借鑒國外經(jīng)驗促進(jìn)我國政府采購規(guī)范化可持續(xù)發(fā)展

馬江

[摘 要] 政府采購指的是國家的各級政府部門、機關(guān)事業(yè)單位、社會團體、協(xié)會學(xué)會等組織，根據(jù)政府采購制度對財政資金進(jìn)行合理的使用，采購政府采購政策目錄中包含的貨品的采購方式。我國政府采購行為是各級政府部門日常開展工作、提高政府職能效益的一項重要措施，其主要法律依據(jù)是《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等，它對我國各級政府部門的采購任務(wù)完成以及各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督監(jiān)管和約束起到了不可替代的作用。和西方發(fā)達(dá)國家相比，我國政府采購工作不僅起步較晚，而且監(jiān)督監(jiān)管和約束機制尚不健全，對此，文章結(jié)合在國家級科研院所政府采購管理操作工作中的經(jīng)驗和認(rèn)識，并對典型代表國家的政府采購的情況進(jìn)行研究和探索，通過重點梳理以英、美兩國為代表的歐美發(fā)達(dá)國家政府采購發(fā)展的歷史軌跡和基本特征，并對以日本為代表的亞洲國家政府采購作簡單介紹，結(jié)合當(dāng)前我國政府采購現(xiàn)狀和特點以及存在的問題進(jìn)行了分析探討，針對解決我國政府采購中存在的普遍問題提出了解決的建議、對策和方案，旨在進(jìn)一步完善我國政府采購體系建設(shè)，對持續(xù)提高我國政府采購效率，加快我國政府采購健康發(fā)展提出對策建議。

[關(guān)鍵詞] 政府采購;規(guī)范化;可持續(xù)發(fā)展

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.012

1 歐美發(fā)達(dá)國家政府采購行為的發(fā)展簡史及特征

歐洲是政府采購行為和制度的起源地，而英國是最早出現(xiàn)政府采購行為的國家。在英國率先提出施行招投標(biāo)采購措施后，很多國家相繼效仿，通過專門的立法手段確定了進(jìn)行招投標(biāo)采購的重要地位。1809年，美國政府通過法律，要求對招投標(biāo)文件進(jìn)行密封。 第二次世界大戰(zhàn)以來，進(jìn)行招投標(biāo)采購行為方式的影響力不斷擴大，很多的國家政府投入大量的人力、物力和財力對招投標(biāo)采購方式進(jìn)行深入的研究和探索，一致認(rèn)為招投標(biāo)行為不僅僅具有服務(wù)功能，對于規(guī)范采購行為、優(yōu)化采購結(jié)構(gòu)也起著重要的作用，于是招標(biāo)投標(biāo)采購方式由一種交易過渡行為變成政府強制行為。招投標(biāo)采購行為方式這一里程碑式的發(fā)展，使得招投標(biāo)在法律上得到了充分的保證，于是招投標(biāo)成為“政府采購”的代名詞。

1.1 英國政府采購發(fā)展歷程及其現(xiàn)代政府采購對經(jīng)濟發(fā)展的影響

早在1782年，當(dāng)時英國處于漢諾威王朝喬治三世的統(tǒng)治之下，英國政府為了滿足日常管理的需要，節(jié)約財政支出，提高財政使用效率，達(dá)到對自由市場進(jìn)行宏觀調(diào)控的目的，成為歷史上第一個采用招投標(biāo)進(jìn)行交易的國家，當(dāng)時的英國政府，為了規(guī)范政府的采購行為，專門設(shè)立了一個名叫“文具公用局”的機構(gòu)，成為負(fù)責(zé)政府部門采購所需要公用品的特別機構(gòu)，真正使得采購方式由毫無約束的、放任的、自由市場化的“自由采購”向“公共采購”“集中采購”方向演變，于是英國成為世界上最早誕生政府采購機制的國家。此時，距離1776年問世的經(jīng)濟學(xué)鼻祖亞當(dāng)·斯密的巨著《國富論》不到10年的時間，這部巨作為英國政府提供了進(jìn)行自由市場的理論基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)了英國市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，這也促使英國政府采購行為以“公開招投標(biāo)”的方式進(jìn)行，奠定了英國作為世界上第一個實行政府采購國家率先滿足了使用者需求的“公開、競爭”的原則。

