合理化、合法化、有效化：城管執(zhí)法進社區(qū)的三維向度研究

王穎 王夢

[摘 要]城管執(zhí)法進社區(qū)，能夠有效提升基層治理與服務(wù)能力，助力和諧社區(qū)建設(shè)。在頂層注意力的高位推動下，城市管理重心下移態(tài)勢逐步蔓延，但仍存在法制建設(shè)不完善、權(quán)力讓渡與資源讓渡不同步、權(quán)力再分配不徹底、執(zhí)法能力與專業(yè)性結(jié)構(gòu)化錯配以及國家與社會、行政與自治、權(quán)力與權(quán)利關(guān)系未理順的困境。加強城市管理法制建設(shè)以進入社區(qū)，強化宣傳教育、改善城管隊伍形象以融入社區(qū)，切實轉(zhuǎn)變工作模式、善借新興媒體科技以服務(wù)社區(qū)，多措并舉力求實現(xiàn)城管執(zhí)法與社區(qū)自治的有效銜接和良性互動。

[關(guān)鍵詞]城管體制改革;社區(qū)治理;行政與自治;權(quán)力與權(quán)利;合法化

中圖分類號：D669.3?文獻標識碼：A?文章編號：1008-410X（2020）01-0088-08

一、問題的提出

黨的十九大報告明確指出，要深化機構(gòu)和行政體制改革，形成科學合理的管理體制;加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移。城市管理作為國家治理體系不可或缺的關(guān)鍵變量，是社會主義現(xiàn)代化水平與民生質(zhì)量的客觀映射。隨著市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，城市化進程加速的同時，城市管理體制的弊病逐步顯現(xiàn)。城市發(fā)展的利益偏好與民生訴求難協(xié)調(diào)、城市管理水平與建設(shè)速度相脫節(jié)、規(guī)模擴張與質(zhì)量提高難同步以及重末端管理輕源頭治理的落后管理理念等致使城管體制改革陷入困境。因此，有效提升城市管理精細化水平，使城市管理體制與社會良好發(fā)展所需的政府行政職能之間的合理設(shè)計相契合就顯得尤為重要。打破傳統(tǒng)硬性約束下的城管執(zhí)法手段的桎梏，柔化政府與社會邊界，創(chuàng)新城市管理體制及模式已是大勢所趨。近年來，“城管執(zhí)法進社區(qū)”的出現(xiàn)及普及可謂是應(yīng)時合勢，并因其強調(diào)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單向度自上而下行政授權(quán)的城市管理模式、代之以多元主體聯(lián)動模式而引起學界聚焦。如何理解各治理主體在行動過程中的權(quán)力分配與資源獲取？如何保證各行動者能夠彼此協(xié)同實現(xiàn)城市管理共同目標？這一模式現(xiàn)實運行將面臨怎樣的瓶頸？如何保障城管部門能夠順利“進入、融入、服務(wù)”社區(qū)？厘清這一系列問題，有助于此模式的縱深化發(fā)展。

斐迪南·滕尼斯于1887年首次提出“社區(qū)”的概念[1]，之后戴維·波普諾和阿蘭· 芬利森分別從人文地理與社會科學角度對社區(qū)作出定義[2][3]。20世紀30年代，費孝通等首次將community譯為“社區(qū)”，之后突破地域性特征限制對“社區(qū)”作出明確界定[4];1986年民政部首先倡導在城市基層開展以民政對象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)，自此，“社區(qū)”概念正式被引入政府工作中[5]。為實現(xiàn)理論與實際的統(tǒng)合，《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》將社區(qū)定位為聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。城市社區(qū)一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)[6]。

也有學者從地域性與人文性角度對“社區(qū)”作出界定[7]。如今學界比較認同的“社區(qū)”是指，居住在某一地域內(nèi)，具有共同意識和利益的多種社會關(guān)系與社會共同體。

