行政壟斷訴訟探究

摘要：司法訴訟對于解決行政壟斷具有根基性作用，但在現(xiàn)實中行政壟斷訴訟制度并不完善，完善行政壟斷司法訴訟并將公權(quán)力規(guī)制在司法內(nèi)，形成以司法訴訟為根基的立體模式，更有利于解決行政壟斷。

關(guān)鍵詞：隱形行政壟斷；全部受理理論；原告資格

一、行政壟斷概念及類型

（一）行政壟斷概念

《反壟斷法》第五章規(guī)定了“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”內(nèi)容，但并未出現(xiàn)行政壟斷相關(guān)概念。行政壟斷作為學(xué)界對于濫用行政權(quán)力的通說，學(xué)界并未對行政壟斷形成統(tǒng)一概念，由于本文主要內(nèi)容是將行政壟斷規(guī)制在司法訴訟程序下，因此按照依法治國理念有必要對行政壟斷進行明確定義。同時學(xué)界也并未對行政壟斷形成統(tǒng)一概念。行政壟斷是指中央政府所屬的各部門和地方政府及其所屬的各部門以及被上述政府和政府部門、法律或者法規(guī)授予行政管理權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，限制或者排除企業(yè)之間競爭的違法行為。

（二）行政壟斷類型

《反壟斷法》中同樣沒有對行政壟斷進行分類只是將行政壟斷內(nèi)容籠統(tǒng)規(guī)定在《反壟斷法》第三十二條到三十七條之中。但是對行政壟斷進行分類具有積極意義，這樣可以使法官充分把握不同類型行政壟斷問題，以提高行政壟斷訴訟的效率。行政壟斷行為可以分為下列幾種類型：

1.抽象性行政壟斷和具體行政壟斷。這是根據(jù)行政壟斷主體實行行政行為進行的分類。具體行政壟斷行為，壟斷法采取列舉方式。抽象行政壟斷是指行政機關(guān)濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。

2.行業(yè)行政壟斷和地區(qū)行政壟斷。行業(yè)壟斷如限定或變相限定單位或者個人經(jīng)營，購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品，地區(qū)壟斷如《發(fā)壟斷法》第三十三條規(guī)定的五種情形和第三十四條、第三十五條之規(guī)定。

3.作為行政壟斷和不作為行政壟斷。作為的行政壟斷是指行政主體通過積極的行為改變現(xiàn)狀，主動實施排除或者限制競爭的行政行為，如主動設(shè)置市場準(zhǔn)入壁壘；不作為的行政壟斷是指行政主體消極維持現(xiàn)狀，通常表現(xiàn)為不履行法定職責(zé)，如有責(zé)任拆除市場壁壘而不予拆除的行為。

4.隱形行政壟斷。隱形行政壟斷是指行政機關(guān)及其授權(quán)組織產(chǎn)生了排除、限制競爭的效果的行政行為。

二、我國現(xiàn)行行政壟斷訴訟現(xiàn)狀

（一）行政壟斷行為可訴部分性

我國《行政訴訟法》第二條沒有明確將抽象行政行為排除在司法訴訟范圍之外。但是《行政訴訟法》第十三條又將抽象行政行為排除在司法訴訟之外。法律對于抽象行政行為的訴訟規(guī)定具有模糊性。不作為的行政壟斷因其不具有行為表現(xiàn)而相當(dāng)?shù)碾[蔽，公民、法人或者其他組織很難對行政機關(guān)提起訴訟，即便法院立案成功，行政機關(guān)不構(gòu)成行政壟斷的可能性也是非常大的。隱形行政壟斷具有形式上的合法性，我國根本就沒有將此類行政行為認(rèn)定為是壟斷行為，受害人也便無法對其進行提起訴訟。

（二）確定行政壟斷原告困難性

究竟擁有何種權(quán)益的主體、與行政行為具備何種關(guān)聯(lián)才有資格和能力向法院提起行政訴訟，是行政訴訟程序中的關(guān)鍵問題之一。在地區(qū)行政壟斷中，當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)一般是頒布具有普遍約束力的行政規(guī)章來保護本地區(qū)企業(yè)發(fā)展，行政機關(guān)排除、限制競爭的往往不是單一企業(yè)、或者行業(yè)，而是能夠與本地企業(yè)形成競爭的所有企業(yè)。在這些企業(yè)中既有因為行政行為而遭受直接侵害的企業(yè)也存在沒有直接遭受侵害但是受影響的企業(yè)，是誰都能作為原告進行起訴還是只有遭受侵害的的企業(yè)才能作為原告，這在法律中并未明確規(guī)定。另外行政壟斷排除限制競爭可能損害國家利益，當(dāng)國家利益受損時誰可以作為原告進行公益訴訟，這也是值得探討的地方。

