鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村閑置住房發(fā)展民宿的法律規(guī)制

趙歡歡

摘 要：鄉(xiāng)村民宿作為一種現(xiàn)代化多元化功能化鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，改善鄉(xiāng)村居民收入水平，服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。我國(guó)鄉(xiāng)村民宿快速發(fā)展中出現(xiàn)了市場(chǎng)準(zhǔn)入制度缺位、運(yùn)營(yíng)不規(guī)范以及監(jiān)管不到位等問(wèn)題。必須以法治手段，通過(guò)完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，引導(dǎo)鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)者重塑運(yùn)營(yíng)理念，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式，提高運(yùn)營(yíng)能力，保障運(yùn)營(yíng)安全，強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)督管理，促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)規(guī)范化運(yùn)營(yíng)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村民宿;準(zhǔn)入;運(yùn)營(yíng);監(jiān)管;法律規(guī)制

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村加快了產(chǎn)業(yè)升級(jí)，開(kāi)展一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展中產(chǎn)生了大量的農(nóng)村閑置住房問(wèn)題，各種違法建房、多占房現(xiàn)象嚴(yán)重，土地調(diào)整政策嚴(yán)格，農(nóng)村的宅基地面臨著急切的改革，以適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)與人民的需求。在這一背景下，鄉(xiāng)村旅游業(yè)作為生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)文明融合的產(chǎn)物得到了高度重視，而以飲食、住宿、參觀、體驗(yàn)等元素結(jié)合形成的鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展階段。鄉(xiāng)村民宿的多功能性以及創(chuàng)新性吸引了大量的游客，也促進(jìn)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)大幅度提升。然而，我國(guó)鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)在起步晚發(fā)展快的背后，產(chǎn)生了市場(chǎng)準(zhǔn)入受限、運(yùn)營(yíng)混亂和監(jiān)管不力等諸多法律問(wèn)題。目前有關(guān)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究主要集中在環(huán)境規(guī)劃與治理、經(jīng)營(yíng)運(yùn)作以及民宿產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)等方面，涉及旅游規(guī)劃、農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等學(xué)科領(lǐng)域，而從法律視角研究民宿產(chǎn)業(yè)規(guī)范化發(fā)展的成果較少。將民宿產(chǎn)業(yè)運(yùn)作的全過(guò)程納入到依法治國(guó)與鄉(xiāng)村振興的融合規(guī)劃當(dāng)中，以法治手段規(guī)范鄉(xiāng)村民宿發(fā)展，對(duì)有效提高鄉(xiāng)村居民經(jīng)濟(jì)收入水平，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)鄉(xiāng)村人文環(huán)境美化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、鄉(xiāng)村民宿的概念與發(fā)展

（一）鄉(xiāng)村民宿的概念與特點(diǎn)

1. 鄉(xiāng)村民宿的概念

“民宿”一詞產(chǎn)生于日本的“民宿”（Minshuku），其追根溯源于日本、英國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。20世紀(jì)中期，英國(guó)民宿的產(chǎn)生背景是為了增加英國(guó)西南部和中部地區(qū)普通群眾家庭收入而產(chǎn)生的一種以家庭招待為形式的家庭副業(yè)，主要通過(guò)索取低于一般旅館的適當(dāng)費(fèi)用，為客人提供住宿以及簡(jiǎn)單的早餐。而在日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，民宿在發(fā)展早期就表現(xiàn)為一種旅游形式，通過(guò)利用當(dāng)?shù)丶彝プ杂械拈e置住宅，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厣宋?、自然風(fēng)景、地理環(huán)境資源及農(nóng)林牧漁生產(chǎn)活動(dòng)，為外出旅行的客人提供個(gè)性化住宿場(chǎng)所，同時(shí)體驗(yàn)當(dāng)?shù)仫L(fēng)情、享受休閑生活、感受熱情服務(wù)。這種新穎多功能型的產(chǎn)業(yè)很快便獲得世界各地青睞。2017年10月1日，中國(guó)國(guó)家旅游局發(fā)布了《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》，在其術(shù)語(yǔ)和定義篇明確規(guī)定了旅游民宿的定義，即旅游民宿實(shí)質(zhì)上是一種小型的住宿設(shè)施。結(jié)合世界各地的民宿定義，可將鄉(xiāng)村民宿界定為，鄉(xiāng)村民宿主人利用鄉(xiāng)村地區(qū)特有的歷史文化風(fēng)情、自然環(huán)境與現(xiàn)代文化特色，以享受鄉(xiāng)村特有的田園生活、體驗(yàn)鄉(xiāng)村人文地理風(fēng)情、感受真實(shí)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)為目的，以合理的價(jià)格提供給客人當(dāng)?shù)靥厣拈e置農(nóng)戶住宅、農(nóng)莊、農(nóng)舍的多元化鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。