英國政府采購經(jīng)歷了200多年的發(fā)展，采購范圍涵蓋了中央和地方政府、衛(wèi)生部門、高等教育領(lǐng)域、科學(xué)研究領(lǐng)域，已經(jīng)制訂了一系列的法律法規(guī)，形成了分散化的、管理較為寬松的一套采購模式。英國的政府采購尤其是現(xiàn)代英國政府采購在經(jīng)濟宏觀調(diào)控、抑制通貨膨脹、降低整體采購成本、促進(jìn)資源高效配置、增加勞動就業(yè)等方面起到了積極的作用。英國的現(xiàn)代化政府采購機制雖然是在悠久漫長的政府采購歷史長河中逐步形成的，但真正完善的、成熟的、科學(xué)的現(xiàn)代政府采購機制是20世紀(jì)末期才慢慢建立起來的，尤其是最近30～50年間隨著全球經(jīng)濟一體化、信息技術(shù)的發(fā)展、國際區(qū)域組織形成、生態(tài)環(huán)境保護、全球氣候變暖以及人類可持續(xù)發(fā)展的復(fù)雜背景下形成的，它始終把“公開、公平、公正、透明、競爭”和“物有所值”作為政府采購的指導(dǎo)原則，讓各種規(guī)模各公司都能有機會參與競爭，發(fā)揮自身優(yōu)勢，分享社會發(fā)展的經(jīng)濟紅利，政府采購已經(jīng)成為英國政府在宏觀經(jīng)濟調(diào)控、資源合理配置、國際組織間的經(jīng)濟往來和國際區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。

1.2 美國政府采購的發(fā)展進(jìn)程及其對美國國民經(jīng)濟的影響

1.2.1 美國政府采購發(fā)展簡史

少數(shù)學(xué)者認(rèn)為美國是世界上最早推行政府采購的國家，大部分學(xué)者公認(rèn)美國僅僅是緊隨英國其后實行招投標(biāo)采購的國家，但美國政府的采購制度具有法律完備、監(jiān)管治理完善、市場機制全面、軟硬件設(shè)施條件先進(jìn)的特點，所以它在采購方式的演變、采購目標(biāo)的設(shè)立、采購程序和操作規(guī)程的規(guī)范、法律法規(guī)政策體系的建立、對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控等方面為全球各國政府采購提供了諸多值得借鑒的經(jīng)驗。