城市管理有廣義和狹義之分。廣義的城市管理是指對城市空間中所有人與事的管理，主體限定為各級城市政府管理主體和城市內(nèi)各類居民及其組成的各類實體組織，包括企事業(yè)和社團組織（含黨派組織），如環(huán)境、工商、治安等管理部門;客體實現(xiàn)了最大限度綜合性，涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會等眾多領(lǐng)域[8]。狹義的城市管理是指政府設(shè)立專門的城市管理機構(gòu)，如城市管理委員會、城市管理執(zhí)法局，專司包括公共設(shè)施、市容環(huán)境、供水節(jié)水、風景園林等在內(nèi)的諸項城市管理工作[9]。本文所論述的是狹義層面的城市管理。

社區(qū)是城市空間范圍內(nèi)的基本單元，城管執(zhí)法進社區(qū)實質(zhì)上就是城市管理的微觀執(zhí)行，也是城市管理綜合執(zhí)法體制的一項突破性創(chuàng)新。所謂“城管執(zhí)法進社區(qū)”，即通過在社區(qū)設(shè)立城管所，聘請社區(qū)戶籍居民作為社區(qū)管理員，協(xié)助街道執(zhí)法隊執(zhí)法以提高社區(qū)城市管理水平的改革措施[10]，是城管綜合執(zhí)法部門橫向上執(zhí)法權(quán)限不斷擴張，縱向上執(zhí)法深度由街道逐漸向基層社區(qū)傾斜的體現(xiàn)。這一方式主要是通過改變既往政府單一行政主體通過強制性手段執(zhí)法局面，代之以政府與社會多元主體聯(lián)合執(zhí)法、共同管理城市社區(qū)，打破政府與社會的身份壁壘，使其邊界相對模糊化、柔性化，從而實現(xiàn)城市管理多方共治的美好愿景。

目前學界對于“城市管理體制”與“社區(qū)”的研究眾多。在宏觀城管體制改革方面，一些學者分別從統(tǒng)籌解決好機構(gòu)性質(zhì)，健全完善城管執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置，構(gòu)建包括法律、道德、政策、思想等社會管理手段在內(nèi)的綜合治理體系出發(fā)為城管體制改革提出了建設(shè)性建議[11][12][13];也有學者分別將天津、廈門、上海的城市管理綜合執(zhí)法工作作為研究對象，對其存在的管理、執(zhí)法痼疾進行了深刻剖析并為下一步城管體制改革指明了方向[14][15][16]。在社區(qū)治理方面，一些學者分別從城市社區(qū)治理能力、治理體制、治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方面進行了研究[17][18][19]。但將“城市管理”與“社區(qū)”結(jié)合起來進行系統(tǒng)研究的屈指可數(shù)，目前僅有以深圳市龍崗區(qū)“城管在社區(qū)”模式為研究樣本對城管體制創(chuàng)新進行的論述[10]，但以個案研究所得的結(jié)論應(yīng)用至全國往往缺乏一定的適切性，無法全方位透視城市管理重心下沉的現(xiàn)狀與困境?；诖耍疚膶ⅰ俺枪軋?zhí)法進社區(qū)”模式研究視野延展至三個維度，即合理化之維、合法化之維、有效化之維，通過三維向度的翔實分析，探討這一城市管理模式各要素之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，以期為城市管理綜合體制改革提供鏡鑒。

二、合理化之維：政策保障路徑下的適切性分析

深入推進城管執(zhí)法體制改革是貫徹黨的十八大精神、中央城鎮(zhèn)化工作會議及中央城市工作會議精神的重要舉措。我國城市管理行政執(zhí)法的規(guī)范性、有效性、重要性一直受頂層注意力聚焦。政策作為制度設(shè)計具有硬性約束力與宏觀“牽引”效用，故本文分別以“行政處罰”“城市管理”“行政執(zhí)法”為關(guān)鍵詞，從北大法寶中國法律檢索系統(tǒng)中檢索出相關(guān)政策477條，基于全方位和宏觀性政策篩選原則，最終選取具有標志性意義的政策文件為本文研究提供科學支撐（見表1）。

