公立醫(yī)院基建工程內(nèi)部控制探析

楊曦

摘要：公立醫(yī)院如何通過內(nèi)部控制制度實(shí)現(xiàn)基建工程從立項(xiàng)到工程決算全過程的合法合規(guī)、決策科學(xué)、節(jié)約資金和壓縮內(nèi)部舞弊空間、降低內(nèi)部舞弊可能性，是醫(yī)院管理者必須面對(duì)和思考的問題。文章簡要闡述了公立醫(yī)院基建工程在重要環(huán)節(jié)過程中幾個(gè)內(nèi)部控制的要點(diǎn)，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，還對(duì)基建工程內(nèi)部控制的總體思路和局限性作出了簡要的闡述。

關(guān)鍵詞：公立醫(yī)院基建;內(nèi)部控制;應(yīng)對(duì)措施

一、前言

21世紀(jì)以來，我國國民經(jīng)濟(jì)得到了長足發(fā)展，人民群眾對(duì)于醫(yī)療服務(wù)的需求也日益增長，為了滿足這樣的需求，同時(shí)獲得新的發(fā)展契機(jī)，很多地方的公立醫(yī)院都建設(shè)了新院區(qū)，但不容忽視的是，基建工程也是腐敗問題的高發(fā)地帶。自2014年1月1日起施行了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來，公立醫(yī)院的內(nèi)部控制建設(shè)取得了長足的發(fā)展，但也存在著很多不足。因此公立醫(yī)院對(duì)于基建工程管理上的內(nèi)部控制建設(shè)理應(yīng)作為醫(yī)院決策層和管理層的重要工作之一，在基建工程管理工作當(dāng)中占有重要的地位。

二、公立醫(yī)院基建工程內(nèi)部控制的必要性

首先，基建工程特殊性使得內(nèi)部控制非常必要。公立醫(yī)院基建工程涉及的資金額度極大，時(shí)間跨度相對(duì)較長，涉及的工作環(huán)節(jié)眾多，眾多大額采購項(xiàng)目緊密集中在一段時(shí)期之內(nèi)發(fā)生。公立醫(yī)院又普遍缺乏與基建工程相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)，醫(yī)院基建工程因?yàn)橐獫M足醫(yī)療需要，其復(fù)雜程度又遠(yuǎn)超于普通住宅和商業(yè)建筑。

其次，基建工程全過程的風(fēng)險(xiǎn)有待于內(nèi)部控制?；üこ痰娜^程涉及立項(xiàng)審批、招標(biāo)采購、質(zhì)量控制、安全控制、工期控制、資金管理、合同管理等多個(gè)方面，需要醫(yī)院整體協(xié)調(diào)，才能將工作推進(jìn)。也正是因?yàn)榄h(huán)節(jié)眾多，涉及多個(gè)方面，故而存在眾多的、涉及多個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

三、公立醫(yī)院基建工程內(nèi)部控制存在的問題

（一）控制制度不健全

控制制度不健全將導(dǎo)致對(duì)于建設(shè)法律法規(guī)不熟悉，邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工，造成“三邊”甚至“多邊”工程; “三重一大”項(xiàng)目，決策制度不健全;工程決算金額超出概算。

（二）控制程序與方法不當(dāng)

由于控制程序與方法不當(dāng)，設(shè)計(jì)方對(duì)于醫(yī)療功能及規(guī)范理解不足，設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致后期拆改過多，造成浪費(fèi);而且，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目，未招標(biāo);中標(biāo)方低價(jià)中標(biāo)，劣質(zhì)驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)，導(dǎo)致工程質(zhì)量不理想;同時(shí)，施工單位未經(jīng)建設(shè)單位同意，更換施工材料，擅自減少施工工序，未按國家規(guī)范或設(shè)計(jì)要求施工;最后，中間結(jié)算的財(cái)務(wù)付款依據(jù)不足或超出工程進(jìn)度付款;在合同管理方面比較常見的問題是合同訂立的過程不規(guī)范，條款約定不細(xì)致。

（三）缺乏有效的信息溝通

缺乏信息溝通容易造成資金準(zhǔn)備不充分導(dǎo)致延遲支付工程款;并且，缺乏合同總金額與預(yù)算執(zhí)行情況的跟蹤比較。

（四）內(nèi)控人員專業(yè)水平不能滿足工作需要

內(nèi)部控制措施無法代替人的基本專業(yè)素質(zhì)。基建工程的專業(yè)性很強(qiáng)，而公立醫(yī)院基本沒有相應(yīng)的專業(yè)人才，這導(dǎo)致了公立醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)或紀(jì)檢監(jiān)察部門在實(shí)施監(jiān)督時(shí)的信息不對(duì)稱。就目前的情況看，當(dāng)醫(yī)院內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)基建工程實(shí)施全過程跟蹤監(jiān)督時(shí)，內(nèi)審部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門就已經(jīng)成為了醫(yī)院內(nèi)部控制中的重要環(huán)節(jié)。而專業(yè)不對(duì)口導(dǎo)致的信息不對(duì)稱，對(duì)保障跟蹤監(jiān)督的效果而言，是極為不利的。

