基于大數(shù)據(jù)的公共價值決策模式研究

許曉東 彭 嫻 芮躍鋒 鄺 巖 魏紅霞 肖 華 魏志軒

(1. 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院； 2. 華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院)

公共價值理論建立在相互協(xié)作、對話的基礎(chǔ)上，以提升信任度、有效利用社會資本以及促進治理績效的提高為目標(biāo)，因此，被認為是與治理理論最契合的概念體系。大數(shù)據(jù)技術(shù)為決策提供了智能高效的工具和手段，使決策更加科學(xué)化，但基于大數(shù)據(jù)進行公共決策并非一個輕而易舉的行為，大數(shù)據(jù)技術(shù)帶來的挑戰(zhàn)與機遇相伴相生，由此給決策過程帶來重大變化。鑒于大數(shù)據(jù)的公共價值決策支持是當(dāng)前公共領(lǐng)域面臨的重大課題，由此，本研究以高等教育為例，探討如何基于大數(shù)據(jù)進行公共價值決策。

1 理論基礎(chǔ)

1.1 公共價值理論

公共行政經(jīng)歷了從工具理性到價值理性的變遷，再到二者的結(jié)合。公共行政學(xué)中的工具理性取向主張“按照企業(yè)管理的原則與價值取向來對公共組織進行管理，試圖通過科學(xué)化、技術(shù)化的管理來實現(xiàn)政府目標(biāo)，效率中心、技術(shù)至上、價值中立是其核心內(nèi)容”“通過縝密的邏輯思維和精密的科學(xué)計算來實現(xiàn)效率或效用的最大化”是工具理性取向的目的。“價值理性注重信仰和理念，要求所追求的目標(biāo)必須符合某種倫理道德或者人類內(nèi)心深處的某些信念?！眱r值理性取向“強調(diào)公共服務(wù)的公平性、政府官員的回應(yīng)性、民主行政、公民參與和社區(qū)自治等基本價值[1]”。

傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論是工具理性取向的代表。建立在政治與行政二分模式和官僚制基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)公共行政，決策目標(biāo)價值由政治團體負責(zé)，具體實施則由行政部門開展，割裂了政治與行政的關(guān)系，對現(xiàn)代社會的風(fēng)險性和不確定性的回應(yīng)能力著實堪憂。以“經(jīng)濟人”作為人性假設(shè)的新公共管理理論實踐在應(yīng)對福利國家所導(dǎo)致的政治管理、信任與財政危機方面取得了良好的績效，但“經(jīng)濟人”意味著“追求自身利益和效用的最大化”。由此，公共行政的價值走向了以“經(jīng)濟、效率、效能”最大化為本，弱化了公共行政所堅持的公平、正義等價值[2]。

