù)多元主體關(guān)系，明確不同主體的責任與義務(wù)，保障不同責任主體的合法權(quán)益。保障養(yǎng)老服務(wù)糾紛有法可依，有章可循。

3.提高養(yǎng)老服務(wù)政策的系統(tǒng)性和科學性，推進政策實踐的精準性和穩(wěn)定性要立足于我國社會經(jīng)濟發(fā)展的實際條件，制定養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)、供應(yīng)、監(jiān)管的完整政策體系。改變粗放的政策實踐模式，面向具體服務(wù)和多樣化的老年人需求做出精細化、精準化、專業(yè)化、科學化的政策安排。

（二）適當分權(quán)、鼓勵參與，推動養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)增量提質(zhì)

1.加快養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革針對老年人的需求結(jié)構(gòu)，一方面要增加養(yǎng)老服務(wù)資源供給總量，另一方面要合理地配置現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)資源。大力支持城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展，并優(yōu)先解決大型城市和核心區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)資源供不應(yīng)求的問題。

2.發(fā)揮市場機制作用，培育多層次養(yǎng)老機構(gòu)針對老年人的個性化需求，提供多元化的養(yǎng)老服務(wù)。在堅持政府主導和維護公平的前提下適當分權(quán)，充分發(fā)揮市場機制，促進社會資源在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有效率地進行配置。同時，加大對社會養(yǎng)老機構(gòu)的支持力度，推進養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

3.完善民間資本準入機制可以適當放寬準入標準，擴大受益范圍，降低民間資本投入的門檻。適當?shù)靥岣哒畬I利性養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)惠政策，鼓勵多樣化、多層次的養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)。依法做好登記和備案管理，實現(xiàn)申請登記養(yǎng)老機構(gòu)線上“一網(wǎng)通辦”、線下“只進一扇門”、現(xiàn)場辦理“最多跑一次”。

（三）填補人才缺口，解決供需錯位，促進養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化供應(yīng)

1.提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和專業(yè)化水平應(yīng)對當前養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量偏低，專業(yè)人才短缺的問題，需要引入“產(chǎn)官學研”的模式。政府應(yīng)聯(lián)合高校、研究機構(gòu)和勞動部門，共同建立養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的培養(yǎng)培訓機制，提升從業(yè)人員整體素質(zhì)，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供必要的專業(yè)人才支持

2.明確養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)中政府和市場供養(yǎng)對象的邊界公辦養(yǎng)老機構(gòu)以守住“三無”老人和“五?！崩先藶橹?，提高公共養(yǎng)老資源的使用效率，起到底線公平作用。同時合理分流“去機構(gòu)化”剝離的養(yǎng)老需求，解決“供需錯位”問題。

3.制定就業(yè)鼓勵政策，增強養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的吸引力采取訂單式人才培養(yǎng)機制，并規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的勞務(wù)合同關(guān)系，明確老年人、養(yǎng)老服務(wù)供給主體和行業(yè)從業(yè)者之間的權(quán)責義務(wù)。將職稱評定系統(tǒng)引入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，以規(guī)范明確的職業(yè)前景吸引多層次人才就業(yè)。

（四）養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系化、合理化、常態(tài)化

1.健全養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系做到養(yǎng)老服務(wù)事前、事中、事后的全面監(jiān)督和精細化管理。量化對社會養(yǎng)老機構(gòu)的檢查考核標準，并形成配套的獎懲措施，鼓勵優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老機構(gòu)持續(xù)發(fā)展，同時對失格的養(yǎng)老機構(gòu)采取必要的處罰措施。建立獨立運行的三方評估機制，對包括政府在內(nèi)的各養(yǎng)老服務(wù)主體進行全面監(jiān)管。

2.加強對民間資本的管理對于非營利性機構(gòu)，需要完善對符合資格的社會組織的審核，吸引優(yōu)質(zhì)的民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。建立非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的價格參考機制，在合理的制度框架下對民間資本進行監(jiān)管，既要杜絕企業(yè)或個人濫用優(yōu)惠政策，又要保護其參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性。

3.加強從業(yè)人員職能考核和日常監(jiān)管對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)能力、工作狀況等指標形成量化的考核機制，并推行常態(tài)化的考核。同時，加強對接受養(yǎng)老服務(wù)的老年人的需求滿足狀況的日常監(jiān)管，將日常監(jiān)管狀況納入從業(yè)人員職能考核指標。

[注釋]

①以維克賽爾為代表的瑞典學派從民主制度角度研究公共物品問題，其一致同意原則將公共物品的供給與政治決策過程聯(lián)系起來。

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[責任編輯：史樸]