宏觀層面價值取向的主導性支持為城管體制良性改革提供了堅實的保障，相關(guān)政策部署一經(jīng)發(fā)出，便引發(fā)全國上下城管執(zhí)法體制改革熱潮，以青島、自貢、邢臺等為代表的試點城市改革如火如荼，各地紛紛探索適合自己的“城管進社區(qū)”工作模式，推出了一些群眾認可的舉措，得到居民的普遍認可與贊譽，群眾滿意度明顯提升（見表2）。

由上述“城管執(zhí)法進社區(qū)”試點城市實施情況來看，城市管理體制改革觸角正在不斷由街道向基層社區(qū)延伸，城管執(zhí)法進社區(qū)呈現(xiàn)擴大化與常態(tài)化趨向，具備一定的正當性與合理性。首先，城管執(zhí)法進社區(qū)可以有效應(yīng)對社會自治力量發(fā)展緩慢及行政“父愛主義”傾向?qū)е碌木用褡灾问ъ`;其次，可以有效避免由于資源稀缺及利益主體多元化導致的“公地悲劇”現(xiàn)象，維護公共利益;最后，社區(qū)自治過程中難免會出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象以及私立救濟的高成本導致集體行動乏力困局，居民對物業(yè)公司等部門的違法違約難以采取及時有力的措施。城管執(zhí)法進社區(qū)有效彌補了社區(qū)自治的缺陷，提升了城市管理綜合水平新位階。

但是，城管執(zhí)法進社區(qū)亦存在一定的弊端與困境，導致部分地區(qū)城管體制改革失效，如哈爾濱市在改革過程中出現(xiàn)城管進社區(qū)有三難的問題，面對謹慎的質(zhì)疑與反對，我們不得不重新審視這一城市管理體制改革是否存在不合理之處？改革失效是否涉及各主體間權(quán)力分配問題？如何處理好各主體之間關(guān)系？為解決上述問題，我們必須對城管執(zhí)法進社區(qū)的合法化及有效化路徑進行深入探討。

三、合法化之維：權(quán)力分配的內(nèi)生沖突與關(guān)系調(diào)試的焦點矛盾

（一）權(quán)力的分配與再分配：橫向執(zhí)法權(quán)限范圍擴展

傳統(tǒng)的城市管理體制往往重線性垂直管理、輕橫向各主體間的多元聯(lián)合。城管執(zhí)法進社區(qū)擺脫了以往執(zhí)法權(quán)力過于集中的痼疾，將執(zhí)法權(quán)限橫向拉伸，重塑權(quán)力分配與再分配體制。面對職能的合理分化與權(quán)力的橫向“稀釋”，城管執(zhí)法合法性、權(quán)力與資源讓渡、權(quán)力再分配與執(zhí)法專業(yè)性的探索將是避免權(quán)力分配內(nèi)生沖突的關(guān)鍵所在。

1.“合法性”定位模糊。法無授權(quán)不可為、法無禁止皆可為，強調(diào)的是法制規(guī)章的硬性約束效力。落實到城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域，城管執(zhí)法“合法性”界定作為權(quán)力分配過程中的關(guān)鍵要素，在城管體制改革中被置于突出位置。城市管理的常態(tài)化本應(yīng)是權(quán)力部門各司其職（見圖1），但在執(zhí)法過程中往往會出現(xiàn)權(quán)限邊界不明晰的“尷尬”境地，城管部門與其他同級機關(guān)如公安局、住建局、工商行政管理局在聯(lián)合執(zhí)法過程中，針對多頭重復執(zhí)法、職權(quán)交叉的事項通常交由城管部門去執(zhí)行（見圖2），但城管部門應(yīng)然權(quán)力與實際可操作權(quán)力之間仍有較大的模糊性與不確定性，執(zhí)法依據(jù)欠缺。以哈爾濱市為例，執(zhí)法局與城管局兩個平級單位，在處理具體事務(wù)時出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難的問題，執(zhí)法局有執(zhí)法權(quán)的事項不去管，而城管局缺失管理權(quán)，導致二者對問題均處于漠視狀態(tài)，嚴重延誤問題的有效解決。

