農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施中的問題與對(duì)策

許甜甜

摘要：農(nóng)村最低生活保障作為農(nóng)村社會(huì)保障體系中的最后一道防線，與大多數(shù)農(nóng)民的切身利益相關(guān)。甘肅省農(nóng)村最低生活保障政策的實(shí)施取得初步成效。但在實(shí)施階段，還存在確定標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、低保對(duì)象家庭財(cái)產(chǎn)信息難以核實(shí)、低收入救助人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制和低保組織機(jī)構(gòu)的不成熟以及對(duì)低保立法監(jiān)督機(jī)制的不完善等問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)村最低生活保障政策的實(shí)施目標(biāo)與原則，制約了低保政策作用的發(fā)揮，因此完善甘肅省農(nóng)村低保政策迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保政策;存在的問題;對(duì)策

一、G縣農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施基本情況

為了保障和改善民生，維護(hù)家庭經(jīng)濟(jì)困難群眾的基本生活和權(quán)益，根據(jù)《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》（省政府令第98號(hào)），結(jié)合G縣實(shí)際情況，G縣人民政府、民政局印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)G縣農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施細(xì)則的通知》（G政發(fā)〔2013〕181號(hào)）、《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)民政部最低生活保障審核審批辦法（試行）》的通知（G民發(fā)〔2013〕41號(hào)）、《關(guān)于建立城鄉(xiāng)低保家庭信息比對(duì)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通知》（G政辦發(fā)〔2012〕232號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)G縣農(nóng)村貧困家庭收入核定辦法（試行）的通知》（G政辦發(fā)〔2013〕143號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)G縣農(nóng)村困難家庭綜合測(cè)評(píng)排序辦法（試行）的通知》（G政辦發(fā)〔2013〕142號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范G縣農(nóng)村居民最低生活保障村級(jí)民主評(píng)議的通知》（G民發(fā)〔2013〕164號(hào)）、《關(guān)于G縣城鄉(xiāng)低保經(jīng)辦人員和村民委員會(huì)干部近親屬享受低保備案制度》的通知（G民發(fā)〔2013〕142號(hào)）、《關(guān)于G縣城鄉(xiāng)低保對(duì)象定期報(bào)告制度的通知》（G民發(fā)〔2013〕198號(hào)）等相關(guān)政策條文，并在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持公平、公正，動(dòng)態(tài)管理，全面考慮的原則，開展居民低保工作。

G縣根據(jù)甘肅省省委、省政府對(duì)進(jìn)一步提升全省城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，于2017年1月1日起開始逐步執(zhí)行新的低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，預(yù)計(jì)于3月底確保新標(biāo)準(zhǔn)的全面實(shí)施。農(nóng)村低保年指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)提高22.6%，達(dá)到3500元，一二類低保對(duì)象每人每月補(bǔ)助水平由原來的285元、249元提標(biāo)到現(xiàn)在的每人每月291元、275元，三四類低保對(duì)象的補(bǔ)助水平?jīng)]有改變，仍為原來的每人每月84元、58元。農(nóng)村特困供養(yǎng)對(duì)象省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高8.4%，其中：集中供養(yǎng)年補(bǔ)助提高到5420元，分散供養(yǎng)年補(bǔ)助提高到4255元，市、縣配套每人每年600元，即集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)分別為6020元、4855元。

據(jù)G縣民政局2016年12月底統(tǒng)計(jì)，全縣共有農(nóng)村低保對(duì)象16760戶60968人，2017年1月發(fā)放低保金793.36萬元。其中，一類低保戶2015戶5157人;二類低保戶3579戶11542人;三類低保戶9884戶39322人;四類低保戶1228戶4947人。農(nóng)村低保金全部來源于財(cái)政撥款。

二、G縣農(nóng)村低保實(shí)施過程中存在的問題

（一）政策問題

1. 各部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善，信息獲取量有限

按照《關(guān)于建立城鄉(xiāng)低保家庭信息比對(duì)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制》（G政辦發(fā)〔2012〕232號(hào)）指示，各相關(guān)部門應(yīng)積極配合G縣民政局核對(duì)中心進(jìn)行低保信息核對(duì)，提供更多需要的基本信息。但由于該政策文件并無一定的法律約束力，因此核對(duì)過程中，部分信息無法提供給縣民政局社會(huì)救助核對(duì)部門。