隨著社會價值追求的多元化，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論單一對效率、效益和經(jīng)濟目標(biāo)的追求都將難以適應(yīng)社會民主進程的發(fā)展。穆爾[3]提出的公共價值管理理論將公共價值、行政工具和政治手段有機地結(jié)合起來，目標(biāo)是創(chuàng)造公共價值。為實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造，穆爾[3]提出了公共價值創(chuàng)造戰(zhàn)略三角，認為創(chuàng)造公共價值需要具備以下3個條件：①“公共價值理念”，指政府依據(jù)公共價值訴求確定組織的任務(wù)或目標(biāo)，是公眾對政府期望的集合，關(guān)注的是集體偏好；②“支持與合法性”，指創(chuàng)造公共價值過程中與外部授權(quán)環(huán)境進行互動，公共部門通過組織之間持續(xù)不斷的對話爭取政治及法律上的支持，確保公共部門在獲得上級授權(quán)及公眾支持的情況下實現(xiàn)既定目標(biāo)；③“運作能力”，強調(diào)目標(biāo)的實現(xiàn)依賴于組織內(nèi)部運作和管理者執(zhí)行力，戰(zhàn)略管理者應(yīng)該盡可能去說服增加、重新分配、部署資源，以保證公共價值理念能夠?qū)崿F(xiàn)[4]。BOZEMAN[5]將公共價值定義為一種規(guī)范性共識, 認為公共價值包括以下3個方面：①應(yīng)該賦予公民的權(quán)力、義務(wù)和利益；②公民對社會、國家的義務(wù)；③對政府和政策運行應(yīng)該遵守的原則。王學(xué)軍等[6]分別從結(jié)果和過程的視角，將公共價值概念分為結(jié)果導(dǎo)向的公共價值和共識導(dǎo)向的公共價值，結(jié)果導(dǎo)向的定義將公共價值作為公共行政的目的而出現(xiàn)，強調(diào)價值是由“公共”來決定。共識導(dǎo)向的公共價值以共識價值為基礎(chǔ)，強調(diào)對公共行政合法性的強化和公共行政過程的約束。公共價值管理理論對大數(shù)據(jù)的公共決策啟示在于：①公共決策要將公共價值理念納入到公共部門決策目標(biāo)中，全面挖掘不同來源數(shù)據(jù)中各利益主體的公共價值偏好，從而確定公共價值決策目標(biāo)；②建構(gòu)多主體參與的大數(shù)據(jù)決策環(huán)境是大數(shù)據(jù)時代公共部門獲取外部支持與合法性的重要途徑；③組織為了提升內(nèi)部運作能力，不僅要挖掘不同主體對改進組織運作管理的建議，同時也要搭建促進組織管理能力提升的平臺。

1.2 大學(xué)治理理論

教育治理是指國家機關(guān)、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務(wù)的過程。教育治理的價值目標(biāo)是辦成“好教育”，使教育領(lǐng)域公共利益最大[7]。大學(xué)作為一個傳授知識、培養(yǎng)人才、服務(wù)社會的公共組織，需要通過大學(xué)治理來實現(xiàn)其目標(biāo)。雖然大學(xué)存在利益相關(guān)者之間的價值沖突，然而，其核心的價值“求知、探索未知、傳承文化和文明并促進社會不斷進步”是所有利益相關(guān)者都期望實現(xiàn)的共同價值目標(biāo)。無論是由國家權(quán)力控制的大學(xué)，還是由市場機制主導(dǎo)的大學(xué)，都受到其外部因素和內(nèi)部因素共同的制約。大學(xué)的發(fā)展是不斷地與外部政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境變化的動態(tài)協(xié)調(diào)，由此構(gòu)成了我國大學(xué)組織的合法性基礎(chǔ)。大學(xué)內(nèi)部存在不同的利益代表，政治權(quán)利、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)利、學(xué)生權(quán)利、民主權(quán)力等在相互協(xié)調(diào)的過程中維持著大學(xué)的運行秩序，體現(xiàn)著大學(xué)的運作能力。大學(xué)的公共價值理念，外部授權(quán)環(huán)境和內(nèi)部組織運作，構(gòu)成了大學(xué)的公共價值戰(zhàn)略三角，以此創(chuàng)造大學(xué)的公共價值。

2 基于大數(shù)據(jù)的公共價值決策

決策模式是人類行為模式中的一種特定模式，是決策者有規(guī)律的或反復(fù)出現(xiàn)的決策活動形式。對于決策模式目前的文獻并無一個統(tǒng)一解釋。胡象明[8]總結(jié)了該詞匯被運用的實際情況，認為主要有兩個方面的解釋：①將決策模式解釋為決策活動過程的基本步驟及其所用的方法；②將決策模式解釋為主體的構(gòu)成及其活動方式。在本研究中，基于大數(shù)據(jù)的公共價值決策模式(見圖 1)通過系統(tǒng)內(nèi)外部大數(shù)據(jù)信息環(huán)境獲取公共價值理念；圍繞該理念，組織機構(gòu)利用大數(shù)據(jù)和其構(gòu)建的信息環(huán)境獲得外部支持與合法性；通過再造組織結(jié)構(gòu)和流程，提升組織運作能力，進而創(chuàng)造新的公共價值。