2. 鄉(xiāng)村民宿的特點(diǎn)

（1）以改造后的農(nóng)戶自有房屋為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，客房數(shù)量有限制。區(qū)別于客棧，客棧是古代對(duì)于住宿場(chǎng)所的稱謂，主要依靠特色古城，專門建造的具有古代客棧建筑風(fēng)格和文化韻味的住所，我國(guó)目前客棧發(fā)展較好的地方主要在云南麗江、大理等地方。專門建造的具有特色住宿場(chǎng)所，客房數(shù)量在15間/套以上的為客棧;以農(nóng)戶自有的住宅改造的特色住宿場(chǎng)所，低于15間/套為民宿。

（2）滿足消費(fèi)者精神回歸需求的多功能住宿方式。區(qū)別于鄉(xiāng)村旅店，鄉(xiāng)村旅店一般主要強(qiáng)調(diào)給客人提供清潔衛(wèi)生的住所和飲食，與傳統(tǒng)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式為主;而民宿注重帶給客人以全方位的精神享受為原則，不僅提供特色飲食和住宿，而且提供自然景觀觀賞、鄉(xiāng)村文化感受以及農(nóng)業(yè)活動(dòng)體驗(yàn)的一種鄉(xiāng)村旅游新型產(chǎn)業(yè)，并且不斷更新經(jīng)營(yíng)理念與設(shè)施完善。

（3）追求現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)管理方式。區(qū)別于農(nóng)家樂(lè)，農(nóng)家樂(lè)是一種由處于城市近郊的農(nóng)民利用自家院落周邊的農(nóng)業(yè)地理環(huán)境，比如花卉種植園、池塘漁業(yè)、瓜果蔬菜園等進(jìn)行簡(jiǎn)單的改造與增添設(shè)備，以低價(jià)吸引城市居民消費(fèi)的一種產(chǎn)業(yè)模式。往往由農(nóng)民家庭自主經(jīng)營(yíng)，營(yíng)業(yè)服務(wù)人員多為街坊四鄰及親戚，且季節(jié)性較強(qiáng)，在農(nóng)業(yè)豐收的季節(jié)往往客流較多，寒冷的冬季或者收成不好的季節(jié)，經(jīng)常出現(xiàn)月無(wú)厘收，并且受到其農(nóng)戶自身經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境限制，發(fā)展受限較大。而鄉(xiāng)村民宿追求創(chuàng)新化的經(jīng)營(yíng)，以當(dāng)?shù)靥厣宋沫h(huán)境為依托，開(kāi)發(fā)新型服務(wù)設(shè)施，以休閑度假住宿為主，滿足客人的多方面追求，綜合各種資源，減少季節(jié)性影響限制，提供個(gè)性化的創(chuàng)意服務(wù)產(chǎn)品，以農(nóng)戶自身和外來(lái)投資者為經(jīng)營(yíng)主體，追求開(kāi)發(fā)連鎖化服務(wù)的現(xiàn)代民宿產(chǎn)業(yè)。

（二）我國(guó)鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展歷程與特點(diǎn)

我國(guó)鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)最初起源于農(nóng)戶利用其閑置的住宅提供給外出旅行的客人住宿，以便提高其家庭經(jīng)濟(jì)收入。通過(guò)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)成熟的民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在20世紀(jì)末開(kāi)始探索適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的民宿產(chǎn)業(yè)。在短短的20年左右的實(shí)踐中，我國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了高速發(fā)展階段。從我國(guó)的鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程來(lái)看，大致表現(xiàn)為三大特點(diǎn)：

1. 民宿產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐步擴(kuò)大

我國(guó)鄉(xiāng)村民宿主要集中于北京、浙江、福建、海南等東南部地區(qū)，在西南地區(qū)主要以四川和云南地區(qū)為主，而東北以及西北地區(qū)相對(duì)較少。截止到2017年6月底，我國(guó)鄉(xiāng)村民宿的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了42658家，有11個(gè)省市區(qū)的民宿經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所總量超過(guò)了一千家。在我國(guó)各省客棧民宿數(shù)量排名中，其中云南省的民宿數(shù)量達(dá)到了6466家，排名全國(guó)第一名，第二名和第三名分別是浙江省與北京市，其民宿數(shù)量分別為5669和3587家。與此同時(shí)，我國(guó)鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)注冊(cè)規(guī)模也得到大幅度擴(kuò)展，到2016年底，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)民宿平臺(tái)相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體的注冊(cè)數(shù)量超過(guò)了50200家，較2015年增加了近8000多家。2015年和2016年是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)民宿市場(chǎng)發(fā)展的高峰期，估計(jì)未來(lái)互聯(lián)網(wǎng)民宿市場(chǎng)規(guī)模會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)。2017年中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)民宿預(yù)訂交易的規(guī)模突破了近100億元，到2018年末，我國(guó)民宿互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)交易規(guī)模已經(jīng)突破200億元。2019年的端午節(jié)假期民宿預(yù)訂量同比增長(zhǎng)將超過(guò)180%。山西的休閑農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村旅游共享平臺(tái)啟動(dòng)，實(shí)現(xiàn)線上線下同步運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)云端服務(wù)，提升商業(yè)空間。此外，我國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)在住宿行業(yè)的占比已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)內(nèi)星級(jí)酒店占比，并且這種趨勢(shì)將獲得長(zhǎng)期保持。

