關(guān)于環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的探討

夏蕓

[摘 要] PPP模式作為新興的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，建立在政府和社會(huì)資本方各自經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，較好地滿足了事先界定清晰的公共需求，對(duì)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重大的意義。文章從實(shí)務(wù)角度出發(fā)，按PPP項(xiàng)目全生命周期的不同階段（項(xiàng)目立項(xiàng)、采購、執(zhí)行、移交階段），針對(duì)政府、社會(huì)資本方及其與政府成立的項(xiàng)目公司將面對(duì)的主要風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)環(huán)保企業(yè)自身特點(diǎn)，積極應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)利用、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等應(yīng)對(duì)措施，在技術(shù)和合作模式上大膽創(chuàng)新，開拓渠道，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理，盡量規(guī)避不利因素的發(fā)生，使PPP項(xiàng)目在預(yù)定正常的軌道上建設(shè)運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的積極推動(dòng)作用。

[關(guān)鍵詞] PPP項(xiàng)目;環(huán)保企業(yè);全生命周期;風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.063

自2014年以來，國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域積極推廣PPP模式，政府部門逐漸從公共服務(wù)的參與者、提供者向監(jiān)督者、合作者轉(zhuǎn)變。PPP模式不僅推動(dòng)政府治理思維和管理模式的深刻變革，還最大限度地發(fā)揮了市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力。社會(huì)資本也紛紛積極響應(yīng)，在供給側(cè)改革的推動(dòng)下，不少發(fā)展已處于瓶頸的企業(yè)踏上PPP環(huán)保項(xiàng)目之路，其中不乏諸多非環(huán)保主業(yè)的上市公司。文章試圖對(duì)環(huán)保企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)各階段呈現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理，探討各類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)整合策略的可行性，確保PPP環(huán)保項(xiàng)目穩(wěn)定高效運(yùn)營(yíng)。

1 PPP項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)

隨著PPP項(xiàng)目的進(jìn)展，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出明顯的階段性特征?，F(xiàn)根據(jù)環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在全生命周期內(nèi)不同時(shí)間階段內(nèi)展現(xiàn)的不同特征，劃分為以下主要風(fēng)險(xiǎn)。

1.1 項(xiàng)目準(zhǔn)備與識(shí)別階段

（1）公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)保PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中，公眾利益得不到保護(hù)，從而引起公眾不滿導(dǎo)致民眾反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)而造成的風(fēng)險(xiǎn)。例如垃圾發(fā)電廠項(xiàng)目，污水處理廠的選址都有最短防護(hù)距離的標(biāo)準(zhǔn)。在達(dá)到有效的防護(hù)距離時(shí)，附近居民依然會(huì)基于鄰避效應(yīng)，衍生出對(duì)政府引進(jìn)項(xiàng)目的集體抵制。

（2）項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目在完成“物有所值評(píng)估”和“財(cái)政可承受能力論證”后，還需符合《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）規(guī)定：每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

1.2 項(xiàng)目采購階段

（1）低價(jià)中標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。在一些項(xiàng)目的招投標(biāo)中，以價(jià)格為決定性因素，不比質(zhì)量只比價(jià)格。有些為達(dá)到中標(biāo)目的，出現(xiàn)低于成本價(jià)中標(biāo)的現(xiàn)象，中標(biāo)企業(yè)為獲取利潤(rùn)只能壓縮成本，降低質(zhì)量，給后期項(xiàng)目執(zhí)行埋下極大隱患，違背了PPP模式的初衷。

（2）合同締約風(fēng)險(xiǎn)。無論是采取哪種采購方式，PPP項(xiàng)目合同貫穿項(xiàng)目全生命周期的始終，合同條款是政府和社會(huì)資本方各自履責(zé)的基礎(chǔ)，合同約定不全面、不清晰對(duì)后期執(zhí)行帶來困難，容易導(dǎo)致糾紛。例如，污水處理行業(yè)的管網(wǎng)等配套設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)影響到項(xiàng)目的商業(yè)運(yùn)營(yíng);污水、污泥處理量的最低需求風(fēng)險(xiǎn)、收益變動(dòng)及分配風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)（政府或其他投資人新建或改建其他項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)）。如在合同締約時(shí)未予明確，將來出現(xiàn)新項(xiàng)目或處理量不足時(shí)，易引起政府和社會(huì)資本的爭(zhēng)議。