四、改進(jìn)公立醫(yī)院基建工程內(nèi)部控制的策略

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)以改善控制環(huán)境

首先，應(yīng)當(dāng)組建基建辦，作為專門的基建工程負(fù)責(zé)部門，由其專項(xiàng)研究相關(guān)法律法規(guī)，按照《建筑法》等相關(guān)法律及《條例》，辦理各項(xiàng)行政審批手續(xù)、制定基建工程的內(nèi)部控制制度提交院黨委審批、協(xié)調(diào)工程推進(jìn)過程中的各項(xiàng)問題;其次，基建工程涉及的資金額巨大，其所涉及的資金和項(xiàng)目基本上都屬于“三重一大”事項(xiàng)，依據(jù)中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》的文件精神，應(yīng)當(dāng)由職能部門作出詳細(xì)的論證報(bào)告提交黨委會(huì)，由黨委會(huì)集體討論做出決定;最后，概算控制是幾乎一項(xiàng)貫穿于工程全過程的工作，要嚴(yán)格執(zhí)行國家發(fā)改委關(guān)于概算管理的相關(guān)文件，在工程前期應(yīng)當(dāng)依據(jù)初步設(shè)計(jì)方案制定科學(xué)合理的設(shè)計(jì)概算，通過嚴(yán)格控制工程變更以達(dá)到不超過概算10%的目的。除此之外，還需要嚴(yán)格控制工期，因?yàn)楣て谘娱L會(huì)顯著增加基建工程管理費(fèi)用、監(jiān)理費(fèi)、冬季保溫措施費(fèi)、基建期間銀行貸款利息等費(fèi)用，這些費(fèi)用的增加都會(huì)推高整個(gè)工程決算的金額。

（二）改進(jìn)控制程序與方法

第一、直接在招標(biāo)文件中明確，需要有設(shè)計(jì)三甲醫(yī)院經(jīng)驗(yàn)的設(shè)計(jì)院承擔(dān)設(shè)計(jì)工作，保證工程設(shè)計(jì)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn);第二、可以組建招標(biāo)采購辦，對(duì)所有采購工作進(jìn)行判別，從而杜絕“應(yīng)招未招”;第三、改變?cè)u(píng)價(jià)方法避免低價(jià)中標(biāo)。低價(jià)往往導(dǎo)致低質(zhì)，可以改用綜合評(píng)分法，分兩階段開標(biāo)，先開技術(shù)標(biāo)，滿足技術(shù)要求的，進(jìn)入下一輪開標(biāo)，也就是再開商務(wù)標(biāo)，達(dá)到既滿足技術(shù)、質(zhì)量要求，又在合理范圍內(nèi)降低成本的目的;第四、在施工材料認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)后，工程實(shí)施階段，有效監(jiān)督施工單位的進(jìn)場材料，是控制工程質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，可以制定進(jìn)場制度，要求必須得到建設(shè)單位的工程師代表現(xiàn)場檢查并簽字同意，施工材料才能進(jìn)場;第五、監(jiān)理單位因各種因素，很可能出現(xiàn)對(duì)工程監(jiān)督監(jiān)管不全面的情況，建設(shè)單位可以通過材料進(jìn)場即驗(yàn)收、施工現(xiàn)場巡視、監(jiān)督監(jiān)理單位履約等多種手段，達(dá)到監(jiān)督施工單位施工材料和施工質(zhì)量的目的，在與監(jiān)理單位簽訂的合同當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)明確約定監(jiān)理單位監(jiān)督不到位的責(zé)任，并對(duì)基建辦及監(jiān)理單位設(shè)置一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制，充分激發(fā)基建辦與監(jiān)理單位對(duì)施工單位的監(jiān)督動(dòng)力，同時(shí)派出內(nèi)審部門進(jìn)行施工現(xiàn)場審計(jì)，監(jiān)督基建辦及監(jiān)理單位的履職;第六、對(duì)于工程簽證，可以設(shè)置技術(shù)聯(lián)系單，作為建設(shè)單位確認(rèn)工程變更的通知，每一份工程經(jīng)濟(jì)簽證都應(yīng)有對(duì)應(yīng)的技術(shù)聯(lián)系單，缺少技術(shù)聯(lián)系單的經(jīng)濟(jì)簽證，建設(shè)單位在結(jié)算時(shí)不予認(rèn)可，建設(shè)單位基建部門在向施工單位發(fā)出技術(shù)聯(lián)系單都應(yīng)填寫明確的變更原因，從而達(dá)到明確責(zé)任、杜絕虛構(gòu)簽證和不合理變更的目的，提高串通舞弊的難度。在施工前，應(yīng)當(dāng)對(duì)圖紙進(jìn)行充分的會(huì)審會(huì)商，盡量減少不合理設(shè)計(jì)。另外應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置工序，避免因工序倒置導(dǎo)致工程拆改，明確因工序倒置導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失由施工方承擔(dān);第七，聘請(qǐng)專業(yè)的造價(jià)咨詢公司，對(duì)工程的招標(biāo)控制價(jià)進(jìn)行編制以及審核工程形象進(jìn)度，并完成工程結(jié)算審核。在支付工程款的時(shí)候，不僅應(yīng)當(dāng)有施工單位開具的發(fā)票或收據(jù)，還應(yīng)有造價(jià)咨詢單位出具的書面付款意見，以防超進(jìn)度付款造成經(jīng)濟(jì)損失，尤其使用國家專項(xiàng)資金付款的時(shí)候，超進(jìn)度付款還會(huì)導(dǎo)致公立醫(yī)院虛列財(cái)政支出，因此財(cái)務(wù)部門在付款時(shí)，應(yīng)當(dāng)檢查是否附有造價(jià)咨詢單位出具的書面付款意見;第八，應(yīng)當(dāng)由專業(yè)的工程管理人員、造價(jià)咨詢?nèi)藛T、專業(yè)的法律顧問對(duì)合同進(jìn)行審核，再由文秘人員對(duì)合同進(jìn)行校對(duì)，以保證合同質(zhì)量，可以由內(nèi)審部門監(jiān)督合同簽訂全流程的工作程序是否完整。