2. 發(fā)展模式由單一轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣虡I(yè)化

我國(guó)鄉(xiāng)村民宿在發(fā)展過(guò)程中，摒棄了以往的簡(jiǎn)單提供食宿的經(jīng)營(yíng)模式，開(kāi)始與當(dāng)?shù)靥厣娜宋娘L(fēng)情、地理環(huán)境、生產(chǎn)活動(dòng)聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)引進(jìn)外資，出租農(nóng)戶住宅進(jìn)行外資經(jīng)營(yíng)與農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)兩種經(jīng)營(yíng)模式，以鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展，以職業(yè)化的運(yùn)營(yíng)模式開(kāi)展全方位的飲食、住宿、觀光、體驗(yàn)的人性化產(chǎn)業(yè)，在帶給房客充實(shí)的人文情感同時(shí)，活躍了當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，提高了鄉(xiāng)村居民生活水平。

3. 國(guó)家出臺(tái)政策鼓勵(lì)引導(dǎo)發(fā)展

根據(jù)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，國(guó)家積極出臺(tái)相關(guān)政策予以引導(dǎo)民宿產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。2015年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳公布了《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出我國(guó)要堅(jiān)持以社會(huì)大眾群體為主體，滿足大眾多層次多樣化消費(fèi)需求，形成合理的住宿與飲食業(yè)發(fā)展新格局，促進(jìn)發(fā)展綠色、健康、特色的飯店與住宿旅館行業(yè)，比如主題飯店、客棧民宿、長(zhǎng)短租公寓以及農(nóng)家樂(lè)等。隨后又發(fā)布了關(guān)于促進(jìn)多層次消費(fèi)行業(yè)細(xì)化的若干意見(jiàn)，主要涉及促進(jìn)旅游業(yè)、支撐城鎮(zhèn)金融建設(shè)以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。2017年10月，國(guó)家旅游局出臺(tái)了第一部關(guān)于民宿產(chǎn)業(yè)管理的規(guī)定《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》，明確規(guī)定了民宿經(jīng)營(yíng)的概念、類別、市場(chǎng)準(zhǔn)入證明、評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)要求等。各地結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況與文化發(fā)展，也出臺(tái)了具體管理辦法，如福建省《廈門市民宿管理暫行辦法》、江蘇省《關(guān)于印發(fā)吳中區(qū)民宿（農(nóng)家樂(lè)）管理辦法（試行）的通知》、陜西省《西安市地方稅務(wù)局關(guān)于西安郊區(qū)農(nóng)民從事“農(nóng)家樂(lè)”觀光旅游服務(wù)業(yè)務(wù)稅收管理問(wèn)題的通知》，海南省鄉(xiāng)村民宿發(fā)展規(guī)劃（2018—2030）》從發(fā)展定位、空間布局、產(chǎn)品規(guī)劃、政策扶持等方面全面制定鄉(xiāng)村民宿發(fā)展規(guī)劃，《渤海鎮(zhèn)民宿行業(yè)自治公約（試行）》民宿從基本條件、消防安全、住宿經(jīng)營(yíng)、治安安全、環(huán)境保護(hù)、食品安全等八方面做了詳細(xì)規(guī)定等，積極引導(dǎo)民宿產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展。

鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展表現(xiàn)出積極向上的態(tài)勢(shì)，一方面在于它所具有的獨(dú)特的多元因素，不僅僅提供給房客以舒適的鄉(xiāng)村風(fēng)情住宅，而且使房客可以感受到來(lái)自鄉(xiāng)村居民的生活熱情，體驗(yàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)活動(dòng)，感受鄉(xiāng)村民宿文化情懷，參觀鄉(xiāng)村獨(dú)有的天然風(fēng)光，滿足了人民大眾的美好生活需求;另一方面，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，民宿發(fā)展的空間將得到更大的提升，大量的資金投入、政策支持以及人才引進(jìn)，鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)在我國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)中將占據(jù)重要地位，與鄉(xiāng)村其他產(chǎn)業(yè)互相促進(jìn)、融合發(fā)展。