1.3 項(xiàng)目執(zhí)行階段

（1）資金風(fēng)險(xiǎn)。一是融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP環(huán)保項(xiàng)目往往存在周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、效益偏低、技術(shù)復(fù)雜、不確定性風(fēng)險(xiǎn)高等特征。國(guó)家加大對(duì)地方政府隱形負(fù)債的排查，嚴(yán)控地方PPP項(xiàng)目融資，都給PPP項(xiàng)目融資帶來一定的難度。傳統(tǒng)的融資方式，銀行貸款的抵押、擔(dān)保，土地和房屋是主要抵押物，部分環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目的土地是無償劃撥，且和房屋、設(shè)備一樣需要運(yùn)營(yíng)周期結(jié)束后無償移交給政府，在所有權(quán)上作為抵押物存在權(quán)利瑕疵。二是償債風(fēng)險(xiǎn)。融資實(shí)現(xiàn)后能否按時(shí)償還債務(wù)也是企業(yè)需要高度重視的問題。例如出于各種原因PPP項(xiàng)目的建設(shè)期超出預(yù)期，項(xiàng)目工程款項(xiàng)未支付完畢時(shí)貸款的提款期已結(jié)束，造成工程款無法使用銀行貸款支付，而由于工程未完工導(dǎo)致無法商業(yè)運(yùn)營(yíng)又會(huì)造成自有資金不足，這將導(dǎo)致項(xiàng)目資金鏈斷裂，無法繼續(xù)運(yùn)作。

（2）設(shè)計(jì)、建造風(fēng)險(xiǎn)。包含設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、土地獲取風(fēng)險(xiǎn)、施工安全風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等。項(xiàng)目設(shè)計(jì)是否合理，能否按期、按標(biāo)準(zhǔn)建成項(xiàng)目，建設(shè)成本是否可控，其又直接影響到融資的信用額度和期限要求，進(jìn)一步加劇融資風(fēng)險(xiǎn)。

（3）運(yùn)營(yíng)及維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。主要是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。其中，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是指生產(chǎn)和設(shè)計(jì)不合理等帶來的風(fēng)險(xiǎn)，操作風(fēng)險(xiǎn)是指環(huán)保實(shí)施過程中的操作不當(dāng)?shù)仍蛞碌娘L(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)過程中經(jīng)營(yíng)、管理不善等因素，帶來的運(yùn)營(yíng)及維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，將導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)成本超出社會(huì)資本方的測(cè)算，直接影響其投資回報(bào)。

1.4 項(xiàng)目移交階段風(fēng)險(xiǎn)

（1）稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于有關(guān)PPP項(xiàng)目的稅務(wù)法規(guī)尚未完善，在項(xiàng)目公司向政府移交資產(chǎn)時(shí)，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為是否需視同銷售行為，繳納增值稅和企業(yè)所得稅。

（2）資產(chǎn)移交風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目移交的基本原則是項(xiàng)目公司必須確保項(xiàng)目符合政府回收項(xiàng)目的基本要求。項(xiàng)目設(shè)施在移交時(shí)必須符合雙方約定的技術(shù)、安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并處于良好的運(yùn)營(yíng)狀況。而項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)往往源于對(duì)項(xiàng)目回收標(biāo)準(zhǔn)的偏差。

2 環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在全生命周期內(nèi)是一個(gè)具有階段性特征、前后銜接又持續(xù)的過程，它們相互制約、相互干擾，不斷發(fā)生變化。有的風(fēng)險(xiǎn)貫穿于整個(gè)的生命周期，有的僅在某個(gè)階段突出呈現(xiàn)，但對(duì)以后階段的其他風(fēng)險(xiǎn)有持續(xù)性影響。因此，環(huán)保企業(yè)應(yīng)統(tǒng)籌考慮PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，整合運(yùn)用各種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，使企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)得到最有效的管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。

2.1 創(chuàng)新模式，通過風(fēng)險(xiǎn)倒逼企業(yè)創(chuàng)新

環(huán)保企業(yè)可充分利用公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)環(huán)保企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，破除鄰避沖突困境。如污水處理行業(yè)，通過建設(shè)“環(huán)境友好型、土地集約型、資源利用型”的全地下污水處理廠，改變傳統(tǒng)的地面運(yùn)營(yíng)模式，將污水處理的整個(gè)處理過程全部轉(zhuǎn)移到地下，以高標(biāo)準(zhǔn)的綠化景觀設(shè)計(jì)，將地面部分打造成為公園，有效解決了傳統(tǒng)污水處理廠的臭氣、噪聲、污染等問題，成為破解城市污水處理廠與周邊環(huán)境矛盾的典范。環(huán)保企業(yè)應(yīng)積極探索“環(huán)保+”模式，在拓展企業(yè)自身發(fā)展空間的同時(shí)，提高資本回報(bào)率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益的共贏。

2.2 聯(lián)合競(jìng)標(biāo)，降低風(fēng)險(xiǎn)挖掘潛力

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，給環(huán)保企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)帶來較大難度。當(dāng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)容忍度超出其承受力，應(yīng)積極尋求合作伙伴，與其成為聯(lián)合體投標(biāo)，共同完成PPP項(xiàng)目管理，以達(dá)到降低環(huán)保企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的目的。近年來國(guó)家鼓勵(lì)加大對(duì)節(jié)能環(huán)保的投入，建筑、鋼鐵企業(yè)可利用原有業(yè)務(wù)打開的市場(chǎng)進(jìn)行橫向拓展，與環(huán)保企業(yè)高效融合，進(jìn)軍環(huán)保領(lǐng)域，積極去產(chǎn)能，挖掘新贏利點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)跨界合作，釋放潛在市場(chǎng)潛力，同時(shí)也可解決自身環(huán)保問題。且建筑企業(yè)與環(huán)保企業(yè)的PPP項(xiàng)目聯(lián)合管理，運(yùn)用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，能進(jìn)一步降低項(xiàng)目的建造風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 合理分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配最優(yōu)化

