淺析我國集體土地房屋征收爭議解決方式

唐蘇生

摘要：裁決、責令交出土地和補償決定是我國集體土地房屋征收現(xiàn)有的三種爭議解決方式。文章首先介紹三種爭議解決方式的基本情況;其次，對比分析三種爭議解決方式的主要特點;最后，對集體土地房屋征收相關(guān)立法提出建議，并對現(xiàn)階段最為適合方式以及未來發(fā)展的方向予以明確。

關(guān)鍵詞：集體土地;房屋征收;裁決;責令交出土地;補償決定

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展， 城市規(guī)模的日益擴大，城市人口數(shù)量的不斷增長，帶來了城市迅猛的發(fā)展局面。由于城市面積的擴張、城市規(guī)劃的變動，城市的建設(shè)需要征收集體所有的土地及土地上的房屋。由于征收與被征收人的根本利益息息相關(guān)，因此必須有完善的征收管理辦法、合理的補償制度和規(guī)范的操作程序，才能保障被征收人的權(quán)益，保障征收工作的正常開展，保障建設(shè)項目的順利推進。所以制定一個良好的爭議解決方式，顯得尤為重要。本文將首先介紹我國集體土地房屋征收三種爭議解決方式的基本情況;其次，對比分析三種爭議解決方式的主要特點;最后，對集體土地房屋征收相關(guān)立法提出建議。

一、我國集體土地房屋征收爭議解決方式的基本情況

目前我國集體土地房屋征收爭議解決方式主要有裁決、補償決定和責令交出土地三種。筆者對我國地級以上城市的集體土地房屋征收的政策進行了網(wǎng)絡(luò)查詢，有71個城市在政策中明確了爭議解決方式，其中裁決13個、責令交出土地43個、補償決定15個。

（一）裁決

裁決這種爭議解決方式的來源是2001年發(fā)布的《城市房屋拆遷管理條例》，一些城市參照該條例將裁決作為爭議解決方式，其中具有代表性的城市有北京市、廈門市和寧波市。裁決是一種當征收雙方達不成補償安置協(xié)議時，經(jīng)當事人申請，由相關(guān)部門依照有關(guān)的法律法規(guī)進行審查，并居中作出判斷的依申請的行政行為。

（二）責令交出土地

責令交出土地的依據(jù)來自《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）第四十五條，該條規(guī)定了縣級以上土地部門可以對違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的行政相對人責令其交出土地。目前我國將責令交出土地作為爭議解決方式的城市數(shù)量最多，其中具有代表性的城市有上海市、南京市、長沙市和南寧市等。

（三）補償決定

2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》中，將國有土地上房屋征收的爭議解決方式由裁決調(diào)整為補償決定。有一些城市在該條例出臺后，也將集體土地房屋征收的爭議解決方式調(diào)整為補償決定，其中具有代表性的城市有杭州市、大連市和洛陽市等。補償決定是房屋征收部門在組織實施征收補償工作中，在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)，與被征收人達不成補償安置協(xié)議時，報請相關(guān)政府部門依職權(quán)而作出的一種行政決定。

二、我國集體土地房屋征收爭議解決方式對比分析

（一）三種爭議解決方式的相同點

1. 在作出方式上相同

三種爭議解決方式都是以決定書的形式書面作出并依法送達，決定書的名稱分別為裁決決定書、責令（限期）交出土地決定書和房屋補償決定書。

2. 在作出程序上基本相同

三種爭議解決方式的作出程序都包括催告、答辯、協(xié)調(diào)（聽證）和決定四個主要部分。

3. 決定的內(nèi)容都具有可執(zhí)行性

行政相對人未在規(guī)定的期限內(nèi)履行決定的內(nèi)容，在經(jīng)行政機關(guān)催告后仍不履行的，行政機關(guān)可以向法院申請強制執(zhí)行決定的內(nèi)容。