二、我國(guó)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的法律問(wèn)題審視

（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入制度缺位

在民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，互聯(lián)網(wǎng)起到了客源吸引、宣傳推廣、客房預(yù)訂等中介服務(wù)作用，影響較大的如途牛網(wǎng)、去哪兒旅行網(wǎng)、攜程等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。消費(fèi)者越來(lái)越接受并習(xí)慣使用網(wǎng)上民宿服務(wù)平臺(tái)，獲得方便的出行服務(wù)。因?yàn)楦鱾€(gè)地區(qū)的鄉(xiāng)村民宿規(guī)定不一致，使得鄉(xiāng)村民宿的合法化難以實(shí)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)線下和線上仍然存在市場(chǎng)準(zhǔn)入制度缺位等問(wèn)題。

1. 線下市場(chǎng)準(zhǔn)入制度缺位

一是產(chǎn)業(yè)證照不全。民宿產(chǎn)業(yè)是集合飲食、住宿、觀光和體驗(yàn)于一體的旅游形式，因此其設(shè)立必須符合相關(guān)的衛(wèi)生、消防、環(huán)保、水利安全等標(biāo)準(zhǔn)，取得特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)資格，而且從業(yè)人員也需要相關(guān)的職業(yè)資格證。在民宿行業(yè)經(jīng)營(yíng)特許證的申請(qǐng)中，往往需要事先取得公安部門和工商部門的相關(guān)證明，程序較為繁雜。從目前我國(guó)的民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況來(lái)看，鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)因人力、物力以及財(cái)力等方面的匱乏，大多難以達(dá)到證件齊全，往往是自營(yíng)農(nóng)戶學(xué)習(xí)復(fù)制大多數(shù)民宿組織形式進(jìn)行設(shè)立，不僅僅具有盲目跟風(fēng)性，而且在政府部門進(jìn)行日常檢查或者出現(xiàn)安全事故時(shí)，往往發(fā)現(xiàn)大量的假證與證件不全現(xiàn)象[1]。

二是用地規(guī)劃凌亂?！堵糜蚊袼藁疽笈c評(píng)價(jià)》中明確規(guī)定了旅游民宿經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的規(guī)劃要求？譽(yù)？訛，民宿經(jīng)營(yíng)用地要與當(dāng)?shù)氐耐恋?、建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃和安全標(biāo)準(zhǔn)保持一致。但是我國(guó)鄉(xiāng)村民宿一般以業(yè)主自有或者租賃房屋進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，給政府土地和住房監(jiān)管造成了一定的困難[2]。在鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)用地中產(chǎn)生了無(wú)規(guī)劃、規(guī)劃不達(dá)標(biāo)問(wèn)題。鄉(xiāng)村民宿用地往往大量濫占耕地、非法商用，導(dǎo)致非糧化現(xiàn)象嚴(yán)重;一些農(nóng)戶利用自己的宅基地房屋進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，或者在放活盤活政策下，將農(nóng)村房屋出租給集體組織以外的人進(jìn)行民宿經(jīng)營(yíng)，不符合民宿用地中的安全不擾民以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃要求。

2. 線上市場(chǎng)準(zhǔn)入制度缺位

在互聯(lián)網(wǎng)民宿中介服務(wù)平臺(tái)運(yùn)作中，目前是大多數(shù)民宿經(jīng)營(yíng)者通過(guò)網(wǎng)上資料提交，平臺(tái)運(yùn)營(yíng)者通過(guò)普通的資格審查與登記即可。審查登記范圍包括：民宿地址與名稱、服務(wù)與產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)實(shí)物展示、基本安全與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)審查、民宿等級(jí)評(píng)審等。由于在網(wǎng)下的民宿經(jīng)營(yíng)證照不規(guī)范，而相應(yīng)的平臺(tái)缺乏具體的實(shí)質(zhì)審查資格與規(guī)范，致使在網(wǎng)上平臺(tái)登記與審查中存在著大量的盜圖、假圖以及假證等，還有許多民宿經(jīng)營(yíng)業(yè)主由于缺乏經(jīng)營(yíng)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)渠道，難以進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)登記服務(wù)中介平臺(tái)，互聯(lián)網(wǎng)上民宿產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入較為混亂。