圖1 基于大數(shù)據(jù)的公共價值決策模式

2.1 基于大數(shù)據(jù)的大學(xué)治理公共價值決策流程

大數(shù)據(jù)的獲取和規(guī)范處理，為大學(xué)公共價值決策奠定了基礎(chǔ)。挖掘大學(xué)各利益群體的價值交集是確定決策目標(biāo)的基礎(chǔ)。具體體現(xiàn)在大學(xué)治理的決策流程中(見圖 2)，則要將決策主體的構(gòu)成及其活動納入決策，決策過程主要涵蓋以下工作：①建立統(tǒng)一的高等教育數(shù)據(jù)治理模型并獲得有效數(shù)據(jù)，完成高校大數(shù)據(jù)獲取和處理。②對于可量化的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，通過統(tǒng)計分析能實現(xiàn)對決策問題現(xiàn)狀的全面概覽；對于無法量化的非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，則要進一步進行編碼和數(shù)據(jù)挖掘，并通過對公共價值的集結(jié)和沖突管理，形成公共價值理念。③構(gòu)建多主體參與決策的環(huán)境以獲得外部支持和內(nèi)部運行能力提升，決策的結(jié)果體現(xiàn)在一系列制度的設(shè)置，從而影響大學(xué)質(zhì)量評估體系的制定和治理體系的構(gòu)建。換言之，應(yīng)在多方主體的參與中創(chuàng)造大學(xué)公共價值，提升大學(xué)治理能力和教育質(zhì)量。

圖2 基于大數(shù)據(jù)的大學(xué)治理公共價值決策流程

2.2 大學(xué)大數(shù)據(jù)治理分析框架

有研究機構(gòu)認為，大數(shù)據(jù)是指需要新處理模式才能具有更強的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力的海量、高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)；麥肯錫公司則認為，大數(shù)據(jù)是指無法在一定時間內(nèi)用傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件工具對其內(nèi)容進行采集、存儲、管理和分析的數(shù)據(jù)集合。無論哪種定義，大數(shù)據(jù)有著共同的特征：數(shù)據(jù)體量巨大，數(shù)據(jù)類型復(fù)雜，具有時效性，價值密度低，處理方式多樣化[9]。在公共領(lǐng)域，公眾偏好與訴求大數(shù)據(jù)的“結(jié)構(gòu)化”和“關(guān)聯(lián)性”研究是決策者所面對的最大問題。

大數(shù)據(jù)給管理與決策領(lǐng)域所帶來的挑戰(zhàn)之一是其價值具有高度的領(lǐng)域依賴性，即大數(shù)據(jù)的真正價值“隱喻”在不同的領(lǐng)域中，只有深入詮釋其領(lǐng)域特點，才能實現(xiàn)大數(shù)據(jù)價值的深度開發(fā)與應(yīng)用[10]。為此，本研究提出公共領(lǐng)域大數(shù)據(jù)治理的概念。在宏觀管理層面，指公共領(lǐng)域大數(shù)據(jù)治理的組織行為，涉及數(shù)據(jù)資源及應(yīng)用過程中相關(guān)管控活動、績效和風(fēng)險管理；面向組織決策層，提出大數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)、任務(wù)、框架、頂層設(shè)計、環(huán)境等，明確決策層的作用和責(zé)任，為決策層規(guī)劃和監(jiān)督數(shù)據(jù)治理提供指引；面向組織管理層，對大數(shù)據(jù)治理涉及到的核心治理領(lǐng)域提出明確的管理要求，為管理層實施數(shù)據(jù)治理提供指引，為決策層監(jiān)督數(shù)據(jù)治理成效提供參考。在微觀技術(shù)層面，指針對具體公共應(yīng)用領(lǐng)域的數(shù)據(jù)生命周期中的管理和應(yīng)用規(guī)則。在大學(xué)中，其大數(shù)據(jù)治理從本質(zhì)上來說是對大學(xué)數(shù)據(jù)治理的組織行為，需要多元主體參與，進行有效的制度和技術(shù)管理使海量的數(shù)據(jù)為我所用，將數(shù)據(jù)作為一種優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，支持大學(xué)決策、改革和發(fā)展。從系統(tǒng)內(nèi)部看，大數(shù)據(jù)包括在線學(xué)習(xí)系統(tǒng)數(shù)據(jù)、學(xué)生數(shù)據(jù)、課程數(shù)據(jù)、項目數(shù)據(jù)、學(xué)院數(shù)據(jù)和大學(xué)數(shù)據(jù)等多個層次；治理主體包括政府、社會、市場和大學(xué)，在以年度為周期的數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用中，數(shù)據(jù)需要進行獲取和抽取、整合和分析、解釋和預(yù)測[11]，見圖 3。