2. 針對(duì)騙?，F(xiàn)象，無嚴(yán)厲的處罰措施

按照《G縣社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)辦法（試行）》指示，申請(qǐng)者通過謊報(bào)家庭經(jīng)濟(jì)狀況騙取社會(huì)救助的，經(jīng)核查機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)對(duì)其取消社會(huì)救助資格并追回之前的救助資金，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但是，縣民政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政局在執(zhí)行低保家庭信息比對(duì)時(shí)，對(duì)核查出此類現(xiàn)象的家庭僅終止低保金的發(fā)放，并未有其他相應(yīng)處罰措施。當(dāng)這類家庭出現(xiàn)貧困時(shí)，依然可以申請(qǐng)低保。因此，未有任何強(qiáng)硬處罰措施的低保造成了騙?，F(xiàn)象，不僅破壞社會(huì)風(fēng)氣，而且增加了低保工作人員的工作難度。

3. 低保對(duì)象沒有分類界定

由于低保標(biāo)準(zhǔn)沒有具體硬性指標(biāo)的界限，相對(duì)于一類、二類低保而言，三類、四類低保界限很模糊，所以在識(shí)別低保戶的時(shí)候具有一定困難，讓有些非低保戶鉆空子，而讓一些文化程度低，對(duì)低保政策了解較少，不能維護(hù)自己權(quán)益的家庭錯(cuò)失申報(bào)低保的機(jī)會(huì)。同時(shí)三、四類低保戶年收入與普通村民年收入界限模糊。導(dǎo)致了村民之間的矛盾，究竟誰(shuí)可以吃低保？村干部不好抉擇，村民不好投票，各家關(guān)系緊張。

（二）執(zhí)行問題

1. 專職低保工作人員缺乏

農(nóng)村低保的核心是入戶調(diào)查核實(shí)低保申請(qǐng)者家庭狀況，確定低保對(duì)象。核定低保戶大多數(shù)工作都落在鄉(xiāng)、村兩級(jí)，農(nóng)村低保工作人員一般都是由其他崗位的工作人員兼任的，缺乏專職的農(nóng)村低保工作人員和穩(wěn)定的農(nóng)村低保隊(duì)伍，對(duì)申請(qǐng)者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況的核查僅僅是流于形式，導(dǎo)致了申請(qǐng)對(duì)象的瞄準(zhǔn)偏差。專職低保工作人員的嚴(yán)重缺乏，不僅制約了農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)化，而且還引發(fā)了一系列影響農(nóng)村社會(huì)生活和諧穩(wěn)定的問題。

2. 居民家庭經(jīng)濟(jì)收入核查困難

農(nóng)民的家庭收入由打工收入、種植收入、養(yǎng)殖收入這三部分主要收入和轉(zhuǎn)移性收入組成，在對(duì)農(nóng)村低保申請(qǐng)者進(jìn)行入戶調(diào)查時(shí)，普遍采取“一看房，二看糧，三看家里有沒有讀書郎”的方法來判斷申請(qǐng)對(duì)象家里的經(jīng)濟(jì)狀況，但這種感性認(rèn)識(shí)并不能真實(shí)的反映申請(qǐng)者家里的實(shí)際情況，因此需要在感性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步的理性分析，即通過建立居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制和統(tǒng)一的核查標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行核查。由于目前各部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制還有待完善，對(duì)農(nóng)村低保戶家庭收入與支出金額信息掌握不全，僅能根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，未完全考慮到低保戶的真實(shí)情況，導(dǎo)致在核對(duì)工作中容易出現(xiàn)偏差，造成瞄準(zhǔn)偏差。

3. 低保退出機(jī)制不完善

低保退出機(jī)制不夠完善，并且在低保對(duì)象管理上，由于基層工作人員欠缺、加上網(wǎng)絡(luò)化、信息化程度相對(duì)落后，導(dǎo)致很難及時(shí)有效地追蹤低保。從而使得很大一部分人在家庭經(jīng)濟(jì)明顯改善后還在領(lǐng)取低保金。同時(shí)，低保家庭除了領(lǐng)取最低生活津貼外，還可以享受額外的社會(huì)援助和社會(huì)福利，這使得低保家庭難以退出最低生活保障，同時(shí)幫助了一群懶惰的人。