（二）運(yùn)營(yíng)體制機(jī)制不規(guī)范

1. 運(yùn)營(yíng)理念趨利化

鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的重要原因在于其充分發(fā)揮了鄉(xiāng)村的天時(shí)地利人和優(yōu)勢(shì)，鄉(xiāng)村民宿的規(guī)?；l(fā)展也給鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)注入了新鮮血液，鄉(xiāng)村居民收益大幅度提高。與此同時(shí)，許多村民以及外來(lái)人員仿效周邊以及外省鄉(xiāng)村民宿的做法，不考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、人文和環(huán)境狀況，缺乏自身品牌理念，大量地改造、建造民宿用房及設(shè)施，以打造“明星村鎮(zhèn)”為口號(hào)，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中以大手筆宣傳為手段，甚至犧牲當(dāng)?shù)氐娜宋沫h(huán)境與生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，積極吸引客源，出現(xiàn)鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)大躍進(jìn)和經(jīng)營(yíng)趨利化現(xiàn)象[3]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2018年的國(guó)慶節(jié)假期間，四川、安徽黃山以及北京等地的網(wǎng)上民宿網(wǎng)絡(luò)訂單量竟達(dá)到了98%左右，大多數(shù)鄉(xiāng)村民宿客棧接待旅客超過(guò)了上百萬(wàn)人次。而調(diào)查發(fā)現(xiàn)這些數(shù)據(jù)大多數(shù)都是民宿運(yùn)營(yíng)主人花錢“刷”出來(lái)的，這種刷單現(xiàn)象表面上是商家為了營(yíng)利所進(jìn)行的虛假宣傳，實(shí)質(zhì)上是一種欺詐消費(fèi)者的行為，嚴(yán)重地?fù)p害了消費(fèi)者利益。

2. 運(yùn)營(yíng)方式單一化

鄉(xiāng)村旅游業(yè)為近些年興起并蓬勃發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，各地都處于相互借鑒與摸索當(dāng)中。在鄉(xiāng)村民宿運(yùn)營(yíng)中，由于運(yùn)營(yíng)者大多為專業(yè)知識(shí)缺乏的農(nóng)戶，業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，導(dǎo)致在運(yùn)營(yíng)方式上前篇一律，專業(yè)型較低。民宿房屋設(shè)計(jì)和文化服務(wù)提供等方面相互抄襲，運(yùn)營(yíng)范圍簡(jiǎn)單以飲食和住宿為主，缺乏自身的經(jīng)營(yíng)特色，與當(dāng)?shù)靥赜械臍v史人文特點(diǎn)難以聯(lián)系，很難區(qū)別與城鎮(zhèn)民宿。外來(lái)民宿經(jīng)營(yíng)者往往在經(jīng)營(yíng)中難以把握行業(yè)界限，往往呈現(xiàn)出酒店模式。鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)品與服務(wù)定價(jià)一般以自身經(jīng)驗(yàn)與他人實(shí)踐為標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)常出現(xiàn)消費(fèi)者利益受損，久而引發(fā)了鄉(xiāng)村民宿泡沫化現(xiàn)象。云南麗江從2013年民宿產(chǎn)業(yè)起進(jìn)入到輝煌階段，每逢假日，麗江的民宿以及周邊基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足巨大的消費(fèi)需求，民宿經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)非常迅速。但是在這種快速發(fā)展速度刺激下，民宿市場(chǎng)形勢(shì)開(kāi)始出現(xiàn)了危機(jī)。民宿房屋租金不斷上漲，但民宿房間價(jià)格卻在不斷降低。即使客流量較大的假期，在民宿房間價(jià)格較低漲幅的情況下，麗江民宿也早早地出現(xiàn)了人去樓空的現(xiàn)象，使得經(jīng)營(yíng)業(yè)主的營(yíng)業(yè)壓力不斷加大，麗江民宿產(chǎn)業(yè)面臨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)的迫切需求。

3. 運(yùn)營(yíng)設(shè)施不完備

民宿產(chǎn)業(yè)的多功能化決定了民宿產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)須借助完善的基礎(chǔ)設(shè)施。在鄉(xiāng)村民宿發(fā)展中，首先要做好民宿宣傳推廣和吸引客源工作。然而實(shí)際經(jīng)營(yíng)中，除了相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)登記外，民宿產(chǎn)業(yè)宣傳渠道很少，只能單純地依靠口口相傳的方式。資金引入渠道狹窄，很難打出特色民宿品牌;其次是運(yùn)營(yíng)服務(wù)設(shè)施較為落后。以提供鄉(xiāng)村特色飲食與住房為主，較少提供鄉(xiāng)村民俗文化體驗(yàn)與觀光旅游服務(wù)配套設(shè)施。加之住宿設(shè)施較為落后，很難帶給民宿消費(fèi)者全面的消費(fèi)享受。最后是部分地區(qū)存在著道路交通不便利，即使大多鄉(xiāng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了道路硬化，但由于交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的不完善，使得鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)難以走出去，相關(guān)的電信電網(wǎng)和污水垃圾處理以及安全配套基礎(chǔ)設(shè)施等也存在著不完善等問(wèn)題[4]。