2.權(quán)力讓渡與資源讓渡不同步。權(quán)力讓渡與資源讓渡二者有效鏈接是權(quán)力優(yōu)化分配必不可少的要素。假如權(quán)力讓渡于城管部門后，配套的人力、物力、財力等相關(guān)資源并未及時讓渡，就會使城管執(zhí)法力度收縮、效果不佳，難以達到預期理想化的城市治理狀態(tài)。深圳市龍崗區(qū) “城管在社區(qū)”模式應(yīng)用時因財政缺乏制度性約束，未將其經(jīng)費預算納入街道總體經(jīng)費規(guī)劃中，經(jīng)費投入不足，“多權(quán)少錢”困境導致多項工作無法正常有序開展。協(xié)調(diào)權(quán)力與資源同步跟進是及時化解這一矛盾的關(guān)鍵所在。

3.權(quán)力再分配不徹底。權(quán)力再分配主要是為執(zhí)法權(quán)力從集聚疊加衍生到功能疏解提供渠道[20]。以九江市拆除違章建筑為例，審批機構(gòu)是項目“準入門檻”，只有得到住建局的建房許可證明，城管才將其視為合法建筑，否則就作為違法建筑依法進行拆除，但在拆除過程中若相對人不同意拆除或者拒交罰款，城管部門需申請法院強制執(zhí)行;或者相對人作出威脅或傷害城管執(zhí)法人員的行為時，就需要借助公安部門的協(xié)助來執(zhí)行相關(guān)措施。此類分權(quán)結(jié)構(gòu)本是為防止單個部門權(quán)力過于集中而采取的權(quán)力制約手段，但在現(xiàn)實執(zhí)行過程中逐步演變成不同部門之間互相掣肘的執(zhí)法障礙。

4.執(zhí)法能力與專業(yè)性結(jié)構(gòu)化錯配。隨著城市化進程的加快，城管執(zhí)法面臨的專業(yè)性技術(shù)工作日益繁雜，而城管基層執(zhí)法人員學歷、技能往往與工作專業(yè)性需求不匹配，面對復雜的技術(shù)難題往往力不從心。如益陽市某社區(qū)自城管工作站入駐以后，社區(qū)城管成為居民排憂解難的主心骨，社區(qū)內(nèi)兩家餐廳因涉及油煙污染問題遭到居民投訴，但社區(qū)駐地城管人員檢測后表示無力解決，便將問題移交給市城管綜合執(zhí)法局技術(shù)部門處理。城管執(zhí)法的專業(yè)性及時跟進不僅可以提高執(zhí)法效率，也是公眾對城管隊伍執(zhí)法能力與政府部門形象的基本考量，關(guān)乎政府部門與公眾之間矛盾的有效破解和多元聯(lián)合執(zhí)法的規(guī)范性提升，于日后對政府部門相關(guān)政策的響應(yīng)、執(zhí)行，政府公信力、權(quán)威的維護和城市管理的有效化、科學化發(fā)揮著重要作用。

（二）關(guān)系調(diào)試與理順：國家與社會、行政與自治、權(quán)力與權(quán)利

1.國家與社會關(guān)系。隨著現(xiàn)代化進程加快，我國公民逐漸完成了由“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)變，城市治理格局也逐漸從“大政府、小社會”向“小政府、大社會”過渡，這是社會主義市場經(jīng)濟體制對基層政府職能提出的現(xiàn)實要求，也是國家政府部門職能權(quán)力下放與社會自治力量迅速成長的自然映射，同時反映出社區(qū)作為人們生活的共同體，其有效管理在促進和諧、文明城市創(chuàng)建過程中的地位與作用日益凸顯。落實到街道層面的社區(qū)長效管理機制上，則必須強調(diào)執(zhí)法力量的綜合性、整合性，突出管理力量的縱深性、自治性，以有效解決社區(qū)發(fā)展中的一系列問題[21]。