（三）受益者的問題

農(nóng)村低保制度的受益者是農(nóng)村貧困對(duì)象，作為農(nóng)村低保政策的最終受益者，對(duì)低保政策認(rèn)識(shí)程度的高低直接決定著政策的實(shí)施效果。在G縣農(nóng)村，通過低保政策這幾年的執(zhí)行，大部分低保戶通過電視、報(bào)紙以及村委會(huì)宣傳對(duì)農(nóng)村低保政策有過一些了解，但也有部分貧困戶缺乏主觀參與意識(shí)，認(rèn)為自己人微言輕，即使遞交了低保申請(qǐng)書也不會(huì)將自己評(píng)為低保戶，低保名額更有可能分配給與村支書關(guān)系較好的家庭，因此這部分家庭既不會(huì)去遞交申請(qǐng)書，更不會(huì)去關(guān)心村里低保的民主評(píng)議及公示，直接影響了農(nóng)村低保政策實(shí)施目標(biāo)與原則。

三、完善G縣農(nóng)村低保政策的對(duì)策

（一）政策方面

1. 建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，部門間的信息共享需要頂層推動(dòng)

制定相關(guān)的法律法規(guī)，克服信息跨部門共享的障礙，讓公安戶籍、車輛、稅務(wù)、工商等需要省級(jí)數(shù)據(jù)平臺(tái)建成專網(wǎng)對(duì)接，金融、保險(xiǎn)、證券等部門為國(guó)家直管的信息能夠?yàn)槭?、縣（區(qū)）級(jí)民政核對(duì)部門使用，建議省級(jí)民政部門能夠?yàn)槭?、縣（區(qū)）級(jí)民政部門投入資金，通過建立共享平臺(tái)和拓寬信息渠道來加大支持力度，同時(shí)加快推進(jìn)市級(jí)信息管理部門和市級(jí)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，提高地方民政部門信息核對(duì)的效率與準(zhǔn)確性。

2. 加強(qiáng)低保認(rèn)定環(huán)節(jié)不法行為的懲治措施

嚴(yán)格限制基層低保工作人員行使權(quán)力的范圍與方式，對(duì)越級(jí)辦理低保的工作人員給予嚴(yán)厲的懲罰。對(duì)于為了自己的利益關(guān)系而違法辦理的“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！惫ぷ魅藛T，有關(guān)部門可以根據(jù)他們的情況對(duì)其進(jìn)行必要的警告，在情形嚴(yán)重的情況下，他們可能會(huì)受到刑事級(jí)別的罰款、行政降級(jí)或行政訴訟的懲罰。同時(shí)要對(duì)低保申請(qǐng)人進(jìn)行強(qiáng)有力的法律規(guī)制，以法律的形式明確規(guī)定低保申請(qǐng)者必須提供真實(shí)申報(bào)材料，對(duì)通過提供虛假信息騙保的申請(qǐng)對(duì)象，應(yīng)當(dāng)提高懲罰程度。對(duì)于未造成惡劣影響的申請(qǐng)人，懲罰其終身不得申請(qǐng)低保待遇;對(duì)于影響范圍大、后果惡劣、村民普遍反感的騙保人，應(yīng)該追究其刑事責(zé)任。

（二）執(zhí)行方面

1. 提高低保工作者數(shù)量和工作能力

最低生活保障工作的開展中，低保工作者起著舉足輕重的作用，低保工作者數(shù)量的多少，能力的高低直接影響著低保的公平與應(yīng)保盡保。最低生活保障從短期的社會(huì)效益看是救，長(zhǎng)期是助，但是社會(huì)救助工作的認(rèn)知水平、法律素養(yǎng)、職業(yè)道德等都是至關(guān)重要的。低保工作者如果對(duì)政策及執(zhí)行沒有全面深入的了解，缺少專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，不僅救助效率不高成效也甚微，高素質(zhì)高質(zhì)量專業(yè)化的低保隊(duì)伍能使最低生活保障工作的開展更規(guī)范，更順利，更有成效。因此，有必要加強(qiáng)低保工作隊(duì)伍建設(shè)，提高低保工作人員的工作能力，這樣可以有效地減少“欺保”、“漏保”、“騙保”“錯(cuò)?！?、“人情?！爆F(xiàn)象的發(fā)生。第一，建立基于績(jī)效的激勵(lì)機(jī)制和晉升制度。同時(shí)由村干部、“大學(xué)生村官”、低保信息員組成強(qiáng)大的低保工作隊(duì)伍，同時(shí)在拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保工作人員的同時(shí)吸納與低保工作專業(yè)性較強(qiáng)的大學(xué)生。在農(nóng)村選取高素質(zhì)的由較高學(xué)歷且樂于助人的村民作為低保信息員，及時(shí)的向村委會(huì)反映低保戶的家庭狀況。第二，加大對(duì)低保工作者培訓(xùn)資金的投入力度，通過系統(tǒng)全面的組織培訓(xùn)，使其在充分了解低保政策相關(guān)文件的同時(shí)不斷提高專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)，不斷提高他們?cè)诘捅９ぷ髡叩耐茝V和執(zhí)行過程中的認(rèn)知能力，同時(shí)提高工作效率和業(yè)務(wù)水平。