1.2.2 美國政府采購法律體系

美國是世界上政府采購規(guī)模最大的國家，各級政府每年的采購總金額在3萬億美元以上，同時美國也是政府采購法律法規(guī)、制度體系建設(shè)最完備的國家之一，從1809年美國政府頒布第一部與政府采購相關(guān)的法律以來，經(jīng)過近兩個世紀(jì)的發(fā)展，與政府采購相關(guān)的法律法規(guī)已多達(dá)4000多部?！堵?lián)邦采購法》（也稱《聯(lián)邦采購條例》）是美國政府采購的基本大法，為美國聯(lián)邦政府及相應(yīng)的州政府的采購規(guī)定了最基本的采購要義，是美國政府采購最普遍實用的原則，它引導(dǎo)著美國各級政府部門有序、高效地進(jìn)行采購活動。美國國會分支機構(gòu)——美國聯(lián)邦政府采購委員會在20世紀(jì)70年代就全票通過了4000多個與政府采購有關(guān)的法律法規(guī)，其中至少有50部法律對政府采購的程序做出了嚴(yán)格的規(guī)定：1809年美國政府明文規(guī)定，政府采購必須采取招投標(biāo)方式，并實行密封投標(biāo)，而且采購合同須授予最低評標(biāo)價的商家，這項條款至今仍然適用;1947年頒布的美國歷史經(jīng)典之作——《武器裝備采購法》，將政府采購程序的靈活性和建設(shè)性體現(xiàn)得淋漓盡致;1949年頒布實施的適用于各部門、各機構(gòu)的《聯(lián)邦政府行政服務(wù)和財產(chǎn)法》，協(xié)商采購方式正式引入其中，并明確規(guī)定了集中采購的各種政策和方式。后來于1958年頒布實施的《國家航空航天局采購條例》、1962年的《誠實談判法》、1974年頒布實施的《聯(lián)邦采購政策辦公室法》、1984年頒布實施的《合同競爭法》、1994年頒布實施的《聯(lián)邦采購簡化法》、1996年頒布實施的《克林格爾-卡享法》等法律法規(guī)，除此之外，美國是世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》的成員國，而美國政府早在20世紀(jì)80年代就頒布了《政府采購守則和世界貿(mào)易政府采購協(xié)定法案》，該法案對美聯(lián)邦機構(gòu)從其他貿(mào)易協(xié)定締約國的采購作出限定。美國政府一直致力于政府采購政策體系和操作規(guī)程的建設(shè)，所頒布的大小法律法規(guī)，使得美國政府采購法律體系完備、政策定位明確、監(jiān)管機制完善、治理行為規(guī)范，所以美國素有“法制化政府采購國家”的美譽。

1.2.3 美國政府采購對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作用

美國的政府采購行為在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)控、促進(jìn)全美各州之間的公平競爭、減少腐敗現(xiàn)象、擴大就業(yè)等方面起著重要的作用。美國政府采購金額每年都在3萬億美元以上，其費用的支出對國家的宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)影響力非常顯著，一般情況下，為了扶持國民產(chǎn)業(yè)，美聯(lián)邦要求全美國家機關(guān)、各州的政府部門統(tǒng)一集中采購本國產(chǎn)品，維護國家企業(yè)和本土產(chǎn)業(yè)的核心利益，這就為美國本土化產(chǎn)品的研發(fā)與銷售創(chuàng)造了必要條件，刺激本國經(jīng)濟快速發(fā)展。美國從聯(lián)邦政府到各州，數(shù)千條的與政府采購行為相關(guān)的法律法規(guī)，為其進(jìn)行政府采購保駕護航，可以說這些完善的法律法規(guī)是美國各級政府采購行為中預(yù)防和治理腐敗現(xiàn)象的重要警示線，也為各級政府采購行為和眾多的供應(yīng)商提供了一個完全公開透明的交易平臺。美國制度化、高效率的政府采購行為不僅間接性地擴大了內(nèi)需，拉動了國內(nèi)經(jīng)濟的增長，直接性地彌補了財政和貨幣的不足，同時還加速了輕工業(yè)的發(fā)展，政府以此為契機，加大力度對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)改造，帶動了其他行業(yè)尤其是重工業(yè)的發(fā)展，各行業(yè)領(lǐng)域的同步增長，經(jīng)濟勢必高速增長，大大地增加了人們的就業(yè)空間，減少了人力資源的大規(guī)模閑置，優(yōu)化了社會資源。