圖3 基于多元主體協(xié)同的高等教育數(shù)據(jù)治理分析框架

2.3 大學(xué)數(shù)據(jù)的獲取和處理

大數(shù)據(jù)問題具有粒度縮放、跨界關(guān)聯(lián)和全局視圖3個主要特征，這就要求采集不同層級間足夠細粒度的數(shù)據(jù)，擴展邊界獲取和分析內(nèi)外部數(shù)據(jù)，以及對全局整體問題的把控[12]。由此，基于大數(shù)據(jù)治理的思想，需要在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上收集和管理公共領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)，其中涉及兩個方面的研究：①遵循領(lǐng)域內(nèi)在邏輯和運行規(guī)律建立數(shù)據(jù)模型，將相互關(guān)聯(lián)的主要數(shù)據(jù)項發(fā)掘出來，并建立數(shù)據(jù)標(biāo)準，這是結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)發(fā)掘的前提。如果沒有這項先導(dǎo)工作，便很難獲得高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。②針對該領(lǐng)域公眾偏好，通過線上線下途徑，采用技術(shù)方法將相關(guān)數(shù)據(jù)爬取出來。這些數(shù)據(jù)通常是非結(jié)構(gòu)化的，以多種媒體的形式體現(xiàn)出來，需要采用技術(shù)工具使之逐漸結(jié)構(gòu)化或半結(jié)構(gòu)化；如果沒有這項后續(xù)工作，將會丟掉海量、高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)。非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的“爬取”要以結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為指針。在此基礎(chǔ)上，建立數(shù)據(jù)倉庫對公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進行信息化管理，以實現(xiàn)更強的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力。

2.3.1結(jié)構(gòu)化大數(shù)據(jù)

在大學(xué)中，對質(zhì)量進行常態(tài)檢測需要建立教學(xué)狀態(tài)數(shù)據(jù)庫，如何用結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)項來描述教學(xué)狀態(tài)，是首先要解決的問題。本研究提出一種基于教學(xué)狀態(tài)的多目標(biāo)屬性確認方法[13](見圖 4)，通過對高校教學(xué)狀態(tài)總目標(biāo)逐層分解，最后形成教學(xué)狀態(tài)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系。具體而言，將教學(xué)狀態(tài)總目標(biāo)分為學(xué)校基本信息、學(xué)?；緱l件、教職工信息、學(xué)科專業(yè)、人才培養(yǎng)、學(xué)生信息、教學(xué)管理與質(zhì)量監(jiān)控7個子目標(biāo)；然后，將這7個子目標(biāo)繼續(xù)分解為88個下層子目標(biāo)，但下層子目標(biāo)仍然難以用數(shù)據(jù)描述；最后，將下層子目標(biāo)細分為可以直接度量或描述的726個屬性，由此構(gòu)成7類信息、88個數(shù)據(jù)實體、726個數(shù)據(jù)項的數(shù)據(jù)庫指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)。為獲得高教界對教學(xué)狀態(tài)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系的充分認可，本研究遵循多元主體協(xié)同構(gòu)建統(tǒng)一教育數(shù)據(jù)模型的思想，依照德爾菲法征求百余位高校領(lǐng)導(dǎo)和教務(wù)處長等專家意見，這些專家共同構(gòu)成指標(biāo)體系的多元決策群體，伴隨指標(biāo)體系研制的全過程。