在計劃經(jīng)濟時代，極度發(fā)達的政府單向度垂直進行城市管理，忽略了橫向上相對弱化的社會邊緣力量。政府在社會管理上擁有幾乎不受限制的權(quán)力，在社區(qū)治理方面貫徹“兩級政府、兩級管理”模式，即市政府、區(qū)政府兩級組織來行使管理街道社區(qū)的職能，社區(qū)處于被動管理狀態(tài)，自治權(quán)利得不到有效行使。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市綜合執(zhí)法及城市管理體制改革創(chuàng)新的要求日益提升，政府開始轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，不斷糾正“越位”“錯位”問題，逐漸由“全能型政府”向“有限型政府”、由“政府行政管理”向“社會自我管理”、由“行政本位”向“社會本位”過渡，實現(xiàn)其職能的社會化。在社區(qū)治理中，社區(qū)主動承擔政府行政轉(zhuǎn)移不該管的、管不好的原政府職能，構(gòu)建社區(qū)自我管理為主、城管部門管理為輔的“小政府、大社會”模式，擴大民主與居民自治，推動“兩級政府、兩級管理”模式向“兩級政府、三級管理”模式轉(zhuǎn)變（見圖3和圖4）。

2.行政與自治關(guān)系。一些學者將行政自治二者關(guān)系概括為行政自治一體化、行政自治分離化和行政自治有效銜接化[22][23][24][25]（見圖5）。以城管執(zhí)法進社區(qū)視角來看，二者關(guān)系可視為有效銜接化，行政執(zhí)法作為社區(qū)自治的輔佐功能從大包大攬退到保障式的有限進入，是社區(qū)自治功能集聚的直觀體現(xiàn)，也是城市管理重心下沉的現(xiàn)實反映。在城管執(zhí)法進社區(qū)過程中，行政與自治二者關(guān)系該如何處理？公權(quán)與私域的界限如何劃分？行政介入社區(qū)自治的時機怎樣確定？這是城管執(zhí)法進社區(qū)亟待解決的現(xiàn)實困境。

行政范圍內(nèi)對行政權(quán)的規(guī)制眾多，明確公權(quán)與私域界限的《中華人民共和國行政許可法》第十三條明確指出，對公民、法人或其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的，行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的可以不設(shè)行政許可。行政許可決定城管執(zhí)法的觸角可以延伸至何處，在城管進社區(qū)過程中，對于社區(qū)自治能夠完成的具體事項，城管部門可以暫且退到執(zhí)法范圍之外，有效做到不進入、不參與、不干涉，完全交由社區(qū)自己執(zhí)行、把控、監(jiān)督。《中華人民共和國城市居民委員會組織法（修訂稿）》（以下簡稱《居委會組織法》）第四條明確規(guī)定：“不得干預依法屬于社區(qū)居民自治范圍內(nèi)的事項”，有效區(qū)分了行政與自治的范圍，保護了社區(qū)居民的自治權(quán)利。換言之，法律未明確授權(quán)的法定事項，行政執(zhí)法主體不得強制進入，這是行政執(zhí)法合法性原則的基本界定?！缎吓_市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生實施辦法》明確指出，“本條例適用于本市市區(qū)內(nèi)的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理活動”，將公權(quán)范圍限制在邢臺市市區(qū)，城管執(zhí)法范圍同樣被圈定于市區(qū)，對于農(nóng)村地區(qū)，即私權(quán)范圍，城管隊伍無權(quán)干涉，也不得干涉。

行政執(zhí)法介入社區(qū)自治的時機對于協(xié)調(diào)行政與自治的關(guān)系至關(guān)重要?！段飿I(yè)管理條例》第四十五條規(guī)定，物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)違反有關(guān)治安、環(huán)保等方面法律、法規(guī)規(guī)定的行為，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當制止，并及時向有關(guān)行政管理部門報告，由行政部門依法對違法行為予以制止或者依法處理。該條例實質(zhì)上將業(yè)委會和物業(yè)企業(yè)的服務(wù)視為“前置義務(wù)”，只有在其勸阻制止無法發(fā)揮效用時，才交由行政部門處置。換言之，只有在社區(qū)自治功能失靈情況下，行政執(zhí)法才能以強制保障的身份介入進行一定程度的干預，延長管理線、擴展管理面、增加管理點，以此來穩(wěn)定社區(qū)發(fā)展。同時，鑒于公共效益的重要性考量，執(zhí)法部門處罰限度需謹慎酌定。由于城管執(zhí)法涉及的內(nèi)容違法性質(zhì)相對輕微，獲業(yè)主諒解后是否能對違法行為從輕處置，相關(guān)立法及執(zhí)法機關(guān)應(yīng)根據(jù)社區(qū)、居民需求導向差別而靈活權(quán)衡。