1.3 以亞洲國家為典型代表的日本政府采購制度

日本的政府采購沒有一個完全統(tǒng)一的采購主管機構(gòu)，這和美國由聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定各項采購法律法規(guī)不同，是由各部委或者協(xié)會參照自身的需要自行制訂采購計劃，屬于“分散采購方式”的最典型的國家。日本雖然是作為“分散采購方式”的代表國家，但其完善的法律體系建立，對國內(nèi)供應(yīng)商的高度保護甚至是對國外供應(yīng)商的“過度歧視”政策，保護本國產(chǎn)業(yè)、民族產(chǎn)業(yè)和國內(nèi)供應(yīng)商利益方面堪稱典范，這些是非常值得我國學(xué)習(xí)和借鑒的。日本除了遵守世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》，國內(nèi)還頒布了一系列政府采購的一般性法規(guī)：1947年的《地方自治法》《會計法》和《預(yù)算決算與賬目公開條例》、1962年的《合同式商業(yè)交易法規(guī)》、1980年的《有關(guān)政府采購貨物或特定服務(wù)特別程序的命令》、1995年的《地方自治法實施令》和1996年的《政府采購協(xié)議》等，除此之外，日本政府建立的公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、限制性招標(biāo)的多種招標(biāo)方式，對供應(yīng)商資格審查、信息公開的嚴(yán)格的供應(yīng)商管理制度，以及政府采購全程的申訴制度和完備的政府采購爭端解決程序，雖然隨著日本政府采購規(guī)模的不斷擴大，政府采購市場已經(jīng)發(fā)展成為一個開放的市場，盡管在政府采購制度上，日本政府一再強調(diào)“非歧視”“公開”“公正”和完全透明化的原則，但實際上所謂的“非歧視”的政府采購政策似乎只適用于日本國內(nèi)供應(yīng)商，日本政府采購對國外供應(yīng)商限制條件苛刻，而且對外商采購的限額做出明確的規(guī)定，通常不超過采購總金額的兩成。

2 我國政府采購的發(fā)展簡史、現(xiàn)狀及存在問題

2.1 我國政府采購制度發(fā)展歷程

雖然政府采購有著200多年的悠久歷史，但我國政府采購是改革開放的產(chǎn)物，我國真正意義上的政府采購政策是從1996年才開始實施的，經(jīng)歷了二十多年發(fā)展的我國“青年時代政府采購”在法律法規(guī)建設(shè)、采購規(guī)模、采購范圍等方面還存在諸多不足，但已經(jīng)步入高速發(fā)展的快車道。據(jù)財政部國庫司統(tǒng)計，僅1998—2003年5年時間，我國政府采購金額從31億元增加到1700億元，增長了54倍之多。在短短的數(shù)年時間里，我國政府采購法律法規(guī)建設(shè)發(fā)展也突飛猛進(jìn)，不斷完善，以2002年頒布的《政府采購法》、1999年頒布的《招標(biāo)投標(biāo)法》為代表的政府采購領(lǐng)域的基本法，以2015年發(fā)布實施的《中華人民共和國政府采購法實施條例》、2011年發(fā)布實施的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》為代表的兩部行政法規(guī)，加上長期以來由全國人大頒布的相關(guān)法律、國務(wù)院制定頒發(fā)的行政法規(guī)、財政部等部委制定出臺的規(guī)章、各省人大和政府頒發(fā)的大大小小的地方性法規(guī)等法律法規(guī)，構(gòu)成了我國政府采購的法律體系。

2.2 我國政府采購現(xiàn)狀及存在問題

我國政府采購雖然起步較晚，但發(fā)展速度之快實屬罕見，取得了可喜的成績，在為我國政府采購蓬勃發(fā)展可喜可賀的同時，必須正視其存在的漏洞和不足，尤其是與外國特別是歐美等發(fā)達(dá)國家成熟的政府采購體系相比，我國的政府采購體系建設(shè)還存在諸多問題。

2.2.1 起步較晚，起點高，法律法規(guī)有待健全完善

從時間的角度分析，歐美等發(fā)達(dá)國家推行政府采購制度已有數(shù)百年的歷史，我國真正實行政府采購政策只有二十多年的時間，而正好是在這段不長的時間內(nèi)，我國經(jīng)濟發(fā)展最快、財政收入增長最猛，龐大的財政公共支出，政府采購金額從幾十億元人民幣突破萬億元大關(guān)，如果政府采購制度的約束和控制不力，其后果不堪設(shè)想。而從法治角度分析，正是因為我國政府采購實行太晚，動作過慢，所以才更加需要起點高、步子快、力度強地充分吸收發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，盡早把政府采購納入法制化軌道。我國雖然頒布了《政府采購法》等法律法規(guī)，但這些數(shù)量有限的法律法規(guī)，對于我國龐大復(fù)雜的政府采購這項系統(tǒng)工程來說簡直就是杯水車薪。