（二）三種爭議解決方式的不同點

1. 上位法依據(jù)不同

“法無授權(quán)不可為”是行政法領(lǐng)域的一條基本原則。根據(jù)《立法法》第八十二條規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范。《土地管理法實施條例》為行政法規(guī)，其第四十五條可以作為責令交出土地的上位法依據(jù)。裁決和補償決定目前都沒有法律和行政法規(guī)的上位法依據(jù)，目前只有寧波市和杭州市出臺了地方性法規(guī)，確定裁決和補償決定為各自的爭議解決方式。其他的城市都是通過政府規(guī)章或規(guī)范性文件來確定裁決和補償決定為爭議解決方式，明顯缺乏上位法依據(jù)，容易在行政復議和行政訴訟中受到質(zhì)疑，當事人也經(jīng)常會提出要附帶審查這些文件的合法性。

2. 決定作出主體不同

根據(jù)各城市文件規(guī)定的不同，裁決的決定主體主要有住建部門（北京市）、土地管理部門（青島市）、相關(guān)人民政府（寧波市）和征收機構(gòu)（呼和浩特市）。

根據(jù)《土地管理法實施條例》第四十五條的規(guī)定，責令交出土地的決定主體只能是土地行政管理部門。

補償決定的決定主體也根據(jù)各城市文件規(guī)定的而有所不同，目前存在土地管理部門（杭州市）和相關(guān)人民政府（舟山市）這兩種形式。

3. 法律性質(zhì)不同

裁決、責令交出土地補償決定都是具體行政行為，但是各自具體屬于哪一類，目前存在著一定的爭議。

有不少觀點認為裁決屬于行政裁決的一種，因為裁決和行政裁決程序和特點有很多類似的地方。但根據(jù)有關(guān)行政裁決的法律法規(guī)（如《江蘇省政府辦公廳關(guān)于規(guī)范行政裁決工作的意見》），行政裁決主要適用于特定的民事糾紛處理。集體土地房屋征收是一種政府行政行為，裁決的雙方并不是平等的民事主體，所解決的并不是民事的爭議糾紛，所以把裁決看做是行政裁決的一種并不準確。

關(guān)于責令交出土地的法律性質(zhì)，是屬于行政處理還是行政處罰，目前爭議較大。根據(jù)對責令交出土地的法律性質(zhì)的理解不同，責令交出土地決定書的表現(xiàn)內(nèi)容也存在兩種形式，一種類似行政決定的決定書（如上海市），另一種類似行政處罰的決定書（如臺州市），補償決定在法律性質(zhì)上類似于行政法上的行政命令，是征收人無法與被征收人達成補償安置協(xié)議的情況下，由政府部門單方作出補償安置方案并以此強制征收的單方行政決定。

4. 前提條件不同

通過對各城市政策文件的梳理，裁決需要具備三個前提條件，一是房屋征收行為有相關(guān)批準文件;二是雙方就當事人就補償金額、補償方式、搬遷期限以及過渡方式、過渡期限等原因，達不成補償安置協(xié)議;三是由當事人主動提出申請，裁決是一種絕對的依申請行為。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2011]20號）第十四條規(guī)定，責令交出土地需要具備四個前提條件：一是征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機關(guān)依法批準;二是市、縣人民政府和土地管理部門已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨?三是被征收土地所有權(quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補償或者無正當理由;四是符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條規(guī)定的條件。

根據(jù)對各城市政策文件相關(guān)條款的歸納，補償決定主要需要具備三個前提條件：一是有生效的房屋征收決定和補償安置方案;二是征收人與被征收人在簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確;三是在保障了被征收人補償安置選擇權(quán)的情況下，依法應該給予補償各項金額、保障住房、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋以及提供的周轉(zhuǎn)用房已經(jīng)確定并到位。

三、相關(guān)建議

（一）加強集體土地房屋征收領(lǐng)域相關(guān)立法

我國應加強集體土地房屋征收領(lǐng)域的相關(guān)立法，研究出臺《集體土地征收補償條例》，加快修訂《中華人民共和國土地管理法》，在這些法律法規(guī)中明確集體土地房屋征收的爭議解決方式?，F(xiàn)階段，在上位法沒有修改和制定之前，各城市應將集體土地房屋征收的相關(guān)制度納入地方性法規(guī)，用法治的方法來保障征收工作依法、有序推進。

