江西“僵尸景區(qū)”問(wèn)題探析

葉林

[摘 要]優(yōu)質(zhì)旅游資源閑置導(dǎo)致旅游資源極大浪費(fèi)。筆者選取此種現(xiàn)象較為普遍的江西民營(yíng)資本主導(dǎo)景區(qū)為調(diào)查對(duì)象，通過(guò)對(duì)景德鎮(zhèn)古窯和大覺(jué)山2家5A級(jí)景區(qū)、64家4A級(jí)景區(qū)的走訪調(diào)查，得出旅游資源閑置的原因，主要分為底數(shù)不清、各自為政、景區(qū)所有權(quán)“虛化”3個(gè)方面，深層次原因?yàn)闅v史遺留問(wèn)題、政策缺位問(wèn)題、第三方評(píng)估、監(jiān)督問(wèn)題等。筆者提出了要出清“僵尸景區(qū)”、釋放閑置旅游資源、盤(pán)活閑置旅游用地，形成有效市場(chǎng)的對(duì)策，旨在提高優(yōu)質(zhì)旅游資源的利用率。

[關(guān)鍵詞]僵尸景區(qū);旅游資源;閑置;實(shí)證分析

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.02.061

[中圖分類(lèi)號(hào)]F592.7[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2020）02-0-02

0? ? ?引 言

想要成為“優(yōu)質(zhì)旅游資源”的重要前提，除了要在國(guó)內(nèi)外擁較大的名氣以外，還必須被國(guó)內(nèi)權(quán)威部門(mén)所認(rèn)可（比如說(shuō)常見(jiàn)的××級(jí)文保單位、××風(fēng)景區(qū)或者世界遺產(chǎn)等）。作為歷史悠久的千年古城，江西山川秀美、人文鼎盛、物產(chǎn)豐富、區(qū)位優(yōu)越，自古就是旅游名省，具備發(fā)展旅游業(yè)的天然優(yōu)勢(shì)基因。經(jīng)歷40年改革發(fā)展，江西旅游景區(qū)建設(shè)卓有成效，截至2018年7月，已建成5A級(jí)景區(qū)10家，4A級(jí)景區(qū)130家。5A級(jí)景區(qū)數(shù)量?jī)H次于第一方陣的江蘇（23家）和浙江（16家），與四川、廣東、河南、山東（各11家）和新疆、湖北、安徽（各10家）一起構(gòu)成了全國(guó)旅游景區(qū)建設(shè)的第二方陣。由于旅游市場(chǎng)有風(fēng)險(xiǎn)、旅游企業(yè)有生死、產(chǎn)品生命有周期，經(jīng)歷近30年市場(chǎng)淘洗，一些地方陷入了無(wú)投資、無(wú)建設(shè)、無(wú)營(yíng)銷(xiāo)、無(wú)增長(zhǎng)、旅游資源閑置的發(fā)展困局，形成了大批“僵尸景區(qū)”，在還沒(méi)來(lái)得及建成科學(xué)有序的國(guó)有旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入機(jī)制時(shí)，構(gòu)建退出機(jī)制問(wèn)題已撲面而來(lái)。依據(jù)現(xiàn)階段的法律法規(guī)以及相關(guān)條例來(lái)看，面對(duì)如何提高優(yōu)質(zhì)旅游資源管理的內(nèi)容稀少，雖然有一些景區(qū)有設(shè)置相關(guān)條例或者法規(guī)但是整體結(jié)構(gòu)空洞而且內(nèi)容粗淺。此外，國(guó)內(nèi)諸多優(yōu)質(zhì)旅游資源在管理制度上缺少一個(gè)統(tǒng)一化的管理機(jī)制，都是采用各省自治的方式進(jìn)行管控。從表面上來(lái)看這種方式具有一定的可行性，但是因?yàn)闆](méi)有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使優(yōu)質(zhì)旅游資源管理的規(guī)范性變得越來(lái)越差，導(dǎo)致整個(gè)地區(qū)的旅游經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重的影響。面對(duì)出現(xiàn)的這些問(wèn)題，要如何能夠準(zhǔn)確地把握位全域旅游高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)核，針對(duì)當(dāng)前的突出矛盾和癥結(jié)，加快景區(qū)制度改革，實(shí)現(xiàn)挺進(jìn)全國(guó)第一方陣的旅游效績(jī)目標(biāo)，并結(jié)合景區(qū)自身的實(shí)際情況從根源上解決“僵尸景區(qū)”現(xiàn)象，成為當(dāng)前各級(jí)旅游管理部門(mén)亟待解決的難題。