根據(jù)PPP模式“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的特征，政府和社會(huì)資本方應(yīng)各自承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)最適宜承擔(dān)或最有能力進(jìn)行控制的一方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，在PPP合同中明確相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，保證相應(yīng)的權(quán)益?；赑PP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，根據(jù)運(yùn)作方式和具體情況的不同，應(yīng)明確各項(xiàng)目邊界條件，設(shè)置相應(yīng)的調(diào)價(jià)機(jī)制，防范收益變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)等。調(diào)價(jià)機(jī)制遵循風(fēng)險(xiǎn)分配原則，項(xiàng)目公司自身承擔(dān)運(yùn)營(yíng)成本管理風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)市場(chǎng)環(huán)境波動(dòng)、稅收政策等宏觀因素有所變動(dòng)時(shí)，政府啟動(dòng)調(diào)價(jià)，通過敏感性分析完善調(diào)價(jià)模型，建立科學(xué)有效的動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制，以利于PPP項(xiàng)目物有所值的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的日常監(jiān)督，避免在調(diào)價(jià)過程中處于被動(dòng)地位。

2.4 開拓渠道，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避轉(zhuǎn)移

融資階段，可通過拓寬融資渠道，采取滿足環(huán)保企業(yè)融資的有限手段，多方面提高環(huán)保企業(yè)的融資效率。環(huán)保企業(yè)需高度關(guān)注綠色金融發(fā)展態(tài)勢(shì)，包括綠色債券、資產(chǎn)證券化、基金等，積極與政策性銀行接觸，以環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目收益權(quán)做質(zhì)押融資貸款，最大限度降低融資成本，確保投資回報(bào)的實(shí)現(xiàn)。

在設(shè)計(jì)、建設(shè)階段也可進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移?；居缮鐣?huì)資本方承擔(dān)的設(shè)計(jì)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，控制難度較高，不僅涉及安全問題及安全隱患問題，嚴(yán)重時(shí)還需承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，可采用總分包模式，轉(zhuǎn)移相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。尤其是沒有施工資質(zhì)的社會(huì)資本方，可聘請(qǐng)專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，以代建制的建設(shè)管理模式，另外采用保證金和履約、質(zhì)量保函，購買工程保險(xiǎn)等多種形式規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 加強(qiáng)管理，做好風(fēng)險(xiǎn)管理建設(shè)

風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。在PPP合同執(zhí)行過程中，充分考慮在全生命周期內(nèi)各風(fēng)險(xiǎn)因素之間的相互制約與影響，并及時(shí)跟蹤風(fēng)險(xiǎn)是否變化或者出現(xiàn)未識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，注重風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和再分配。前面階段風(fēng)險(xiǎn)未得到有效控制，將會(huì)加劇后續(xù)階段的風(fēng)險(xiǎn)，因此一定要注意在控制管理當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，必須預(yù)見未來風(fēng)險(xiǎn)的變化，以便采取積極有效的措施。例如，如果工程規(guī)劃，土地等證照不齊全，出現(xiàn)證照不齊風(fēng)險(xiǎn)，必然影響到后期銀行貸款的放款，加大資金風(fēng)險(xiǎn)。因此，環(huán)保企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理建設(shè)，形成環(huán)保企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)文化，從投資、運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)多角度，利用自身的管理和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)環(huán)節(jié)工作管理，控制成本，提高PPP項(xiàng)目的綜合營(yíng)運(yùn)能力。

3 結(jié)論

國(guó)家正逐步完善PPP項(xiàng)目的法律政策和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度， PPP中心也在對(duì)PPP項(xiàng)目的平臺(tái)管理進(jìn)行調(diào)研，相信不久的將來PPP的信息化管理將從政府、企業(yè)、咨詢公司多維度出發(fā)，建立公開、透明的大數(shù)據(jù)管理應(yīng)用市場(chǎng)化平臺(tái)，監(jiān)督各地政府、企業(yè)規(guī)范化運(yùn)作，降低PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方自身也需增強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，關(guān)注項(xiàng)目全生命周期的宏觀、微觀各層面風(fēng)險(xiǎn)，注重PPP項(xiàng)目的人才隊(duì)伍培養(yǎng)，聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)，采取多元化的應(yīng)對(duì)措施，以力踐行，引領(lǐng)公眾環(huán)保概念，形成環(huán)保企業(yè)鮮明特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理文化，使PPP環(huán)保項(xiàng)目得到長(zhǎng)久健康的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]方瑩玉，戴俊潔，李嵐嵐. 環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2017（35）：82-83.

[2]彭思宇，梁情芬，李嵐嵐. 環(huán)保企業(yè)PPP項(xiàng)目的發(fā)展和存在的風(fēng)險(xiǎn)研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2018（2）：254-255.

[3]孫士元，高志，馬奔騰，等. 環(huán)保設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制研究——以合肥市為例[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2017（7）：114-116.