水土保持高質量發(fā)展思考

喬殿新

（水利部水土保持監(jiān)測中心，100058，北京）

進入新時代，我國步入高質量發(fā)展新時期。高質量發(fā)展對水土保持工作提出了新的要求，提供了新的機遇，也帶來了新的挑戰(zhàn)，水土保持事業(yè)迎來新的發(fā)展時期。

一、生態(tài)文明建設是高質量發(fā)展的時代主題

2017年中國共產黨第十九次全國代表大會指出，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。2018年國務院政府工作報告提出，按照高質量發(fā)展的要求，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局。2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上指出，黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略。

高質量發(fā)展是新時代對全國經濟社會發(fā)展階段的準確定位，是國家對未來發(fā)展的明確要求，是適應人民群眾美好生活需要的必然選擇。推動高質量發(fā)展，是當前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定發(fā)展政策、實施可持續(xù)發(fā)展的根本指南，是適應我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個百年”奮斗目標的必由之路。

生態(tài)文明建設是高質量發(fā)展的時代主題，是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。國土是生態(tài)文明建設的空間載體，保護水土資源是生態(tài)文明建設的基本條件和基礎，因此，水土保持是生態(tài)文明建設的一項重要工作。實現(xiàn)生態(tài)文明建設和高質量發(fā)展要正確把握保護和發(fā)展的關系，二者不能割裂開來，更不能對立起來；要堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展與保護相融共促；要使綠水青山變成金山銀山，實現(xiàn)人與自然和諧共生，形成綠色生產方式和生活方式；要建設美麗中國，提供更多優(yōu)質生態(tài)產品滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

二、水土保持高質量發(fā)展面臨的形勢

1.貫徹落實習近平生態(tài)文明思想對新時代水土保持工作提出新要求

水土流失是生態(tài)退化的集中體現(xiàn)，事關生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展。黨中央、國務院高度重視水土保持工作，在一系列重要政策和部署中，都要求搞好水土保持，加強水土流失防治。1991年，《中華人民共和國水土保持法》頒布施行；1993年，國務院印發(fā)《關于加強水土保持工作的通知》，把水土保持確定為 “我國必須長期堅持的一項基本國策”；2015年，《黨中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》明確要求加強荒漠化、石漠化和水土流失治理；黨的十九大報告提出，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理；十九屆四中全會強調，加快水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理。

習近平同志歷來重視水土保持工作。1998年元旦，習近平為福建省長汀縣水土流失治理題詞“治理水土流失，建設生態(tài)農業(yè)”；2003年6月3日，習近平在浙江省水利和防汛工作匯報會上指出，搞好水土保持、防治水土流失，是治水事業(yè)的一項根本性措施，也是改善和保護生態(tài)環(huán)境的一項緊迫而長期的戰(zhàn)略任務；2012年1月8日，習近平在《關于支持福建長汀推進水土流失治理工作的意見和建議》上批示：“要總結長汀經驗，推動全國水土流失治理工作”；2015年2月13日，習近平考察陜西延川縣梁家河村時指出，淤地壩是流域綜合治理的一種有效形式，既可以增加耕地面積、提高農業(yè)生產能力，又可以防止水土流失，要因地制宜推行；2016年1月5日，習近平在推動長江經濟帶發(fā)展座談會上強調，要實施好長江防護林體系建設、水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理、退耕還林還草、水土保持、河湖和濕地生態(tài)保護修復等工程，增強水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)功能；2019年9月18日，習近平在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上強調，中游要突出抓好水土保持和污染治理，有條件的地方要大力建設旱作梯田、淤地壩等，有的地方則要以自然恢復為主。

黨和國家對生態(tài)文明的決策部署和對水土保持的高度重視，要求水土保持根據(jù)新形勢新要求，創(chuàng)新思路，創(chuàng)新發(fā)展，進一步提升水土保持的作用和效益，滿足新時代經濟社會發(fā)展的需求。

2.滿足人民群眾日益增長的美好生活需要

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設美麗中國等一系列國家重大戰(zhàn)略和重大布局，給人民群眾帶來了實實在在的獲得感和幸福感。隨著社會不斷發(fā)展進步，生活水平穩(wěn)步提升，人民群眾對水生態(tài)、水環(huán)境、水土保持等有了更高期待，希望土不流失、有水皆清。新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。水土保持要為社會提供更多優(yōu)質生態(tài)產品，滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

3.落實治水思路和水利改革發(fā)展總基調的內在要求

2014年3月14日，習近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，為水利工作明確了方向，提供了遵循。2018年，水利部黨組提出 “水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調，對水土保持提出了“治理補短板、監(jiān)管強手段”的總要求。落實新時代治水思路和水利改革發(fā)展總基調以及對水土保持的總要求，要對標對表，找差距補短板強監(jiān)管，積極創(chuàng)新理念、創(chuàng)新思路、創(chuàng)新制度、創(chuàng)新機制、創(chuàng)新發(fā)展動能、創(chuàng)新技術手段，推進水土保持實現(xiàn)高質量發(fā)展。