4. 運(yùn)營(yíng)安全難保障

在民宿產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)中，消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者雙方的安全保障方面存在很多問(wèn)題，比如信息不對(duì)稱表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)信息不透明和消費(fèi)者信息難獲取與保障，出現(xiàn)大量的“刷單”操作，以至于鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)虛假宣傳，損害了消費(fèi)者的公平交易權(quán)與信息保障權(quán);民宿經(jīng)營(yíng)中食品安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)低，危機(jī)處理機(jī)制落后等，出現(xiàn)了大量的經(jīng)營(yíng)者財(cái)產(chǎn)被盜，消費(fèi)者人身安全受損等事件。

（三）監(jiān)督管理不到位

1. 監(jiān)管主體龐雜

民宿產(chǎn)業(yè)作為新型產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營(yíng)范圍廣，涉及多部門監(jiān)管，從現(xiàn)已出臺(tái)的部分地方民宿管理規(guī)定來(lái)看，主要由風(fēng)景旅游管理局、環(huán)保局、公安局、財(cái)政局、住建局、發(fā)改委、市場(chǎng)監(jiān)管局、衛(wèi)生局、交通運(yùn)輸局、水利局等部門針對(duì)民宿經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。由于眾多監(jiān)管主體之間往往缺乏充分的信息交流，即使設(shè)立了對(duì)應(yīng)的協(xié)調(diào)小組，但在實(shí)踐監(jiān)管中仍然漏洞百出，缺乏統(tǒng)一的專門有效的指導(dǎo)與監(jiān)管是目前民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展中混亂經(jīng)營(yíng)的主要原因[5]。

2. 監(jiān)管職能交叉

監(jiān)管主體的多元不僅導(dǎo)致了監(jiān)管主體雜亂，而且出現(xiàn)了職能交叉，比如風(fēng)景旅游管理局在旅游用地規(guī)劃和人員職業(yè)資格審查方面與住建局和市場(chǎng)監(jiān)管局職能嚴(yán)重交叉。民宿用地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)登記與資格審查、財(cái)政資金利用、產(chǎn)品與服務(wù)定價(jià)、食品衛(wèi)生檢驗(yàn)、消防安全、交通道路規(guī)劃等方面，多個(gè)部門予以干預(yù)監(jiān)管，往往出現(xiàn)了監(jiān)管不力，職責(zé)推脫現(xiàn)象。

3. 監(jiān)管方式單一

目前鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管往往以市場(chǎng)準(zhǔn)入和突擊檢查為主要方式。針對(duì)無(wú)證、證件不全的鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)，以罰款、補(bǔ)辦證件和撤銷關(guān)閉為處罰措施。由各個(gè)部門針對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)事項(xiàng)進(jìn)行檢查，導(dǎo)致監(jiān)管嚴(yán)重脫節(jié)。這種嚴(yán)格而單一的監(jiān)管方式不僅無(wú)法形成合力，而且難以激發(fā)鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)熱情，難以活躍鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。

三、我國(guó)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的法律規(guī)制

（一）完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

1. 確立市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則

鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)執(zhí)業(yè)證照不齊全、用地規(guī)劃以及入網(wǎng)資格審查困難等問(wèn)題，主要原因在于缺乏統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入程序規(guī)則。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展中部分省市制訂了規(guī)范制度，明確了鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和設(shè)立登記程序。但是由于缺乏高效力層次的具體規(guī)則支撐，使得適用過(guò)程中強(qiáng)制性較弱，難以解決實(shí)際問(wèn)題。建議文化和旅游部在整合部分地區(qū)民宿產(chǎn)業(yè)規(guī)章制度基礎(chǔ)上，制定全國(guó)統(tǒng)一的鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)管理辦法，增強(qiáng)其規(guī)范強(qiáng)制性。應(yīng)具體確定鄉(xiāng)村民宿登記主體機(jī)關(guān)，簡(jiǎn)化登記申請(qǐng)程序，明確登記設(shè)立中申請(qǐng)人、政府資格登記部門與規(guī)劃審查部門和網(wǎng)上登記平臺(tái)的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職責(zé)，法律責(zé)任等，指導(dǎo)鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展。