2. 低保對(duì)象核定標(biāo)準(zhǔn)多元化

低保對(duì)象的精準(zhǔn)核定是低保政策實(shí)施的關(guān)鍵，目前在國(guó)內(nèi)普遍采用“居民家庭人均純收入”的方式來核定農(nóng)村低保對(duì)象。2012年12月12日民政部印發(fā)了《最低生活保障審核審批辦法（試行）》（民發(fā)〔2012〕220 號(hào)），《辦法》規(guī)定，低保申請(qǐng)人的戶籍狀況、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)是認(rèn)定低保對(duì)象的三個(gè)基本要件。

農(nóng)村居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況的核查是農(nóng)村低保對(duì)象精準(zhǔn)認(rèn)定的關(guān)鍵，農(nóng)民的收入來源主要有種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及打工收入等，并且收入來源復(fù)雜化且多樣化，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村對(duì)象的精準(zhǔn)“瞄準(zhǔn)”，首先，國(guó)家需要建立一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)農(nóng)村居民的家庭收入進(jìn)行核查;其次，各地區(qū)根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況來制定適合本地區(qū)核查標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，省級(jí)政府要對(duì)農(nóng)村居民的臨時(shí)性、隱瞞性以及其他收入的核算應(yīng)作出明確的規(guī)定，避免出現(xiàn)漏核。

3. 完善低保退出機(jī)制

救助的終結(jié)往往表現(xiàn)為社會(huì)救助對(duì)象的退出，而社會(huì)救助對(duì)象能否退出救助范圍，在一定程度上會(huì)影響一個(gè)家庭的基本生活狀況，因此對(duì)于救助對(duì)象的退出也要準(zhǔn)確無誤。面對(duì)“錯(cuò)?！薄奥┍！钡痊F(xiàn)象，退出的監(jiān)管顯得相當(dāng)重要。因此采取定期與不定期相結(jié)合的動(dòng)態(tài)管理方式。對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理的過程中，原則上一二類低保兩年審核一次，三四類低保一年審核一次。農(nóng)村低保由于審核周期長(zhǎng)，所以就會(huì)出現(xiàn)低保戶與核查者之間的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致農(nóng)村低保的退出出現(xiàn)了滯留的現(xiàn)象。因此應(yīng)該改變這種動(dòng)態(tài)管理方式，對(duì)于家庭結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)定，每個(gè)月的收入相對(duì)穩(wěn)定的家庭可進(jìn)行每年核查一次;而對(duì)于家庭結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，每個(gè)月的收入都處于起伏狀態(tài)的家庭可進(jìn)行每個(gè)月核查一次，根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)家里經(jīng)濟(jì)狀況的變化及人員的變動(dòng)來及時(shí)辦理低保的發(fā)放手續(xù)。完善低保退出機(jī)制，有利于新產(chǎn)生的救助對(duì)象進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)救助資源最優(yōu)配置。

（三）受益者方面

加強(qiáng)低保政策宣傳力度，提高村民對(duì)低保政策的認(rèn)識(shí)。在農(nóng)村低保政策的實(shí)施過程中，村委會(huì)應(yīng)采取適當(dāng)措施，加大農(nóng)村最低生活保障政策的宣傳力度，提高村民對(duì)最低生活保障政策的認(rèn)知。更加有效的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保政策實(shí)施目標(biāo)。首先要對(duì)農(nóng)村低保的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)流程、民主評(píng)議及結(jié)果公示進(jìn)行重點(diǎn)宣傳，讓村民真正了解低保政策，能夠積極主動(dòng)地去申請(qǐng)低保并參加民主評(píng)議。其次將傳統(tǒng)宣傳方式和現(xiàn)代多媒體宣傳方式結(jié)合來向群眾宣傳低保政策。最后通過在村委會(huì)召開村民會(huì)議、挨家挨戶進(jìn)行普及講解以及在村委會(huì)公示欄張貼有關(guān)低保政策的文件等方式，提高農(nóng)村低保政策的知曉率與普及率，使村民能夠從真正意義上了解農(nóng)村低保政策，在政策實(shí)施過程中有效保障自身合法權(quán)益不受侵犯。

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（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）