4.實現(xiàn)水土流失防治提質增效的內在要求

我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一。2018年水土流失監(jiān)測表明，全國水土流失面積274萬km2，水土流失面積大、分布廣、危害重、治理難，是我國重大的生態(tài)問題。進入新時代，水土保持面臨的外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，國家對生態(tài)文明的重視前所未有，正確認識人與自然的依存關系，山水林田湖草生命共同體理念深入人心；以信息化為代表的科學技術日新月異，水土保持面臨新的發(fā)展機遇和新的挑戰(zhàn)。新中國成立70年來，全國累計治理水土流失面積131.5萬km2，水土保持積累了豐富經驗，為新時代實現(xiàn)新跨越、促進新發(fā)展奠定了很好的基礎，為破解新時代水土保持面臨的新矛盾創(chuàng)造了條件。同時，水土保持與生態(tài)文明和美麗中國建設的要求依然有差距，與新理念新技術新手段的應用融合依然有差距，與人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要依然有差距，與走出去共建全球生態(tài)文明依然有差距，需要通過高質量發(fā)展實現(xiàn)創(chuàng)新和突破，用發(fā)展來解決補短板問題。

三、水土保持高質量發(fā)展方略

1.發(fā)展內涵

水土保持高質量發(fā)展，要破解新時代水土保持面臨的新矛盾、新問題，實現(xiàn)質量變革、效率變革、動力變革，滿足經濟社會和人民群眾的新要求、新需要，擔負時代賦予的新使命、新任務，實現(xiàn)提質增效，提高對生態(tài)文明和經濟社會發(fā)展的保障率與貢獻率，滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要和期待。進入新時代，水土保持面臨著人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要與水土保持監(jiān)管不足的矛盾。抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，“治理補短板、監(jiān)管強手段”，調整人的不合理行為，糾正人的錯誤行為，提質增效，實現(xiàn)水土保持新發(fā)展。

2.發(fā)展思路

水土保持高質量發(fā)展，要堅持問題導向、需求導向、目標導向和價值導向相結合，著眼于解決問題、滿足需求、價值引領。

①以人為本，天人共生。貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想，水土保持高質量發(fā)展要從人民需求出發(fā)，依靠人民群眾，服務人民群眾；堅持人與自然和諧共生理念，尊重自然，順應自然，保護自然，與自然友好相處，天人共生。

②保護優(yōu)先，綠色發(fā)展。樹立保護生態(tài)就是保護生產力、改善生態(tài)就是發(fā)展生產力的理念，堅持保護優(yōu)先、預防為主的方針，堅決遏制人為破壞造成水土流失的行為；堅持綠色發(fā)展方針，實現(xiàn)保護生態(tài)、減少水土流失為宗旨的綠色生產方式和生活方式，減少對自然的擾動和破壞。

③質量為要，智慧發(fā)展。樹立品質發(fā)展理念，從量的發(fā)展轉向質的發(fā)展。提高效益、提高效率、提高標準、提高動能，實現(xiàn)水土保持高質量發(fā)展；加大信息化支撐力度，加強大數(shù)據(jù)加工分析，實現(xiàn)水土保持信息化、智慧化和現(xiàn)代化。

④落實責任，差異考核。強化責任意識，特別是地方主體責任，明確職責，明確任務，推動水土保持高質量發(fā)展落地。加強考核，科學確定考核指標，開展分區(qū)精準考核，實現(xiàn)水土保持不同區(qū)域、不同時期的目標和要求。

⑤全球視角，共建共享。樹立全球生命共同體理念，為全球生態(tài)保護和修復貢獻中國力量，保護人類共同家園。積極輸出水土保持理念、技術、模式，貢獻水土保持智慧和方案，講好水土保持故事。

3.發(fā)展目標

貫徹落實“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，建立完備的水土保持機構體系、規(guī)劃體系、制度體系、標準體系、投資體系、技術體系、服務體系，實現(xiàn)水土保持規(guī)范化、信息化、智慧化，全面提升水土保持治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高水土保持發(fā)展水平、增強發(fā)展動力、提升發(fā)展效益。以人為本，保護和改善生態(tài)環(huán)境，維護水土資源可持續(xù)利用，提供更多優(yōu)質水土保持生態(tài)產品，滿足人民群眾美好生活需求，滿足經濟社會可持續(xù)發(fā)展要求。

四、水土保持高質量發(fā)展路徑

1.加強頂層設計

①以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌考慮全國水土保持高質量發(fā)展總體方案，明確高質量發(fā)展目標任務、工作重點、實施路徑、分工責任，謀劃好高質量發(fā)展整體安排。