1? ? ?優(yōu)質(zhì)旅游資源研究實(shí)際應(yīng)用價(jià)值及現(xiàn)實(shí)意義

1.1? ?盤(pán)活閑置旅游資源，增加旅游產(chǎn)值，避免不必要損失

優(yōu)質(zhì)旅游資源是不可復(fù)制的稀缺資源，在寸土寸金的今天尤其如此。目前，經(jīng)轉(zhuǎn)讓的風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、歷史文化名村等優(yōu)質(zhì)旅游資源已占總量的一半以上。通過(guò)建立與完善優(yōu)質(zhì)旅游資源管理制度，建構(gòu)國(guó)有旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制，反思和重構(gòu)其轉(zhuǎn)讓機(jī)制，形成中國(guó)特色旅游資源產(chǎn)權(quán)體系，不斷盤(pán)活閑置旅游資源，這樣就能夠在增加旅游產(chǎn)值的同時(shí)有效避免資源浪費(fèi)情況。

1.2? ?構(gòu)建科學(xué)、完善的優(yōu)質(zhì)旅游資源管控機(jī)制

過(guò)去，國(guó)內(nèi)有相當(dāng)一部分的旅游資源無(wú)論是在審批、權(quán)限以及監(jiān)管方面都使用著過(guò)去傳統(tǒng)的旅游資源管控模式，而這些模式早已經(jīng)不能夠再適應(yīng)新時(shí)期的旅游發(fā)展需要。此外，國(guó)家以及各個(gè)地區(qū)的管理機(jī)構(gòu)在制度構(gòu)建和完善方面也存在許多的問(wèn)題，再加之國(guó)有旅游資源所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)制度遠(yuǎn)未完善，越來(lái)越多的閑置旅游資源在景區(qū)出現(xiàn)，如果沒(méi)有采取一些科學(xué)合理的策略，那就會(huì)給國(guó)家的優(yōu)質(zhì)旅游資源帶來(lái)嚴(yán)重的浪費(fèi)問(wèn)題。通過(guò)對(duì)全省閑置旅游資源進(jìn)行調(diào)研，能夠理解地方政府旅游政策制定過(guò)程中的問(wèn)題導(dǎo)向和政策執(zhí)行過(guò)程中的實(shí)踐特質(zhì)，形成聚焦問(wèn)題的學(xué)術(shù)意識(shí)，就如何盤(pán)活閑置旅游資源提供對(duì)策，助力江西創(chuàng)建全域旅游示范省。

2? ? ?國(guó)內(nèi)外“僵尸景區(qū)”研究發(fā)展趨勢(shì)

所謂的“僵尸景區(qū)”，按照學(xué)術(shù)界的理解可以將其分成不同的方面進(jìn)行研究：首先，對(duì)于許多旅游資源出現(xiàn)被閑置情況的原因進(jìn)行探索和分析，并從中總結(jié)出一些有價(jià)值的問(wèn)題，如有些學(xué)者針對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村閑置宅旅游開(kāi)發(fā)歷程，對(duì)各種開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行了利弊分析;其次，針對(duì)那些造成優(yōu)質(zhì)旅游資源出現(xiàn)的閑置問(wèn)題，采取一些政策上的應(yīng)對(duì)措施或者由政府部門(mén)協(xié)同其他機(jī)構(gòu)共同解決;最后，針對(duì)“僵尸景區(qū)”管理現(xiàn)狀進(jìn)行法制建設(shè)。有關(guān)學(xué)者提出國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)——齊云山風(fēng)景名勝區(qū)存在建設(shè)失控、風(fēng)貌失調(diào)、景觀失色、環(huán)境失味、業(yè)態(tài)失序和效應(yīng)失控等突出問(wèn)題，并提出整改途徑，以求完整地彰顯齊云山的景觀魅力，提升資源價(jià)值和影響力。和其他國(guó)家的制度以及結(jié)構(gòu)相比，我國(guó)是一個(gè)處在社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中國(guó)家，具有明顯的社會(huì)形態(tài)意識(shí)，如果只盲目地運(yùn)用西方或者外來(lái)的方式，只會(huì)得到適得其反的效果，所以必須將這些內(nèi)容結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，先從理論調(diào)查開(kāi)始著手，然后再深入景區(qū)中與實(shí)踐相結(jié)合，這樣能夠有效地解決這個(gè)問(wèn)題。

