討論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革的路徑

黃娟

摘要：隨著我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的不斷推進，農(nóng)村經(jīng)濟得到了長足的發(fā)展。在此背景下，農(nóng)村的社會生活及經(jīng)濟生活也發(fā)生了巨大的改變，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)管理體制難以滿足農(nóng)村群眾的生產(chǎn)及生活需求，因此要大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革，加快新農(nóng)村建設(shè)，進一步促進農(nóng)村經(jīng)濟及社會的穩(wěn)定、健康發(fā)展。文章首先闡述了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理改革的背景，并分析社會體制改革新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理職能的定位，重點探究當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制中存在的問題以及行政管理體制改革的路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān) 行政管理體制改革 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)是我國五級政權(quán)體制中的重要組成部分之一，雖然處于基層，但承擔聯(lián)通農(nóng)村社會與國家的責任，并且是規(guī)劃農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展的主導力量。當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組成。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的領(lǐng)導者及決策者，負責對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟、事業(yè)、政治等進行決策；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委屬于權(quán)力機關(guān)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委的決定，屬于執(zhí)行機關(guān)及辦事機構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中，各行政機關(guān)承擔不同的職責，發(fā)揮不同的管理職能，共同推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市化建設(shè)及經(jīng)濟、社會發(fā)展。為了打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)傳統(tǒng)行政管理體制的局限性，應當積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革，以農(nóng)村群眾為主，優(yōu)化機關(guān)的組織架構(gòu)，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理職能及作用。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革的背景

我國農(nóng)村人口約占我國總?cè)丝诘?2%，農(nóng)村社會及經(jīng)濟發(fā)展情況不僅會影響農(nóng)村地區(qū)人群的生活水平，還與我國城市化建設(shè)具有密切的聯(lián)系。農(nóng)村經(jīng)濟一直是我國經(jīng)濟的重要組成部分之一，自我國加入世界貿(mào)易組織以來，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展趨勢發(fā)生了明顯的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)作為我國行政機構(gòu)中最基礎(chǔ)的單元及最基層的政權(quán)組織，需要與時俱進，對農(nóng)村社會經(jīng)濟、文化、政治等事務進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與指導，促進農(nóng)村社會的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。在社會經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革勢在必行，一方面能夠消除傳統(tǒng)行政管理體制的弊端，另一方面能夠盡快落實農(nóng)村綜合改革的一系列措施，繼而推動新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

二、新形勢下我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理職能定位

（一）我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)在經(jīng)濟管理中的職能

在經(jīng)濟開放發(fā)展的新形式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)經(jīng)濟管理職能進一步轉(zhuǎn)變，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟管理中發(fā)揮著不可替代的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)經(jīng)濟管理的主要目標在于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，改善農(nóng)村群眾的生活質(zhì)量，對農(nóng)村群眾的生產(chǎn)及生活進行有效的指導，科學規(guī)劃農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)需要加大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如農(nóng)村道路、農(nóng)村飲水安全、網(wǎng)絡(luò)等，為農(nóng)村生產(chǎn)提供便捷渠道；其次，需要結(jié)合農(nóng)村發(fā)展的實際情況調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過開發(fā)農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村旅游等項目，促進農(nóng)村經(jīng)濟朝向綠色、可持續(xù)發(fā)展。同時，加強對農(nóng)業(yè)工業(yè)化生產(chǎn)的技術(shù)指導，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)理念，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級；最后，通過制定政策或加大資金投入支持吸引投資者，如制定稅收政策或為投資者提供場地吸引資金的流入，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展奠定資金基礎(chǔ)。

（二）我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)在社會公共管理中的職能

當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)社會公共管理職能已轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫?。首先，在?quán)力主體上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)、組織及個人都能夠參與到農(nóng)村社會公共管理中；第二，在方式上，強調(diào)多元主體建立在平等、協(xié)商基礎(chǔ)上進行合作，共同實現(xiàn)社會公共管理；第三，在實踐上，轉(zhuǎn)變以往自上而下的管理方式，以民主性為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮多元主體的作用，通過協(xié)商達成共識，形成過重公共事務管理辦法；第四，在目標上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)需要在保證農(nóng)村社會協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上提高管理效率，追求農(nóng)村社會發(fā)展的協(xié)調(diào)與可持續(xù)。綜合來看，當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)在社會公共管理中的職能主要為引導與協(xié)調(diào)，管理目標為解決農(nóng)村社會問題，化解農(nóng)村社會矛盾，維護農(nóng)村社會秩序，樹立服務型管理理念，尋求行政管理方式的創(chuàng)新發(fā)展。

三、當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制中存在的問題

（一）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)部門設(shè)置冗余

我國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了實現(xiàn)精細化管理，根據(jù)管理職能及鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際發(fā)展情況設(shè)置了不同的機構(gòu)，用以落實上級的決策及部署，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)管理體系過于冗余，不僅不利于工作的開展，還容易引發(fā)一系列嚴重的問題。首先，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)為了方便工作，未考慮工作實際，設(shè)置與上級機關(guān)數(shù)量相同的部門，每一部門內(nèi)設(shè)置相同的崗位及人員，但由于自身工作量較少，部分人員存在“有崗無事”的現(xiàn)象，一方面會浪費人力資源，另一方面會增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)內(nèi)部管理難度。其次，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)為了精簡部門及崗位，合并工作性質(zhì)相似的部門，雖然能夠改變部門設(shè)置冗余的現(xiàn)狀，但并未使職能產(chǎn)生實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，一個部門需要承擔多個部門的工作任務，如需材料收集工作需要相關(guān)人員下鄉(xiāng)進行實際調(diào)研，為了能夠提高工作效率，采用電話咨詢的方式了解情況，不僅會降低工作效率及質(zhì)量，還會使管理體制的運行處于混亂之中。