②貫徹落實中央生態(tài)文明決策部署、水土保持法和水土保持基本國策以及新時代對水土保持的總要求，由水利部制定出臺關于加強新時代水土保持高質量發(fā)展的文件，大力推進水土保持實現(xiàn)高質量發(fā)展。

2.加強制度創(chuàng)新

落實黨的十九屆四中全會精神，健全完善水土保持制度，為水土保持高質量發(fā)展提供制度保障，促進水土保持工作體系和治理能力的現(xiàn)代化。

①強化流域管理體系。落實習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上的講話精神，按照“完善流域管理體系”的要求，大力強化長江上游和黃河中游水土保持委員會職責，充分發(fā)揮水土保持委員會推動全流域水土保持工作的重要作用；推動其他流域管理機構積極發(fā)揮協(xié)調作用，推進全流域水土保持工作。

②建立泥沙管理機制。泥沙問題復雜，涉及水土保持、河湖管理、水文等多個領域，由于目前沒有統(tǒng)一的管理部門，工作分割難以形成合力。建議推動建立泥沙管理機制，統(tǒng)籌協(xié)調泥沙管理工作，實現(xiàn)從源頭、河湖、沉積全過程統(tǒng)一管理，為打造幸福河提供支撐。

③實行國家監(jiān)測站點垂直管理體制。國家水土保持野外監(jiān)測站點是全國水土保持的基礎觀測站點，承擔著提供國家基本數(shù)據(jù)的重要職責，目前這些站點主要由地方負責管理。按照事權劃分原則及站點作用，國家水土保持野外監(jiān)測站點應由國家統(tǒng)一管理，具體可由水利部水土保持監(jiān)測中心和流域監(jiān)測機構承擔。

④建立水土保持生態(tài)補償機制。習近平在 《推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局》文章中指出，要“全面建立生態(tài)補償制度”。水土保持高質量發(fā)展要樹立生態(tài)功能價值觀念，積極開展水土保持生態(tài)功能核算，推動建立水土保持生態(tài)補償機制，實現(xiàn)“受益者付費、保護者獲補償”，促進水土保持生態(tài)建設健康發(fā)展。

⑤優(yōu)化目標考核制度。發(fā)揮好考核的引領作用，推動落實地方主體責任。優(yōu)化水土保持考核指標，統(tǒng)籌考慮水土流失面積和強度等核心要素、水土流失變化規(guī)律和發(fā)展趨勢，以及預防監(jiān)督、綜合治理、監(jiān)測評價等各項工作，實現(xiàn)不同區(qū)域差異化考核。突出綠色發(fā)展，科學反映水土保持發(fā)展規(guī)律和工作實效。加強考核結果應用，切實獎先促后，發(fā)揮好激勵作用。

3.加強監(jiān)督管理

根據(jù)黨的十九屆四中全會關于“進一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領域跨部門綜合執(zhí)法”和“推進生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法”的要求，調整思路，不斷強化水土保持監(jiān)管方式。適應地方水土保持行政執(zhí)法和水土保持方案審批趨向綜合管理的情況，加強與相應部門的協(xié)調對接，明確職責、明確分工，加強協(xié)作、加強指導，保障水土保持行政執(zhí)法和行政許可工作有序推進、水平不斷提升；綜合運用衛(wèi)星遙感和無人機等技術和手段，提高信息化監(jiān)管能力，及時精準發(fā)現(xiàn)水土保持違法違規(guī)行為，實現(xiàn)生產建設活動監(jiān)管全地域、全過程、全要素覆蓋；繼續(xù)深化“放管服”改革，適應市場和社會的新要求，監(jiān)管與服務兩手抓、兩手硬。

4.加強綜合治理

提高水土流失綜合防治標準，治理一片，見效一片，銷號一片；建立鞏固提升機制，對原來治理標準低的區(qū)域，根據(jù)需要開展提質升級工作；建立水毀水土保持工程恢復機制，把水土保持工程納入水毀工程統(tǒng)計和恢復重建范疇；推進創(chuàng)新試點建設，先行先試，探索新路子，打造新模式，創(chuàng)造可復制、可推廣經驗；創(chuàng)建中大尺度水土保持示范區(qū)，展示水土保持成功模式，加強發(fā)展方向引領和示范；推進水土保持科技示范園提質升級，結合美麗中國建設需求，打造國家水土保持主題公園，提高水土保持綜合效益，提供優(yōu)質生態(tài)產品。