3? ? ?江西“僵尸景區(qū)”問(wèn)題現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代以來(lái)，為加速旅游資源開(kāi)發(fā)，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，江西各地通過(guò)招商引資，轉(zhuǎn)讓了一批優(yōu)質(zhì)旅游資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成了眾多資源型民營(yíng)景區(qū)，轉(zhuǎn)讓期長(zhǎng)達(dá)30～70年。目前，這些資源型民營(yíng)景區(qū)，除大覺(jué)山等個(gè)別景區(qū)，普遍未按合同約定進(jìn)行資本投入，陷入了設(shè)施老化、產(chǎn)品滯后、業(yè)態(tài)單一、管理混亂、無(wú)投資、無(wú)建設(shè)、無(wú)營(yíng)銷(xiāo)、無(wú)增長(zhǎng)和旅游資源閑置的困局，已淪為“僵尸景區(qū)”，與當(dāng)初招商引資的初衷背道而馳。這種旅游資源的人為閑置，導(dǎo)致旅游景區(qū)版圖的斑禿和建設(shè)進(jìn)程的凝凍，正成為制約全省域全域旅游發(fā)展的主要矛盾和癥結(jié)。

4? ? ?江西出現(xiàn)“僵尸景區(qū)”問(wèn)題的主要原因

4.1? ?景區(qū)資源底數(shù)統(tǒng)計(jì)、認(rèn)定難

因?yàn)楦鱾€(gè)地區(qū)以及省份的景區(qū)經(jīng)過(guò)一系列的土地權(quán)限變化、歷史原因變革以及各種因素所產(chǎn)生的利益問(wèn)題后，優(yōu)質(zhì)旅游景區(qū)存在嚴(yán)重的內(nèi)部問(wèn)題（比如土地權(quán)限的歸屬問(wèn)題、雙方共同認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置以及如何共同建設(shè)等），而想要全面性地了解和分析這些問(wèn)題，就必須做好深入性調(diào)查，但是這些調(diào)查工作一旦開(kāi)展就會(huì)出現(xiàn)各種利益關(guān)系群體從自己的角度去獲得最大的利益，通過(guò)虛報(bào)、謊報(bào)數(shù)據(jù)的方式吸引社會(huì)各界的力量進(jìn)行資本投入，同時(shí)景區(qū)在政策設(shè)置方面也往往未能夠做到及時(shí)、全面，使優(yōu)質(zhì)旅游資源經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)資源無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)以及底數(shù)模糊的問(wèn)題，嚴(yán)重地影響了優(yōu)質(zhì)旅游資源的發(fā)展。

4.2? ?各自為政

眾所周知，各個(gè)地區(qū)以及旅游管理部門(mén)所具有職能以及管控機(jī)制是各不相同的，對(duì)于一些相同問(wèn)題的處理方面也缺少一個(gè)統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的方式，基本上國(guó)內(nèi)的旅游管理部門(mén)和政府機(jī)構(gòu)也未能夠制定出一個(gè)完善的清查措施。國(guó)家有強(qiáng)調(diào)通過(guò)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)共同聯(lián)合的方式來(lái)確立一個(gè)管理和究責(zé)機(jī)制，可是收到的實(shí)際效果仍然并不理想，各個(gè)部門(mén)之間不能產(chǎn)生一股內(nèi)在的向心力。還有一個(gè)問(wèn)題就是當(dāng)某個(gè)具有良好發(fā)展前景的旅游景區(qū)被某個(gè)地方接收并進(jìn)行管控之后，就會(huì)容易構(gòu)成一個(gè)利益圈子，一部分別有用心的人就會(huì)從中私取利益。

