協(xié)同治理視角下常德市社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇

許達(dá)志　肖蘭花

摘 要：通過(guò)對(duì)常德市社會(huì)組織孵化基地發(fā)展的案例分析，運(yùn)用協(xié)同治理理論，從社會(huì)組織自身、社會(huì)公眾、政府部門(mén)等方面提出了社會(huì)組織培育發(fā)展優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;社會(huì)組織;能力建設(shè)

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大、活動(dòng)更加規(guī)范，影響力進(jìn)一步增強(qiáng)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會(huì)事業(yè)、創(chuàng)新社會(huì)治理、擴(kuò)大對(duì)外交往等方面發(fā)揮了積極作用。但從總體上看，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)揮作用還不夠充分，一些社會(huì)組織違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，在社會(huì)組織工作中也還存在法規(guī)制度建設(shè)滯后、管理體制不健全、支持引導(dǎo)力度不夠、社會(huì)組織自身建設(shè)不足等問(wèn)題。

一、常德市社會(huì)組織發(fā)展概況

截止2018年9月在常德市民政局登記的社會(huì)組織有712個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體數(shù)量最多，有416個(gè)，占比58.43%，民辦非企業(yè)單位292個(gè)，占比41.01%，基金會(huì)4個(gè)，占比約0.56%。為了促進(jìn)社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展，常德市政府還撥款成立了專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目組，與湖南省大同社會(huì)工作服務(wù)中心合作創(chuàng)辦了社會(huì)組織孵化基地。

市內(nèi)社會(huì)組織主要分為以下幾類(lèi)：社區(qū)公共服務(wù)類(lèi)、公益慈善類(lèi)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)以及科技類(lèi)社會(huì)組織。社會(huì)組織在發(fā)展的過(guò)程中，孵化基地提供所需求的資源以及對(duì)其進(jìn)行人才專(zhuān)業(yè)培育訓(xùn)練，使其能夠承接政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)。在登記社會(huì)組織發(fā)展各項(xiàng)方面都達(dá)標(biāo)之后，政府會(huì)選擇適合的社會(huì)組織參與公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，改進(jìn)公共服務(wù)的供給方式，進(jìn)行自身職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新社會(huì)治理模式，促進(jìn)社會(huì)組織優(yōu)化發(fā)展。在此模式引導(dǎo)下，近幾年，市內(nèi)社會(huì)組織經(jīng)過(guò)政府部門(mén)和孵化基地的引導(dǎo)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，但因?yàn)槌５率猩鐣?huì)組織培育、建設(shè)發(fā)展歷史較短，經(jīng)驗(yàn)不足，在社會(huì)組織發(fā)展仍存在一些問(wèn)題。

二、常德市社會(huì)組織發(fā)展中存在的問(wèn)題

（一）社會(huì)組織活動(dòng)資金短缺

常德市組織發(fā)展過(guò)程中受到資金約束較為嚴(yán)重。在開(kāi)展活動(dòng)時(shí)，社會(huì)組織為了節(jié)省開(kāi)支，只能通過(guò)犧牲部分活動(dòng)效果簡(jiǎn)化步驟來(lái)達(dá)成，這就影響了參加人員的積極性。由于個(gè)人能力受限或主觀能動(dòng)性差，組織也缺乏主動(dòng)充實(shí)活動(dòng)資金的積極性。政府資助少，組織自身籌資能力差等問(wèn)題，使得不少組織陷入了“巧婦難為無(wú)米之炊”的困難地步。

（二）社會(huì)組織自身能力不足

在國(guó)家政策和政府的支持之下，雖然市內(nèi)社會(huì)組織在數(shù)量上面發(fā)展迅速，但是因?yàn)橘Y源有限，在急劇增加的社會(huì)組織中因?yàn)闋?zhēng)取不到更多的資源導(dǎo)致運(yùn)行艱難。組織的硬軟件設(shè)施和人員素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化方面也難以發(fā)展提高。在參加承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)中因達(dá)不到政府部門(mén)的要求而處于劣勢(shì)，更加難以發(fā)展。而那些承接了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)組織之中因?yàn)榘l(fā)展時(shí)間短，制度不夠完善、組織能力建設(shè)不強(qiáng)等自身力量問(wèn)題，導(dǎo)致承接的政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)不能達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。