2.2.2 政府采購預(yù)算編制不夠科學(xué)和精確，預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范，預(yù)算監(jiān)督不到位

英、美等國早在18、19世紀(jì)的政府采購法律法規(guī)里，就明文規(guī)定政府采購合同必須通過競爭方式訂立，這些國家早已建立起了成熟完善的政府采購體系，與之相比，我國政府采購的預(yù)算環(huán)節(jié)工作仍需加強。由于長此以往的思維方式以及零基預(yù)算方法需要做大量的核實確認(rèn)工作，我國大部分機構(gòu)仍然延續(xù)了上年度的基數(shù)加增長的傳統(tǒng)方法來做預(yù)算，加上預(yù)算編制范圍不夠完整，編制內(nèi)容過粗等原因，勢必使預(yù)算安排脫離實際情況，帶來支出帶有隨意性的結(jié)果，這就不利于調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，甚至?xí)?yán)重影響財政資金的使用效益。另外，在預(yù)算編制的精確度上，我國政府采購和發(fā)達(dá)國家相比差距尤為突出，有時候甚至不按照嚴(yán)格的規(guī)定來編制政府采購預(yù)算，通常情況下是年初的采購預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于一年的采購需求，更有甚者會出現(xiàn)高價購置和重復(fù)購置物資等，導(dǎo)致采購行為嚴(yán)重脫離了采購預(yù)算的約束，這種不精確的預(yù)算編制，經(jīng)常會出現(xiàn)隨時變更采購預(yù)算，采購中進(jìn)行隨需采購、自由隨意采購、分散性采購等。

2.2.3 政府采購專業(yè)隊伍規(guī)模過小，人員素質(zhì)急需提高

政府采購和普通的商品交易是有本質(zhì)區(qū)別的，隨著政府采購規(guī)模和采購品種的不斷擴大，政府采購的行為也越來越復(fù)雜化和專業(yè)化，因此要求政府采購人員具有較廣的知識面和扎實的專業(yè)知識，懂得財經(jīng)、法律等知識，還需要對各行各業(yè)的知識有一個總體的了解和認(rèn)識，而目前我國從事政府采購工作人員大多屬于財政金融部門，甚至很少接受過相關(guān)政府采購專業(yè)知識的培訓(xùn)和深造，距離專業(yè)化的要求仍然有很大的差距。 隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府采購規(guī)模和范圍的不斷擴大，我國的政府采購法律法規(guī)體系的建設(shè)和完善，更需要建立一支數(shù)量龐大、專業(yè)知識過硬的隊伍，為進(jìn)一步提高我國政府采購質(zhì)量和效益提供實力雄厚的人才保障。

2.2.4 信息發(fā)布、供應(yīng)商資質(zhì)審核、投（評）（定）標(biāo)程序欠規(guī)范

我國現(xiàn)階段仍然缺乏唯一權(quán)威性和專業(yè)的以及系統(tǒng)化的機構(gòu)來全面、及時、統(tǒng)一、準(zhǔn)確無誤地傳播政府采購的信息。通常是采購信息由媒體傳播或者由發(fā)起采購人直接將采購信息發(fā)送給有資格的供應(yīng)商，這樣勢必出現(xiàn)關(guān)系采購、人情采購、定向采購和地方性保護采購等現(xiàn)象，滋生腐敗，違背政府采購的宗旨，嚴(yán)重影響政府采購的健康發(fā)展。另外，沒有一個完全統(tǒng)一的政府采購信息發(fā)布平臺，這就限制了采購商和供應(yīng)商之間方便迅速地獲取對方信息的路徑。