4.3? ?景區(qū)所有權(quán)“虛化”

按《國(guó)際旅游法》，國(guó)家對(duì)旅游資源擁有永久主權(quán)，我國(guó)對(duì)優(yōu)質(zhì)旅游資源主要實(shí)行全民所有制和集體所有制。可是在實(shí)際情況中，景區(qū)只是名義上屬?lài)?guó)家管控，權(quán)限則由地方掌握，那么就會(huì)容易出現(xiàn)權(quán)限“虛化”。通俗地說(shuō)就是地方部門(mén)在進(jìn)行景區(qū)管控時(shí)為了實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)和行政價(jià)值而導(dǎo)致國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失;還有一個(gè)問(wèn)題就是短時(shí)間的這種行為會(huì)給那些擁有優(yōu)質(zhì)旅游資源的景區(qū)帶來(lái)不同程度的影響。因?yàn)榫皡^(qū)管理工作必須具有良好的專(zhuān)業(yè)管理能力，但一些地方管理部門(mén)則是為了獲取大量經(jīng)濟(jì)利益采取外包的方式，導(dǎo)致原本稀缺的景區(qū)資源被惡意過(guò)度開(kāi)發(fā)。

5? ? ?江西出現(xiàn)“僵尸景區(qū)”問(wèn)題的原因

5.1? ?歷史遺留問(wèn)題

20世紀(jì)90年代以來(lái)，為提升保護(hù)和開(kāi)發(fā)效率，在國(guó)有旅游資源所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)制度遠(yuǎn)未完善的情況下，江西和全國(guó)其他地方一樣普遍開(kāi)展了經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐。目前，全省經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、歷史文化名村等優(yōu)質(zhì)旅游資源已占總量的一半以上，轉(zhuǎn)讓期30～70年。然而民營(yíng)企業(yè)難有常青樹(shù)，民營(yíng)企業(yè)并沒(méi)有充分的資金和力量對(duì)景區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā);在景區(qū)的管控機(jī)制上，管理人員不愿意負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，這也成為當(dāng)前國(guó)內(nèi)各大景區(qū)普遍存在的問(wèn)題。全省70%以上的資源型民營(yíng)旅游景區(qū)陷入了設(shè)施老化、產(chǎn)品滯后、業(yè)態(tài)單一、管理混亂、無(wú)投資、無(wú)建設(shè)、無(wú)營(yíng)銷(xiāo)、無(wú)發(fā)展和旅游資源閑置的困局，形成了大批“僵尸景區(qū)”。

5.2? ?第三方評(píng)估、監(jiān)督問(wèn)題

缺少一個(gè)完整的、系統(tǒng)化的評(píng)價(jià)和考察機(jī)制（比如接受考察景區(qū)的票價(jià)、實(shí)際的收入水平、景區(qū)運(yùn)營(yíng)支出、旅游資源價(jià)值、配套設(shè)施水平、旅游服務(wù)質(zhì)量和接待服務(wù)人數(shù)等）情況進(jìn)行全面考核和評(píng)估，從而適時(shí)調(diào)整景區(qū)價(jià)格。

6? ? ?結(jié) 語(yǔ)

想要有效地解決江西地區(qū)“僵尸景區(qū)”問(wèn)題，除了要厘清經(jīng)營(yíng)不善的經(jīng)營(yíng)者如何退出閑置旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)外，還必須制訂一個(gè)科學(xué)、高效的“僵尸景區(qū)”清理方案，釋放閑置旅游資源，盤(pán)活閑置旅游用地，形成有效市場(chǎng)，這是助力江西創(chuàng)建全域旅游示范省的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

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