圖4 基于教學(xué)狀態(tài)的多目標(biāo)決策屬性確認方法

數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)開發(fā)后，通過采集全國高校教學(xué)狀態(tài)相關(guān)信息，獲得了大量規(guī)范的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)通過統(tǒng)計分析技術(shù)對其進行多維度的計算，形成了高校教學(xué)狀態(tài)分析報告，是評估大學(xué)本科教學(xué)質(zhì)量狀態(tài)的重要文件。

2.3.2非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)

結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)主要反映的是決策問題當(dāng)前現(xiàn)實狀態(tài)，可通過數(shù)據(jù)報送獲得，是管理決策證據(jù)的主要來源。然而，王學(xué)軍等[14]指出“證據(jù)并非局限在可顯示行為層面，更深層次的價值偏好等問題的研究也同樣為公共管理者提供管理啟示”。這種更深層次的價值偏好往往存在于文本文件等不易直接采集和處理的半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化媒體文件之中。半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)以內(nèi)部體例相同的文本為主，可采用質(zhì)性分析、詞頻分析、語義分析得出結(jié)論。非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的挖掘和分析通常采用內(nèi)容語義分析、歸納推演的路徑得出結(jié)論。

全國高等教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫是本研究的主要成果，同時也是本研究數(shù)據(jù)的來源。依托高?！敖虒W(xué)狀態(tài)數(shù)據(jù)庫”和評估管理信息系統(tǒng)，教育部高等教育教學(xué)評估中心和各省(自治區(qū)、直轄市)教育主管部門已完成對 280 所本科院校的教學(xué)工作合格評估和 561 所本科院校的教學(xué)工作審核評估。同時，教育部使用全國高校教學(xué)狀態(tài)大數(shù)據(jù)分析與決策支持系統(tǒng)分析院校核心數(shù)據(jù)，并編制《本科院校教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測年度報告》，支持宏觀決策。在大數(shù)據(jù)的處理中，難點在于對半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進行分析。在高校教學(xué)狀態(tài)數(shù)據(jù)庫中，半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)通常是以固定體例的文本為載體，圍繞固定的主題展開，適合用質(zhì)性分析方法進行處理。本研究運用扎根理論的方法，借助質(zhì)性分析軟件NVivo 11 pro對所有“雙一流”建設(shè)高校的質(zhì)量年報文本進行至下而上的3級編碼，通過逐層歸納將不同的觀點集結(jié)為幾個抽象的概念范疇，得出影響本科教學(xué)質(zhì)量保障有效性的五大要素，即目標(biāo)決策要素、資源支持要素、運行管理要素、主體參與要素、產(chǎn)出保障要素[15]。實現(xiàn)了大量半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)向結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換，同時也完成了高校問題表象向更深層次理論的轉(zhuǎn)變，為進行公共價值的管理奠定基礎(chǔ)。