（三）社會(huì)組織社會(huì)認(rèn)同度不高

目前影響常德市社會(huì)組織公信力不足的原因有以下三點(diǎn)：一是競(jìng)爭(zhēng)力不足，與企業(yè)和事業(yè)單位相比，社會(huì)組織在能力、資源、專(zhuān)業(yè)化等多個(gè)方面都處于劣勢(shì)，因而自身競(jìng)爭(zhēng)力就不強(qiáng);二是政策支持不足，依照《常德市市本級(jí)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作實(shí)施辦法》，承擔(dān)公共服務(wù)職能的公益性事業(yè)單位在符合承接條件、不新增財(cái)政供養(yǎng)人員編制的情況下可以成為承接主體。在社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的前提下，這類(lèi)政策就偏向于事業(yè)單位承接更多的社會(huì)公共服務(wù)。因而社會(huì)組織發(fā)展需求更加完善的政策支持;三是政府相關(guān)部門(mén)重視程度不夠，社會(huì)組織作為社會(huì)治理創(chuàng)新的主體之一，肩負(fù)著協(xié)助政府完成職能轉(zhuǎn)變的重任。但是相關(guān)部門(mén)卻對(duì)社會(huì)組織承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能的優(yōu)勢(shì)認(rèn)識(shí)的不全面，不注重引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展?？傮w來(lái)看，社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)同不夠，社會(huì)公信力不足。

（四）政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)方面不夠完善

（1）市財(cái)政的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)預(yù)算資金較少，投入不均衡

常德市自2015年政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展以來(lái)，經(jīng)過(guò)3年的發(fā)展，已經(jīng)初步形成規(guī)模，但是社會(huì)組織可承接的項(xiàng)目依舊偏少。根據(jù)市財(cái)政局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年～2018年期間，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目數(shù)中，社會(huì)組織可參與數(shù)占項(xiàng)目總數(shù)的58.2%，但是僅占總金額的34.4%。截至2018年7月，市內(nèi)社會(huì)組織事實(shí)上僅在社會(huì)組織孵化基地運(yùn)營(yíng)管理、外經(jīng)發(fā)展“走出去”服務(wù)和常德市困境未成年人社會(huì)保護(hù)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估共3個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目有參與，低至僅占項(xiàng)目總數(shù)的4.4%，預(yù)算80萬(wàn)，占比低至總金額的1.3%。

（2）市直各單位開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目較少，社會(huì)組織參與程度不高

截至2018年9月，登記的712家社會(huì)組織中，承接過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的僅有湖南大同社會(huì)工作服務(wù)中心等5家社會(huì)組織;市文體廣新局主管的協(xié)會(huì)有45家，承接過(guò)體育文化賽事培訓(xùn)的僅有登山協(xié)會(huì)等10家;市科協(xié)下屬40多個(gè)社會(huì)組織，但每年承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的也只有1個(gè)～2個(gè);市文聯(lián)情況與市科協(xié)不相上下，僅有丁玲文學(xué)促進(jìn)會(huì)和詩(shī)詞協(xié)會(huì)2個(gè)社會(huì)組織承接過(guò)少量項(xiàng)目。其中湖南大同社會(huì)工作服務(wù)中心等5個(gè)社會(huì)組織項(xiàng)目涉及金額60萬(wàn)左右;市文體廣新局主管協(xié)會(huì)項(xiàng)目涉及金額僅20萬(wàn);丁玲文學(xué)促進(jìn)會(huì)和詩(shī)詞協(xié)會(huì)承接項(xiàng)目涉及金額48萬(wàn)。

（3）政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)不規(guī)范，整合力度不夠

常德市社會(huì)組織孵化基地發(fā)展僅有不到4年的時(shí)間，在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)方面，政策體系不夠完善，措施也是十分不足，因此政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)展受到了阻礙，從而延長(zhǎng)了政府轉(zhuǎn)變職能的時(shí)間。并且政府在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)簽署合同之時(shí)，內(nèi)容范圍內(nèi)對(duì)服務(wù)的評(píng)估和監(jiān)督力度不夠，科學(xué)性也有待增強(qiáng)。并且現(xiàn)如今存在的評(píng)估體系在對(duì)待服務(wù)對(duì)象的關(guān)注重視程度不夠，需求一種包括服務(wù)對(duì)象在內(nèi)的，服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)反饋為主體的績(jī)效評(píng)估體系。

三、社會(huì)組織能力培育與發(fā)展路徑的優(yōu)化

社團(tuán)自身能力不足以及社團(tuán)公信力不足既是基地在社會(huì)組織培育過(guò)程中遇到的問(wèn)題，也是導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)不足的原因。社團(tuán)實(shí)力不足導(dǎo)致承接政府項(xiàng)目能力不強(qiáng)。同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制方面也是有待進(jìn)一步完善。

（一）完善社會(huì)組織登記，嚴(yán)格監(jiān)督管理體系

全面推行直接登記制度，避免面雙重管理。同時(shí)，建立符合社會(huì)組織發(fā)展特點(diǎn)的人事制度、職務(wù)職稱、工資薪酬、財(cái)務(wù)稅收等具體制度，保證社會(huì)組織的相對(duì)獨(dú)立性。實(shí)行分類(lèi)管理，對(duì)不同類(lèi)別不同類(lèi)型的社會(huì)組織設(shè)計(jì)相應(yīng)的管理體制機(jī)制。同時(shí)，還須建立科學(xué)、客觀、權(quán)威的評(píng)估制度。大力推進(jìn)，政府主導(dǎo)下的第三方評(píng)估，培育專(zhuān)業(yè)化的第三方組織評(píng)估機(jī)構(gòu)，并逐漸專(zhuān)業(yè)化評(píng)估過(guò)渡。