2. 加大政府支持力度

政府應(yīng)當(dāng)加大資金投入，完善民宿產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)政府財(cái)政資金投入，扶助鄉(xiāng)村民宿申請(qǐng)登記者進(jìn)行符合標(biāo)準(zhǔn)的衛(wèi)生、消防、環(huán)保、用水等方面的設(shè)施完善;完善鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)稅收制度，提供優(yōu)惠政策措施鼓勵(lì)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展;利用大數(shù)據(jù)建立互聯(lián)網(wǎng)民宿產(chǎn)業(yè)登記信息服務(wù)平臺(tái)，減輕農(nóng)戶申請(qǐng)資格負(fù)擔(dān)與入網(wǎng)資格審查困難;加大農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)宅基地和閑置農(nóng)房有效利用，允許集體建設(shè)用地建設(shè)民俗用房和旅游實(shí)施，鼓勵(lì)支持民宿產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。

（二）規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)體制

1. 重塑運(yùn)營(yíng)理念

鄉(xiāng)村民宿運(yùn)營(yíng)要追求其經(jīng)濟(jì)收益性，但是更要以人民為中心，以可持續(xù)發(fā)展為理念，注重綠色生態(tài)環(huán)保與安全保障并舉，注視顧客反響。經(jīng)營(yíng)者要不斷地提高自身的環(huán)保意識(shí)與創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)理念，融合農(nóng)耕文化，傳承優(yōu)秀民俗文化，發(fā)展現(xiàn)代文化，打造良好品牌形象;關(guān)注鄉(xiāng)村民宿發(fā)展實(shí)踐，了解國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，堅(jiān)持當(dāng)?shù)貧v史文化特點(diǎn)，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式，促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿健康文明經(jīng)營(yíng)。

2.創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式

盡快改變傳統(tǒng)的農(nóng)戶單一經(jīng)營(yíng)方式，引進(jìn)有資格和經(jīng)驗(yàn)豐富的專門鄉(xiāng)村民宿運(yùn)營(yíng)者進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，學(xué)習(xí)先進(jìn)管理和經(jīng)驗(yàn)技術(shù)，掌握符合當(dāng)?shù)貧v史文化特色的經(jīng)營(yíng)方式，并從中得以發(fā)掘創(chuàng)新點(diǎn)，從而更好運(yùn)作經(jīng)營(yíng)自身的民宿產(chǎn)業(yè)。針對(duì)外來(lái)人員租賃宅基地和農(nóng)房開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)的情形，必須通過(guò)當(dāng)?shù)鼐用竦恼J(rèn)可，注重保護(hù)環(huán)境資源與鄉(xiāng)村人文風(fēng)情，通過(guò)簽訂協(xié)議由農(nóng)戶參與共同經(jīng)營(yíng)，并且通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)運(yùn)營(yíng)，建設(shè)與當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)融合的鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)集合群與產(chǎn)業(yè)鏈。

3. 提高運(yùn)營(yíng)能力

鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)者應(yīng)加入專門設(shè)立的自發(fā)性村鎮(zhèn)民俗產(chǎn)業(yè)發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)，積極參與行業(yè)協(xié)會(huì)組織的活動(dòng)，了解鄉(xiāng)村民宿發(fā)展動(dòng)態(tài)，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)技術(shù)培訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)交流，進(jìn)行特色民宿產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)化研討。在產(chǎn)品與服務(wù)定價(jià)方面，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)了解評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，掌握當(dāng)前市場(chǎng)自發(fā)定價(jià)和政府指導(dǎo)定價(jià)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，從而保障合理的產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格確定機(jī)制。

4. 保障運(yùn)營(yíng)安全

鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)充分發(fā)掘當(dāng)?shù)氐馁Y源潛力，發(fā)揮農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，利用財(cái)政資金打造自身民宿經(jīng)營(yíng)特色品牌，健全人才激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)政策扶助進(jìn)行產(chǎn)業(yè)金融資金融通，提高自身民俗產(chǎn)業(yè)貸款信用額度，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)融資渠道建設(shè);大力改善交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，完善污水垃圾處理設(shè)施，提高電信電網(wǎng)覆蓋率，建立網(wǎng)絡(luò)化營(yíng)銷渠道和網(wǎng)絡(luò)化客戶信息管理平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)，完善房客信息登記制度，建立網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)分析平臺(tái)，明確客源供應(yīng)渠道和產(chǎn)品服務(wù)定價(jià)機(jī)制，完善重點(diǎn)場(chǎng)所監(jiān)控設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施。通過(guò)加強(qiáng)環(huán)保、衛(wèi)生、消防等安全設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化，借助網(wǎng)上平臺(tái)誠(chéng)信評(píng)價(jià)與結(jié)果公開(kāi)機(jī)制，保障鄉(xiāng)村民宿運(yùn)營(yíng)安全[6]。