大學(xué)質(zhì)量監(jiān)測離不開社會公眾和教育專家對教育質(zhì)量的評價和反饋，這些評價信息通常是非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。為快速大量獲取外部非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，本研究采用一種兩階段(站點定位階段和站內(nèi)搜索階段)的智能“爬取”技術(shù)，對“J大學(xué)”的網(wǎng)絡(luò)評價數(shù)據(jù)進行了“爬取”，與傳統(tǒng)“爬蟲”技術(shù)比較，在領(lǐng)域站點收獲的數(shù)量上有50%以上的提升，查詢表單數(shù)量也有27%以上的提高[16]。由于“爬取”的信息量是巨大的，而且這些信息并無規(guī)律和固定的結(jié)構(gòu)，高頻詞分析是挖掘這種海量數(shù)據(jù)中公共價值的可行手段。由此，本研究從海量網(wǎng)頁信息中收集有關(guān)“J大學(xué)本科教學(xué)質(zhì)量”數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)清洗、分類、匯總等處理，發(fā)現(xiàn)了社會公眾與學(xué)校官方對本科教學(xué)質(zhì)量的關(guān)注點差異性[17]。本研究還利用全國高校教學(xué)工作評估管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，采用詞頻分析方法對2012～2014年103所新建本科院校教學(xué)評估的課堂問題專家反饋文本進行高頻詞挖掘，對高頻詞進行逐層歸納分析，揭示了高等本科院校合格評估的公共價值取向是促進高?；貧w育人和關(guān)注教學(xué)本身[18]。從挖掘非結(jié)構(gòu)和半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)所集結(jié)的公共價值最后轉(zhuǎn)換為指導(dǎo)高校制定政策的制度，這種制度性文件指導(dǎo)評估體系的制定。這為高校制定更加科學(xué)、合理和民主的教學(xué)改革決策提供了參考。

2.4 公眾偏好的集結(jié)

從海量的數(shù)據(jù)中識別和確認公共價值理念是創(chuàng)造公共價值的前提，進一步明確公共價值理念的一致性和矛盾性是獲取支持與合法性的必要條件。為此，需要借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，識別核心公共價值理念，并對相互沖突的價值需求進行調(diào)解，進而將理論模型可操作化，在具體執(zhí)行中實現(xiàn)公共價值的促生[19]。那么，如何利用大數(shù)據(jù)去判斷當(dāng)前公共價值偏好趨勢和意向，如何處理公共價值沖突？社會選擇理論通過建立一系列模型(包括投票、偏好序、判斷集或者福利函數(shù)等)分析決策結(jié)果，模型以個體的意見為輸入，聚合之后的集體意見為輸出[20]。從決策的視角而言，社會選擇理論認為社會選擇是有價值導(dǎo)向的，其意義存在于集結(jié)的規(guī)則和過程本身，追求的是集結(jié)規(guī)則和過程本身公平合理[21]。

在大學(xué)內(nèi)部，不同利益群體對院系治理的價值取向不同，為了挖掘院系治理的公共價值，需要進行價值沖突管理來獲取不同利益主體的公共價值交集。通過對多個院系的黨政負責(zé)人、教授、學(xué)生及教學(xué)科研輔助人員進行細致訪談，運用扎根理論質(zhì)性研究方法，通過3級編碼探究提出了研究型大學(xué)2級學(xué)院內(nèi)部治理的影響因素：“環(huán)境”“目標(biāo)”“資源”“結(jié)構(gòu)”和“行動者”[22]。研究發(fā)現(xiàn)，黨政領(lǐng)導(dǎo)、教授治學(xué)、以學(xué)生為中心、民主管理為院系治理的核心價值，政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力以及民主權(quán)力代表了不同利益主體的公共價值訴求。為進一步分析不同群體的價值沖突，需要將各群體的價值取向在同一框架下進行多維度分析，比較同一維度中各方價值的沖突點和共同點，在多方價值交集的基礎(chǔ)上探求公共價值的內(nèi)容與衡量標(biāo)準。為描述各群體獨特的價值取向，本研究提出了亞公共價值的概念。亞公共價值是在公共價值語境下，屬于與公共價值相關(guān)的某一主體或群體的集體價值訴求[23]，是不同群體中個體偏好的集結(jié)，是公共機構(gòu)所提出的公共價值的來源。在院系治理中面臨的公共價值沖突主要來自院系學(xué)術(shù)委員會、二級教代會和黨政聯(lián)席會3方主體，因此，采用亞公共價值概念把3類主體各自的利益分解為三類亞公共價值(見表 1)。