（二）裁決不再適合作為爭議解決的方式

集體土地房屋征收是一種政府行為，并非單純民事行為，政府在征收的過程中起著主導作用，爭議解決方式再用“裁決”的提法不妥。全國范圍內(nèi)，除寧波市是地方性法規(guī)外，其他城市都是參照《城市房屋拆遷管理條例》，通過規(guī)章或規(guī)范性文件確定裁決為爭議解決方式，明顯缺乏上位法依據(jù)。目前，《城市房屋拆遷管理條例》已經(jīng)廢止，《國有土地上房屋征收與補償條例》已將國有土地上房屋征收與補償?shù)臓幾h解決方式由裁決調(diào)整為補償決定。所以，從征收行為的特點以及裁決的起源來看，裁決不再適合作為集體土地房屋征收爭議解決的方式。

（三）責令交出土地是現(xiàn)階段最為合適的爭議解決方式

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，集體土地上的房屋是被看做被征收土地上的附著物來進行補償?shù)?，各省、自治區(qū)和直轄市可以規(guī)定具體補償標準。目前，我國集體土地房屋征收主要有兩種模式。一種模式是在征地批文下達后，在兩公告和補償?shù)怯浿校瑢⒎课菖c人員安置及其他地上的附著物和青苗一并辦理。另外一種模式是兩公告和補償?shù)怯浿兄簧婕叭藛T安置及其他地上的附著物和青苗，不涉及房屋，對于房屋補償另行制定政策。但無論是哪種模式房屋補償都是整個征地補償環(huán)節(jié)的一個部分，房屋補償完成，征地程序才能算作全部完成?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第四十五條明確規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地。所以，在現(xiàn)階各地沒有制定地方性法規(guī)或者不暫時具備制定地方性法規(guī)來創(chuàng)設(shè)其他爭議解決方式的情況下，責令交出土地是最為適合的選擇。

（四）補償決定應該作為未來爭議解決方式

《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）中將宅基地其他集體土地，宅基地上房屋與其他地上附著物的補償區(qū)分開，單獨增加一條予以規(guī)定。中紀委和監(jiān)察部曾經(jīng)在《關(guān)于加強監(jiān)督檢查進一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》（中紀辦[2011]8號）中明確，在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地房屋拆遷，要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》的精神執(zhí)行。雖然由于農(nóng)村和城市的區(qū)別，歷來農(nóng)村房屋和城市房屋的征收補償在項目、內(nèi)容和具體方式上均存在巨大不同，但完全不影響部分程序上參照《國有土地上房屋征收與補償條例》進行。所以，對宅基地上房屋單獨實行補償決定是有合法性和合理性的。筆者建議《土地管理法》等法律法規(guī)修訂時應充分考慮補償決定這種爭議解決方式，各地方現(xiàn)階段可以先行制定地方性法規(guī)予以明確。

[附件]：

將裁決作為爭議解決方式的城市有：北京、呂梁、呼和浩特、鞍山、通化、佳木斯、鎮(zhèn)江、泰州、寧波、青島、臨沂、百色、商洛。

將責令交出土地作為爭議解決方式的城市有：上海、長春、南京、無錫、徐州、常州、南通、揚州、鎮(zhèn)江、溫州、紹興、湖州、金華、合肥、蚌埠、宣城、阜陽、銅陵、馬鞍山、安慶、龍巖、南平、新余、贛州、長沙、湘潭、邵陽、衡陽、岳陽、張家界、婁底、懷化、湘西自治州、廣州、常德、益陽、郴州、清遠、南寧、防城港、喀什、成都、達州。

將補償決定作為爭議解決方式的城市有：臨汾、大連、杭州、舟山、麗水、撫州、鷹潭、洛陽、許昌、駐馬店、商丘、黔西南自治州、安順、西安、固原。

（作者單位：南京市土地整理和集體土地整理中心）