3.權(quán)力與權(quán)利關(guān)系。在城市管理過程中，“權(quán)力”指行政機關(guān)執(zhí)法權(quán)力，“權(quán)利”指社區(qū)居民自治權(quán)利。在城管執(zhí)法進社區(qū)過程中，理順權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系是破解執(zhí)法困境的關(guān)鍵一環(huán)。根據(jù)《居委會組織法》，居委會是承擔社區(qū)治理的主要機構(gòu)，有效遵循自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本原則。城管執(zhí)法進社區(qū)必須尊重居民自治權(quán)利，即權(quán)力在某種程度上要依附于權(quán)利，不能干預權(quán)利有效需求性發(fā)揮。在執(zhí)法之前，一方面要嚴肅正視法定事由，杜絕社區(qū)內(nèi)違法行為;另一方面要保障社區(qū)居民自治的權(quán)利，嚴禁城管部門隨意介入社區(qū)執(zhí)法。在執(zhí)法過程中，必須秉承合理性、適當性原則，以柔性穩(wěn)妥的方式、最低限度的行政干預去平衡行政執(zhí)法效果與社區(qū)自治功能的實現(xiàn)。青島市在城管執(zhí)法進社區(qū)中的主要困境之一是居民的“弱參與”問題，究其根源是城管權(quán)力下放不到位，居民抱有“省心、省時、省力”心態(tài)，即便想?yún)⑴c卻被無端遏制，久而久之權(quán)力仍浮于行政機關(guān)，居民自治權(quán)利被置于邊緣區(qū)。

四、有效化之維：順利進入—有效融入—良性服務(wù)

（一）城管隊伍何以“進入”社區(qū)

城管隊伍及城管人員順利進入社區(qū)是城管執(zhí)法的根本前提，也是后續(xù)管理社區(qū)、服務(wù)社區(qū)的準入門檻。而法律獨有的硬性約束性質(zhì)正是城管執(zhí)法進入社區(qū)的“把關(guān)人”，只有得到法律許可方有權(quán)限進入社區(qū)。要加強城市管理法制建設(shè)，強化城管執(zhí)法進入社區(qū)的制度規(guī)約與法律約束，明確城管進社區(qū)的“邊”與“界”。如《武漢市城市管理條例》對武漢市的城市管理重心下移作出明確規(guī)定：“在市政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，市級各相關(guān)部門以區(qū)為主，街道、社區(qū)為基準，依法下放管理權(quán)，促使管理重心下移”，將市（區(qū)）城管部門納入所在市（區(qū)）政府組成部分，但對城管法律地位、進社區(qū)身份合法性并未作出具體規(guī)定。因此，要加快城市管理相關(guān)法律法規(guī)的制定，有效提升城市管理的法制位階，力求從源頭上解決城管進社區(qū)執(zhí)法權(quán)和城管身份合法性的問題，為城管更高效地服務(wù)社區(qū)打下堅實基礎(chǔ)。

（二）城管隊伍何以“融入”社區(qū)

一是強化宣傳引導。寓教于樂宣傳城管執(zhí)法進社區(qū)的合理性、合法性，使知識的被動傳輸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)干部、居民的主動接收，利用自媒體迅速發(fā)展帶來的知識傳播快捷、便利的優(yōu)勢，開展形式多樣、群眾喜聞樂見的宣傳教育活動，幫助社區(qū)群體真正了解城管進社區(qū)的目的及意義。社區(qū)干部作為社區(qū)居民自治的“領(lǐng)頭羊”，在社區(qū)管理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，可以通過座談會形式將社區(qū)干部集聚到一起，聽取社區(qū)干部的訴求與民意心聲，轉(zhuǎn)變社區(qū)干部對城市管理工作的認知，將“要求社區(qū)干部配合執(zhí)法隊工作”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)干部主動加入整治工作”;于社區(qū)居民而言，可以通過居民大會、海報宣傳等形式提升其對城管執(zhí)法的認同感，形成“有人管+自己管=管得好”的共同心理趨向，切實激發(fā)居民參與社區(qū)管理的熱情。