表1 大學(xué)利益主體亞公共價值

圖5 院系治理中公共價值沖突分析模型

院系學(xué)術(shù)委員會的亞公共價值主要體現(xiàn)為學(xué)術(shù)價值，具體子價值包括發(fā)展和建設(shè)學(xué)科，教授治學(xué)，保障學(xué)術(shù)人員的利益，提高學(xué)術(shù)水平；二級教代會的亞公共價值主要體現(xiàn)為民主價值，著重于教師的民主權(quán)力，即民主參與、決策、管理與監(jiān)督，保障和維護切身利益等子價值；黨政聯(lián)席會的亞公共價值訴求是政治價值和行政價值，以保證院校決策的方向性、可行性和高效性，確保國家教育方針和目的貫徹實施。通過亞公共價值明晰了3類利益主體的具體價值訴求，那么進一步通過兩兩分析去挖掘主體間的價值交集(見圖 5)：院系學(xué)術(shù)委員會和二級教代會的共同公共價值在于保障教師發(fā)展和發(fā)展學(xué)術(shù)事業(yè)；二級教代會和黨政聯(lián)席會的公共價值交集是促進師生利益；院系學(xué)術(shù)委員會和黨政聯(lián)席會的公共價值交集是維護學(xué)術(shù)研究的倫理和道德規(guī)范。這3個利益群體的公共價值都是為了發(fā)展學(xué)術(shù)，服務(wù)學(xué)者。

2.5 公共價值創(chuàng)造

穆爾[3]所提出的公共價值創(chuàng)造戰(zhàn)略指出了公共價值創(chuàng)造所必須的3個條件。從目標(biāo)與手段的關(guān)系而言，公共價值理念就是公共管理者所應(yīng)實現(xiàn)的目標(biāo)或肩負的使命，而支持與合法性、運作能力分別指向了政治管理與運作管理。換言之，公共管理者通過政治管理、運作管理來實現(xiàn)公共價值[24]。在上述公共價值集結(jié)的基礎(chǔ)上，以下對支持與合法性、運作能力予以分析。

(1)支持與合法性又稱為“授權(quán)環(huán)境”，是創(chuàng)造公共價值的合法之源，它指向外部環(huán)境。由此，需要進行政治管理來獲取外部環(huán)境授權(quán)，獲得政治支持和合法性。通常達成公共價值目標(biāo)所需的資源和政策支持分散在多家機構(gòu)和個體中，因此，為了達成這一目的，就需要發(fā)動松散的專家網(wǎng)絡(luò)、利益團體、相關(guān)政府機構(gòu)、立法機構(gòu)和媒體等，共同努力來達成公共管理者的目標(biāo)[3]。

本研究中以電子決策劇場為支撐，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)支持政治管理，提出了“多指標(biāo)耦合的情境推演和多目標(biāo)群決策綜合集成評估技術(shù)”。多指標(biāo)耦合的情境推演技術(shù)利用信息技術(shù)和可視化平臺建立決策情境，提高了不同決策情境間動態(tài)關(guān)聯(lián)及演化的魯棒性；多目標(biāo)群決策綜合集成評估技術(shù)集合專家體系、計算機體系和知識體系，實現(xiàn)決策者、專家群體、利益相關(guān)方等多元主體協(xié)同工作，滿足對多種決策方案從定性到定量的分析和仿真要求，通過網(wǎng)絡(luò)或現(xiàn)場溝通、討論和協(xié)商達到共識，實現(xiàn)可視化的決策管理[25]。既構(gòu)建了民主決策的過程，又利于獲取不同利益群體對決策目標(biāo)的支持，也構(gòu)建了決策過程的合法性基礎(chǔ)。多目標(biāo)群決策綜合集成系統(tǒng)結(jié)構(gòu)見圖6。合法性在本系統(tǒng)中通過專家咨詢的方法得到驗證；同時，也利用知識庫建設(shè)和文本分析進一步輔助驗證。該技術(shù)應(yīng)用于全國高校本科教學(xué)評估工作，研發(fā)了全國高校本科教學(xué)評估管理信息系統(tǒng)，并在近千所大學(xué)的教學(xué)評估工作中投入使用。