（三）行政壟斷訴訟成功率低

我國《反壟斷法》實施十周年以來，法院關(guān)于行政壟斷的立案是相對較少的。在僅有的立案案件中，就法官審判的獨立性而言，“行政權(quán)侵犯司法，特別是侵犯法官地位，在任何時代都是一個問題”。行政權(quán)可以通過多個渠道參與訴訟，例如，審判委員會、各大小工作會議等影響法院作出決策，使司法訴訟程序變成行政程序。另外行政壟斷大都保護的是本地產(chǎn)業(yè)，通過行政行為使本地產(chǎn)業(yè)處在優(yōu)先地位，以便增加本地財政收入，法院很有可能依據(jù)行政行為增加本地財政收入為理駁回原告起訴或者判原告敗訴。所以以行政機關(guān)作為被告的行政壟斷訴訟成功率較低。

三、完善我國行政壟斷訴訟建議

（一）案件全部受理理論

現(xiàn)階段我國法院只對具體行政壟斷行為進行立案和審理，在此筆者提出行政壟斷性質(zhì)案件全部受理的理論。

1.理論支撐。合理性審查在行政壟斷訴訟中必要性，現(xiàn)行《行政訴訟法》中規(guī)定的“濫用職權(quán)”等詞語，法官對此進行認(rèn)定，如果只有合法性審查是無法得出正確結(jié)論的，這就需要進行合理性審查，在審理過程中勢必超越成文法的字面規(guī)定，以立法目的和精神、普遍的公平正義觀念等標(biāo)尺，對行政行為進行檢驗和評價。法院在對行政壟斷行為案件進行審查時，完全可以根據(jù)行政行為合理性對行政相對人起訴案件進行受理。

2.效果分析。隱形行政壟斷行為和不作為的行政壟斷都具有表面合法性，如果實行案件全部受理機制，法官通過合理性審查機制可以將這兩類行政壟斷行為規(guī)制在司法訴訟下。抽象行政壟斷行為因其可訴性存在爭議，在實行案件全部受理機制下，抽象行政壟斷行為也被明確規(guī)制在司法訴訟下。這里需要注意的是法院關(guān)于案件全部受理的范圍僅限于與行政壟斷有關(guān)的行政行為，并不指行政機關(guān)作出的非行政壟斷行為。

（二）原告資格擴大化

行政壟斷訴訟原告的明確化，對于完善行政壟斷訴訟具有重要意義，雖然行政壟斷本身具有特殊性，但在行政壟斷訴訟原告資格確認(rèn)問題上，仍然可以借鑒反壟斷訴訟民事原告資格的認(rèn)定。其原因在于國外并沒有所謂的行政壟斷訴訟，行政機關(guān)與普通主體沒有實質(zhì)差別。在此，筆者建議我國行政壟斷訴訟原告資格采用“直接侵害為主，受影響為輔”的標(biāo)準(zhǔn)，進而擴大行政壟斷訴訟原告資格范圍。首先直接侵害具有客觀表現(xiàn)性，法官可以依據(jù)行政相對人受到侵害情況判斷其是夠具有原告資格，簡化了法官對原告認(rèn)定的問題，任何因行政壟斷行為遭受直接損害的企業(yè)等都具有原告資格，這樣可以充分保證行政相對人權(quán)益。其次在不作為行政壟斷和隱形行政壟斷方面，行政相對人可能不具有直接侵害結(jié)果，法官可以依據(jù)“受影響標(biāo)準(zhǔn)”對行政機關(guān)的不作為和“合法”隱形作為進行判斷，當(dāng)行政機關(guān)不作為和“合法”隱形行為對競爭環(huán)境造成損害而影響行政相對人發(fā)展經(jīng)濟時，法官同樣可以認(rèn)定行政相對人具有原告資格。我國可以借鑒德國建立的團體代表訴訟制度，將相同案件同一起訴，進而提高行政壟斷訴訟效率和成功率。

（三）專業(yè)法官審理和法官地位獨立

行政壟斷涉及濫用行政權(quán)力，“濫用”含有很大主觀性，法官需要根據(jù)原被告雙方舉證進行利益衡量從而判斷是否屬于“濫用”范圍。因此從事行政壟斷案件審判的法官需要豐富的社會經(jīng)濟經(jīng)驗和經(jīng)濟基礎(chǔ)理論對利益進行合理性分析，從而得出是否屬于行政壟斷的結(jié)果。在這里筆者建議應(yīng)當(dāng)由一些專業(yè)法官進行審理，提高行政壟斷訴訟案件判決正確性。行政壟斷案件審判的法官需要很高的獨立性，在提高法官獨立性方面，筆者建議加強政府責(zé)任來阻止行政部門干預(yù)司法審判活動，如果政府干預(yù)法官審判，法官可以將行政機關(guān)干預(yù)情況作對行政相對人有利解釋，這樣行政機關(guān)就很容易承擔(dān)行政行為構(gòu)成行政壟斷的敗訴結(jié)果，進而承擔(dān)巨額賠償責(zé)任。此外對行政壟斷案件進行的各類會議討論應(yīng)當(dāng)充分記錄，對由政府參與的討論情況法院進行充分說理論證，使審理案件充分透明化，保證法官獨立進行審理行政壟斷案件。

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作者簡介：張棟（1994—），男，河北保定人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法。