3 規(guī)范我國政府采購行為的建議對策及展望

3.1 進(jìn)一步完善政府采購法律法規(guī)

縱觀世界各國政府采購，尤其是歐美發(fā)達(dá)國家，無一不是在完善的法律法規(guī)體制下開展的，我國政府在十多年的時間里雖然已經(jīng)頒布了《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等的一系列法律法規(guī)，顯著提高了政府投入資金的使用效率，但當(dāng)前的這些法律法規(guī)只是政府采購法律體系建設(shè)中的一部分，依然不能達(dá)到對整個政府采購市場進(jìn)行高效管理，所以要繼續(xù)參照國外尤其是英、美等國政府采購的法律體系，進(jìn)一步抓緊制訂如供應(yīng)商資格審核、招投標(biāo)程序管理、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及評標(biāo)程序的約束規(guī)定、采購從業(yè)人員的資格考核、政府采購管理人員行為規(guī)范、采購仲裁的管理規(guī)定等方面的配套法規(guī)，以滿足我國政府采購規(guī)模日益增長所需。

3.2 準(zhǔn)確科學(xué)編制政府采購預(yù)算

國家的重視是做好政府采購工作的前提條件，各級政府部門和單位更要加強學(xué)習(xí)政府采購的相關(guān)政策，必須真實、客觀地制作采購預(yù)算，嚴(yán)格準(zhǔn)確控制和高效管理政府采購預(yù)算，高度統(tǒng)一政府采購預(yù)算范圍和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算制作缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加上采購模式?jīng)]有集中統(tǒng)一，往往會出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行出入大，采購隨意性強，因此必須對政府采購預(yù)算進(jìn)行真實的管理。

3.3 大力培養(yǎng)專業(yè)人才

專業(yè)的事情需要專業(yè)的人來做，政府采購更是一項專業(yè)性較強的工作，離不開一支高素質(zhì)的專業(yè)化隊伍。要加強用人制度的建設(shè)和改革，制訂政府采購人員職業(yè)資格制度、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)準(zhǔn)則，同時，必須加強政府采購人員的政治思想教育，全方位地加強監(jiān)管體系的建立，確保政府采購行為具有公開、公平、公正的“三公原則”的特征，為政府采購廉潔、高效管理和運營提供必要條件，只有具備一支高素質(zhì)、責(zé)任心強、廉潔自律的政府采購從業(yè)人員隊伍，才能夠把集法律知識、金融知識、各方面專業(yè)知識于一體的政府采購工作做得更好。

3.4 大力應(yīng)用現(xiàn)階段所取得的信息技術(shù)成果，充分體現(xiàn)政府采購的競爭性和公開性

實踐表明，充分的公開和競爭是以信息的公開為前提的，信息化采購正是體現(xiàn)我國政府采購公開、公平、公正競爭的手段之一，完全符合當(dāng)前我國國情。首先，信息化采購?fù)耆ＷC了供需雙方信息的完全公開，為供應(yīng)方、采購方之間提供了快速高效的“見面平臺”，也為各供應(yīng)商之間提供了公平的競爭平臺。另外，政府采購的信息化，減少了人為因素，使采購流程更加體現(xiàn)政府采購的公開性，同時政府的采購行為得到充分的、全方位的監(jiān)督，使得采購需求機構(gòu)、財政部門、采購中心分別作為政府采購的監(jiān)督者、管理者和執(zhí)行者功能定位準(zhǔn)確，相互制約和相互監(jiān)督，甚至采用專家評委信息化在線評標(biāo)，既利于實際操作，更提高了效益。

總之，隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和政府采購規(guī)模的不斷擴大，以及與之配套的政府采購相關(guān)的法律法規(guī)體系的不斷完善，我國政府采購勢必將沿著高度統(tǒng)一化、信息化和規(guī)范化的方向健康可持續(xù)發(fā)展。

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