圖6 多目標(biāo)群決策綜合集成系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

(2)運作能力該能力指向達成價值目標(biāo)的能力，公共管理者應(yīng)當(dāng)提高組織的能力以實現(xiàn)新目標(biāo)，組織的運作能力強調(diào)的是公共管理者運用好組織內(nèi)部資源，提高組織運作能力，實現(xiàn)公共價值[26]。其中包括承擔(dān)政治責(zé)任，重新設(shè)計組織結(jié)構(gòu)，確定內(nèi)部責(zé)任，獲取更多的資源，開展創(chuàng)新活動并公知于眾以尋求合作，再造基本運作程序[24]。本研究通過建立“全國高校教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)”和“全國高校本科教學(xué)評估管理信息系統(tǒng)”，一方面，通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)的管理、決策和監(jiān)督環(huán)境以再造教學(xué)工作評估流程，完善了高等教育質(zhì)量監(jiān)控體系，形成了我國高?！敖虒W(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)常態(tài)監(jiān)測—教學(xué)工作評估—教學(xué)質(zhì)量年度報告共識”的質(zhì)量保障模式，減少了高等教育質(zhì)量監(jiān)測評估過程中的“應(yīng)景之舉”；另一方面，通過系統(tǒng)自動生成的《高校教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)分析報告》和《本科院校教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測年度報告》，挖掘出有利于對大學(xué)運作能力改進的意見，促進大學(xué)辦學(xué)水平的提升。

3 結(jié)語

本研究從理論層面，探析了基于大數(shù)據(jù)的公共價值決策模式，該模式以創(chuàng)造“公共價值”作為決策的目標(biāo)，將公共價值訴諸于治理，強調(diào)多元主體參與決策過程，是對公共管理本質(zhì)的回歸。在公共價值創(chuàng)造過程中，引入亞公共價值概念分析公共價值沖突及其交集，構(gòu)建了多元主體的參與合作機制。針對大學(xué)治理和質(zhì)量提升問題，多元主體參與大學(xué)數(shù)據(jù)治理過程和教學(xué)狀態(tài)指標(biāo)的構(gòu)建，以表達各方利益訴求，體現(xiàn)公共價值理念。其次，面對大學(xué)不同利益主體之間的公共價值沖突，運用亞公共價值概念分析不同主體之間的公共價值交集，形成各方共識。最后，為了保障大學(xué)公共價值創(chuàng)造的支持性與合法性，通過多目標(biāo)群決策綜合集成系統(tǒng)，實現(xiàn)決策者、專家群體、相關(guān)利益方等多元主體協(xié)同工作。公共價值決策的結(jié)果代表了多元主體的公共利益，以此為依據(jù)指導(dǎo)管理制度和質(zhì)量評估體系的制定，從而切實實現(xiàn)能體現(xiàn)大學(xué)價值的治理能力和辦學(xué)水平的提升。

從實踐層面，本研究通過探索在大學(xué)治理中應(yīng)用大數(shù)據(jù)支持公共價值創(chuàng)造的決策實踐，彌合了公共價值管理理論和實踐之間的空缺。一方面，基于多元主體協(xié)同構(gòu)建教育數(shù)據(jù)模型，建立全國高校教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，采集和存儲大量的結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，為大學(xué)公共決策提供了全覽決策問題的基礎(chǔ)，是保障科學(xué)和理性決策的前提；另一方面，為了集結(jié)公共價值，提出了針對不同類別的數(shù)據(jù)，采用不同的處理方式去管理和判斷公共價值交集。此外，多目標(biāo)群決策綜合系統(tǒng)集成了大數(shù)據(jù)決策分析、知識庫、專家?guī)祗w系，保證了決策的科學(xué)性、有效性和公共性，也同時回應(yīng)了如何實現(xiàn)“有效的”和“有價值”的決策這兩個問題。