二是改善城管隊伍形象。改善城管人員“邋里邋遢”“素質(zhì)低下”“執(zhí)法粗暴”等消極形象是城管執(zhí)法融入社區(qū)的關(guān)鍵。深圳市出臺《城管執(zhí)法人員十不準》條例，對城管執(zhí)法人員作出形象、行為上的約束，以此嚴明城管隊伍紀律。要求在執(zhí)法過程中依照規(guī)定穿著制式服裝并佩戴標志標識;主動出示執(zhí)法證件，以證明城管身份的合法性與正規(guī)性等，多措并舉力求打造一支“政治過硬、紀律嚴明、訓練有素、服務(wù)至上”的城管隊伍。此外，隨著民眾參與意識、民主意識的與日俱增，政務(wù)公開的重要性不容忽視，聘請民眾監(jiān)督員可以使社區(qū)民眾真正收獲為社區(qū)發(fā)展貢獻一己之力的自我認同感、歸屬感;開放群眾“投訴日”，針對社區(qū)管理出現(xiàn)的問題定期進行投訴、舉報，使社區(qū)群體切實感受到城管進社區(qū)帶來的社區(qū)管理效能。

（三）城管隊伍何以“服務(wù)”社區(qū)

一是切實改進工作方式。城管執(zhí)法要堅持“疏堵結(jié)合，以疏為主”，突出服務(wù)優(yōu)先的工作理念，將“管理本位”思想向“服務(wù)本位”思想轉(zhuǎn)變，變被動管理為主動服務(wù)，變末端執(zhí)法為源頭治理。將直接執(zhí)法逐漸向宣傳、教育、引導等非強制手段轉(zhuǎn)變，減少執(zhí)法隊伍與管理相對人的直接對抗，寓管理于服務(wù)，努力打造10%靠執(zhí)法，20%靠管理，70%靠服務(wù)的智慧城管執(zhí)法隊伍。

二是靈活轉(zhuǎn)變工作模式。通過部門間的“縱”“橫”聯(lián)動建立“四位一體”工作機制。推動“單邊執(zhí)法”向“多邊執(zhí)法”過渡，將城管執(zhí)法隊、物業(yè)保安、裝修巡視員等有機聯(lián)動起來，打造綜合管理巡查隊伍，共同把控、監(jiān)督社區(qū)內(nèi)部違規(guī)建筑及違法行為。促進城市管理由粗放型、問題式、運動式向精細化、預防式、常態(tài)化轉(zhuǎn)型，有效做到及時發(fā)現(xiàn)、逐級匯報、力度查處，將各類違法行為制止于萌芽之中，成功將城市管理關(guān)口前移，初步構(gòu)建起和諧高效的城市管理機制[26]。

三是善借新興媒體科技?；ヂ?lián)網(wǎng)時代信息技術(shù)迅速發(fā)展，僅靠傳統(tǒng)技術(shù)難以滿足時代與城市管理發(fā)展的需求。城管執(zhí)法進社區(qū)亦應(yīng)依托“互聯(lián)網(wǎng)+”時代背景，借助大數(shù)據(jù)、云計算等新興科技，努力實現(xiàn)城管與社區(qū)的融合。如河南省在智慧城管建設(shè)中，通過執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法程序網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法決定實時推送、執(zhí)法信息統(tǒng)一公示等措施，有力推動城市管理智慧化發(fā)展。將數(shù)字化城市管理平臺和辦公自動化系統(tǒng)合理運用至城管執(zhí)法進社區(qū)工作中，進一步提高了城市管理信息化水平。同時，利用網(wǎng)絡(luò)傳播速度快的優(yōu)勢開設(shè)社區(qū)網(wǎng)上監(jiān)督渠道，有助于強化廣大居民對城管執(zhí)法工作的監(jiān)督，提升了城管執(zhí)法的工作質(zhì)量與效率。

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責任編輯：陳文杰