（二）未能有效發(fā)揮管理職能及作用

首先，構(gòu)建服務型“小政府”是當前政府體制改革的重要內(nèi)容。“服務”的含義在于政府等鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)需要轉(zhuǎn)變以往“大包大攬”的管理方式，適當放權(quán)，為各種管理主體提供幫助與支持，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)多元主體協(xié)同共治的管理格局；“小政府”是指精簡政府等鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)，去除冗余及權(quán)責交錯的崗位，使政府等行政機關(guān)能夠高效運轉(zhuǎn)，繼而提高管理效率。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)中服務型小政府構(gòu)建在“服務”及“小”上的認知有所偏差。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)所提供的“服務”不能夠滿足基層發(fā)展的實際需求，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)所提供的政策與資金支持難以落到實處。其次，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化水平較高，人口數(shù)量規(guī)模較大，此時“小”的內(nèi)涵也有所改變，在“簡政”的同時，需要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的崗位、人員能夠承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的各項工作，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)沒有結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟的實際發(fā)展情況及行政管理工作的實際需求，在人員配置上出現(xiàn)“人少崗多”的情況，有可能產(chǎn)生管理力度不足的問題。其次，各區(qū)民政事務處在職職責的定位很模糊。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道工作處于同一基本水平，但從本質(zhì)上講，它們的職責應該有所不同。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部管理能力有限

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部的準入制度缺乏科學性，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)仍然采用“委任制”選拔中高層干部，沒有體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人事管理的公平性，依靠人情、權(quán)力選拔干部的現(xiàn)象仍然存在。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)在選拔干部時沒有制定完善的選拔制度，忽視了對干部綜合素質(zhì)的考察，機關(guān)內(nèi)部人員素質(zhì)參差不齊，部分缺乏工作經(jīng)驗的干部在面對復雜工作時會產(chǎn)生畏難心理，不愿意采用創(chuàng)新的方式提高工作效率，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)管理水平低下；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)內(nèi)部行政色彩過于濃重，行政管理過程中需要考慮諸多主體的利益，很難保證管理工作的公開性與透明性，嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)在廣大農(nóng)民群眾心目中的形象。除此之外，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平落后，工作環(huán)境惡劣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人事管理中缺乏有效的激勵機制，很難吸引甘愿扎根農(nóng)村，致力于農(nóng)村建設(shè)的高素質(zhì)人才。

四、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革的路徑

（一）深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革

推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展是我國脫貧攻堅的重要內(nèi)容，國家也給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)充分的重視，發(fā)制定了多項政策完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政體制。為此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)需要深入學習中央下發(fā)的文件，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況以及經(jīng)濟發(fā)展需求，為廣大農(nóng)民及農(nóng)民企業(yè)提供支持與幫助。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)需要秉承鄉(xiāng)鎮(zhèn)自制的理念，轉(zhuǎn)變管理職能，做好服務工作，通過鼓勵創(chuàng)辦農(nóng)民協(xié)會，保證農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)，充分調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。此外，積極采納農(nóng)民的建議，在遵循農(nóng)業(yè)市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，豐富農(nóng)村產(chǎn)業(yè)形勢，制定相關(guān)優(yōu)惠政策吸引資金，從而達到改革的目的。此外，要加強和整合服務機構(gòu)建設(shè)，優(yōu)化工作規(guī)程，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。

（二）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理向服務型轉(zhuǎn)化

一要進一步加強社會經(jīng)濟管理職能，切實提高農(nóng)民生活水平。為了促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，政府需要加強農(nóng)村地區(qū)道路、醫(yī)院、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)設(shè)施的建設(shè)，落實“一事一議”公益性事業(yè)建設(shè)財政獎補政策，為當?shù)鼐用裉峁┝己镁蜆I(yè)機會。同時開通農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)交易渠道，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)牽頭，推廣當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要完善社會公共管理職能，注重生態(tài)與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，開發(fā)農(nóng)村生態(tài)項目，打造農(nóng)村“綠色經(jīng)濟”。同時，要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事務公開工作，以民主監(jiān)督促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理的規(guī)范化。最后，確保村民委員會民主法制建設(shè)的規(guī)范化。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作需要村委會的有力支持，民主法制建設(shè)的規(guī)范化，這離不開村委會的幫助。

結(jié)束語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理改革是推動農(nóng)村社會及經(jīng)濟健康、穩(wěn)定發(fā)展的重要路徑之一。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理中存在的主要問題包括部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)部門設(shè)置冗余、未能有效發(fā)揮管理職能及作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部管理能力有限。為此，需要進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理體制改革，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理向服務型轉(zhuǎn)化，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員編制，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政管理效率。

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