（三）強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)督管理

1. 完善鄉(xiāng)村民宿行業(yè)監(jiān)管規(guī)則

為了充分發(fā)揮鄉(xiāng)村民宿的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用，促進(jìn)民宿產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展，必須制定更加具體的監(jiān)管規(guī)則，明確鄉(xiāng)村民宿的監(jiān)管主體、職權(quán)及其程序。設(shè)立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展與規(guī)劃辦公室負(fù)責(zé)民宿產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，與相關(guān)的衛(wèi)生、住建、環(huán)保、水利等部門進(jìn)行信息聯(lián)絡(luò)與更新;明確各自部門在監(jiān)管中的具體職責(zé)，出現(xiàn)職責(zé)重疊時(shí)，由共同的上級(jí)部門予以協(xié)調(diào);明確安全事故處理程序，嚴(yán)厲打擊違法經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)格適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定維護(hù)民宿經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者的合法權(quán)益[7]。

2. 健全全方位鄉(xiāng)村民宿監(jiān)管體系

建立健全“經(jīng)營(yíng)者+政府部門+行業(yè)協(xié)會(huì)+社會(huì)公眾”監(jiān)管模式，通過(guò)財(cái)政、稅收政策鼓勵(lì)鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)合法經(jīng)營(yíng)，開(kāi)展民宿經(jīng)營(yíng)戶自我評(píng)價(jià)與違法舉報(bào)活動(dòng);加大民宿產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)檢查，建立民宿行業(yè)誠(chéng)信名單，拓寬游客投訴渠道，完善信訪機(jī)制和市場(chǎng)退出制度，強(qiáng)化監(jiān)管部門之間相互監(jiān)督;民宿產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)積極開(kāi)展會(huì)員法律法規(guī)宣傳活動(dòng)，講解政策法規(guī)，引導(dǎo)民宿經(jīng)營(yíng)者合法合規(guī)安全經(jīng)營(yíng)[8];通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息評(píng)價(jià)與結(jié)果公示機(jī)制，提高評(píng)價(jià)機(jī)制的透明度與規(guī)范化，嚴(yán)格去除“網(wǎng)絡(luò)刷單”行為，使廣大群眾積極參與到網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控制度中。通過(guò)多個(gè)主體參與民宿產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)，保障鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)效益提高[9]。

四、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)作為一種新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的產(chǎn)物，其雖然起步晚，但發(fā)展快并且具有良好的發(fā)展前景。在鄉(xiāng)村民宿發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度缺位，運(yùn)營(yíng)機(jī)制不規(guī)范以及監(jiān)督管理不到位等問(wèn)題亟需法律規(guī)制，以防止出現(xiàn)泡沫化甚至反噬農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)規(guī)范化發(fā)展是加快鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提高鄉(xiāng)村居民生活水平，強(qiáng)化鄉(xiāng)村居民獲得感的重要舉措。應(yīng)堅(jiān)持依法規(guī)制與鄉(xiāng)村振興融合，通過(guò)確定市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則程序，明確產(chǎn)業(yè)證照登記申請(qǐng)程序與產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃。加大政府資金投入力度，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者堅(jiān)持健康生態(tài)理念，規(guī)范創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式，提高產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)融資渠道，完善鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以保障安全運(yùn)營(yíng)。最后，通過(guò)完善鄉(xiāng)村民宿行業(yè)監(jiān)管規(guī)則，加強(qiáng)監(jiān)管主體與職責(zé)重構(gòu)，建立多元主體參與的監(jiān)督管理體系，激勵(lì)鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)質(zhì)量提高和規(guī)范發(fā)展。

注 釋：

旅游民宿（homestay inn）是指利用當(dāng)?shù)亻e置資源，民宿主人參與接待，為游客提供體驗(yàn)當(dāng)?shù)刈匀?、文化與生產(chǎn)生活方式的小型住宿設(shè)施。根據(jù)所處地域的不同可分為：城鎮(zhèn)民宿和鄉(xiāng)村民宿。

② 數(shù)據(jù)解析：中國(guó)民宿市場(chǎng)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)http：//www.askci.com/news/chanye/20170714/111536102977.shtml。

③ 中商產(chǎn)業(yè)研究院《2018-2023年中國(guó)民宿行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展前景研究報(bào)告》https：//www.sohu.com/a/227527722_350221。

④ 民宿市場(chǎng)占比已超星級(jí)酒店，載自《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，2018年版第40期，第7頁(yè)。

⑤ 旅游民宿經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所應(yīng)符合本轄區(qū)內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、所在地旅游民宿發(fā)展有關(guān)規(guī)劃，無(wú)地質(zhì)災(zāi)害和其它影響公共安全的隱患。

張雪：《引導(dǎo)民宿行業(yè)良性成長(zhǎng)》，載自《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2018年10月08日，第4版。

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