（三）強(qiáng)化信息溝通

首先，資金準(zhǔn)備問題可以從兩方面著手解決，一是應(yīng)當(dāng)按照施工圖預(yù)算及工程預(yù)期進(jìn)度，財(cái)務(wù)部門提前進(jìn)行資金準(zhǔn)備;二是在招標(biāo)文件中的付款方式，由財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一編制，以便于財(cái)務(wù)部門及時(shí)了解和控制付款時(shí)間點(diǎn)。這都需要基建部門、招標(biāo)采購部門、合同管理部門及時(shí)、定期地與財(cái)務(wù)部門通報(bào)相關(guān)信息;其次，合同管理部門應(yīng)當(dāng)定期與財(cái)務(wù)部門聯(lián)系，針對(duì)合同簽訂總金額及執(zhí)行情況與財(cái)務(wù)部門進(jìn)行對(duì)賬，方便財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)控。

（四）提高內(nèi)部控制人員素質(zhì)

首先，強(qiáng)化對(duì)招標(biāo)工作人員與內(nèi)審工作人員的制度培訓(xùn)，要求全體參與人員都應(yīng)熟知相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定;其次，要求內(nèi)審部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門提高對(duì)于基建工程各項(xiàng)工作的專業(yè)了解。同樣對(duì)于基建主管部門、招標(biāo)采購部門、合同管理部門、財(cái)務(wù)部門而言，只有提高對(duì)基建相關(guān)工作法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)和專業(yè)知識(shí)，才能在提升工作能力的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目的。

五、結(jié)語

公立醫(yī)院基建工程的內(nèi)部控制總體上也應(yīng)當(dāng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以及《現(xiàn)代醫(yī)院管理制度》的要求來制定，在基建過程中，采購工作、合同管理工作、基建工程籌劃和協(xié)調(diào)工作、財(cái)務(wù)管理工作，都應(yīng)當(dāng)分屬不同的部門進(jìn)行管理，必要時(shí)還可以聘請(qǐng)專業(yè)工程師作為顧問，或經(jīng)招標(biāo)程序聘請(qǐng)專業(yè)造價(jià)公司、工程管理公司或工程審計(jì)公司來輔助醫(yī)院完成相應(yīng)的工作，通過完善醫(yī)院內(nèi)部的辦事流程和設(shè)立各部門之間的工作聯(lián)系制度，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)基建工作的全過程跟蹤監(jiān)督，以保障內(nèi)控措施的有效落實(shí)，最終形成責(zé)任分明、各司其職、相互制約、相互監(jiān)督、合作推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的工作機(jī)制，最大限度地壓縮舞弊空間。

基建管理部門、招標(biāo)采購部門、合同管理部門、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)都應(yīng)組織學(xué)習(xí)與基建工程相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)及地方規(guī)定，依法依規(guī)地履行各自的職責(zé)。

公立醫(yī)院基本建設(shè)工程內(nèi)部控制所涉及的環(huán)節(jié)是非常多的，所面對(duì)的問題和困難也是非常復(fù)雜的，既有內(nèi)控程序問題，也有醫(yī)院管理層的相互協(xié)調(diào)問題，同時(shí)還有所面對(duì)的外部環(huán)境問題。對(duì)于公立醫(yī)院而言，基建工程工作是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)，也正因其艱巨，而更需要重視內(nèi)部控制。本文當(dāng)中的內(nèi)部控制應(yīng)對(duì)措施，還有很多可以完善細(xì)化之處，也是未來繼續(xù)研究探索的方向。

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（作者單位：齊齊哈爾市第一醫(yī)院）