（二）提高社會(huì)組織能力，引導(dǎo)優(yōu)化內(nèi)部治理

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府對(duì)社會(huì)組織的培育不夠，導(dǎo)致其先天發(fā)育不良。許多社會(huì)組織自身力量較為薄弱，制度不健全、行為不規(guī)范、自律作用不夠等，難以按質(zhì)按量承接政府的公共服務(wù)。為此，我們要強(qiáng)化樞紐型重點(diǎn)社會(huì)組織的培育功能，如孵化基地、雙創(chuàng)中心。促進(jìn)新社會(huì)組織的誕生和成長(zhǎng)，為期發(fā)展能提供全方位的支持，使其在項(xiàng)目和活動(dòng)中取得大發(fā)展大進(jìn)步。進(jìn)一步完善社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立民主管理管理制度。多途徑全方位、定期考核監(jiān)督會(huì)員大會(huì)的召開(kāi)、理事會(huì)的日常履職，暢通社會(huì)組織成員反映和投訴的渠道。健全社會(huì)組織內(nèi)部的管理制度，確保章程的規(guī)范執(zhí)行。

（三）培養(yǎng)居民志愿精神，提高社會(huì)組織認(rèn)同

在學(xué)校教育、社會(huì)教育中，尤其是政府部門(mén)工作人員中，要大力培養(yǎng)成年人的志愿精神，讓公益服務(wù)、志愿精神遍地開(kāi)花。同時(shí)，全方位提高社會(huì)組織認(rèn)同要踐行到政府各項(xiàng)工作中。相較于企業(yè)、行政事業(yè)單位，社會(huì)組織在各方面處于弱勢(shì)地位，競(jìng)爭(zhēng)中經(jīng)常處于下風(fēng)，又會(huì)導(dǎo)致政府部門(mén)、社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的認(rèn)可不夠，即便參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)競(jìng)標(biāo)，也較難通過(guò)第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)對(duì)社會(huì)組織活躍、調(diào)動(dòng)社會(huì)各階層力量的作用認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)認(rèn)識(shí)不到位，不重視對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)扶持。

（四）建立合作伙伴關(guān)系，完善購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制

目前，我國(guó)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐的探索還在起步階段，各項(xiàng)配套政策、措施并不完善，阻礙了政府開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，進(jìn)一步清理和轉(zhuǎn)變職能的落實(shí)，常常出現(xiàn)政府單向主導(dǎo)、濫用職權(quán)等問(wèn)題。政府在與社會(huì)組織簽署購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同時(shí)，雖然也包括了評(píng)估與監(jiān)督內(nèi)容，但科學(xué)性與針對(duì)性不足?，F(xiàn)有評(píng)估體系對(duì)服務(wù)對(duì)象的意見(jiàn)重視不夠，缺少以服務(wù)對(duì)象為主體的績(jī)效評(píng)估。

（五）培育吸引專(zhuān)門(mén)人才，擴(kuò)大稅收和財(cái)政支持

進(jìn)一步推進(jìn)高校社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)，同時(shí)提高社會(huì)組織人才的待遇。一方面，制定相關(guān)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和任職資格，建立職業(yè)評(píng)聘制度和職級(jí)體系，另一方面，出臺(tái)有關(guān)的配套政策，解決社會(huì)組織人才的養(yǎng)老、保險(xiǎn)、福利和職稱問(wèn)題，提高待遇和職業(yè)威望。在加大政府對(duì)社會(huì)組織的投入的同時(shí)，擴(kuò)大對(duì)公益慈善組織的捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠。

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基金項(xiàng)目：本文得到常德市社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)一般課題“協(xié)同治理視角下社會(huì)組織培育發(fā)展研究——以常德市社會(huì)組織孵化基地為例”（CSP19YZ25）資助;湖南文理學(xué)院一般科研項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧多維平臺(tái)化實(shí)施路徑研究”（16YB01）階段性成果;湖南省教育廳一般科研項(xiàng)目《員工參與與企業(yè)績(jī)效的相關(guān)性研究》（15C0951）資助。

作者簡(jiǎn)介：許達(dá)志（1983- ），男，工商管理碩士，公共管理博士在讀，湖南文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師。研究方向：組織管理與政策創(chuàng)新，貧困治理與公共政策;肖蘭花（1997- ），女，湖南應(yīng)用技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)2015級(jí)學(xué)生。