5.加強監(jiān)測評價

加強監(jiān)測系統(tǒng)建設，實現(xiàn)水土保持監(jiān)測“空天地”一體化全覆蓋。全國水土流失年度動態(tài)監(jiān)測成果是國家考核地方的重要依據(jù)，監(jiān)測工作應由國家統(tǒng)一負責實施，可由水利部和流域水土保持監(jiān)測機構完成；對水土保持違法行為監(jiān)測要加大頻次，提高時效性，增強快速判定能力；有序開展水土流失綜合治理、危害災害、定位觀測和水保普查等監(jiān)測工作，實現(xiàn)水土保持監(jiān)測全要素覆蓋；優(yōu)化水土保持監(jiān)測站網，建設布局科學、功能完備、數(shù)量科學、設備先進、運行有效的全國水土保持野外監(jiān)測站網體系，做好基礎觀測。

6.加強新動能培育

加強創(chuàng)新，積極培育水土保持可持續(xù)發(fā)展新動能。建立協(xié)作機制，加強部門協(xié)調和聯(lián)動，合力推進水土保持發(fā)展；推進先建后補或以獎代補機制，激勵社會參與水土流失防治；加強土地流轉，為水土保持高質量發(fā)展提供土地集約化和規(guī)?；A條件，解決用地難和管護難等問題；加強水土保持技術創(chuàng)新，促進新材料新設備新產品的研發(fā)和應用。

7.加強信息化建設

充分利用互聯(lián)網、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能和衛(wèi)星遙感、無人機、視頻監(jiān)控、移動終端等新一代信息技術和設備，全面提升水土保持現(xiàn)代化水平。完善水土保持信息管理平臺，實現(xiàn)功能完備、界面友好、互聯(lián)互通、全面應用，提高工作效能。加強水土保持大數(shù)據(jù)工作，掌握核心資源，掌握話語權。加強基礎數(shù)據(jù)采集和獲取，開展水土保持小流域劃分和基礎圖斑入庫與拓撲管理，補充歷史數(shù)據(jù)、專項數(shù)據(jù)和矢量數(shù)據(jù)，建立全面完整的水土保持本底數(shù)據(jù)庫；提升數(shù)據(jù)采集現(xiàn)代化和智能化，加強基礎工作數(shù)據(jù)錄入，增強水土保持數(shù)據(jù)的時效性和準確性；加強大數(shù)據(jù)分析評價工作，提供更多優(yōu)質數(shù)字產品，研發(fā)決策和預警等智能支持系統(tǒng)，發(fā)揮智能支撐作用，推動形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的水土保持工作新方式。

8.加強資金扶持

積極發(fā)揮財政政策和金融手段作用，為水土保持發(fā)展提供資金保障。中央和地方，都應加大財政資金扶持；落實水土保持法要求，實現(xiàn)水土保持補償費專項使用；鼓勵地方發(fā)行水土保持專項債券，加大銀行水土保持貸款；鼓勵社會資金參與水土保持項目；適度適時引進世界銀行貸款等外資和國際援助，加快水土流失防治步伐。

9.加強走向世界

發(fā)揮水土保持諸多治理技術世界領先的優(yōu)勢，把優(yōu)勢轉化為工作效能。積極鼓勵水土保持走向世界，輸出水土保持理念，貢獻水土保持智慧，推廣水土保持技術，講好水土保持故事。依托國際水土保持機構和組織，比如世界水土保持學會、世界沙棘學會等，以“一帶一路”等沿線國家為重點，走出去引進來，推動全球水土保持新發(fā)展。

五、保障措施

1.提高對新時代水土保持的認識

切實提高政治站位，充分認識水土保持在生態(tài)文明建設、美麗中國建設、脫貧攻堅戰(zhàn)以及實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展中的重要地位與作用。加強領導、組織，加大推動、協(xié)調、研究力度，全力為水土保持高質量發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境、提供條件。

2.強化隊伍和能力建設

加強各級水土保持機構和水土保持隊伍建設，注重培訓，提供人才支撐；強化水土保持部門能力建設，配備無人機、移動終端等現(xiàn)代化設備，提供能力保障。

3.加強水土保持科學研究

加強水土保持基礎研究，加大科技創(chuàng)新力度，夯實水土保持高質量發(fā)展基礎。要重點加強水土保持生態(tài)價值研究，水土保持減沙和涵養(yǎng)水源等效益及目標、泥沙來源及運移研究，泥沙、溝道及崩崗監(jiān)測、智能解譯、人為水土流失快速科學判定等監(jiān)測技術方法研究。積極鼓勵社會各界開展水土保持科學研究，促進科技成果的轉化和應用。

4.發(fā)揮標準引領作用

修訂完善水土保持各類標準，加強宣貫工作，發(fā)揮標準引領作用；積極推進企業(yè)標準和團體標準建設，發(fā)揮社會的積極性，豐富標準形式和內容。加強水土保持宣傳教育和理念培育，弘揚水土保持文化，講好水土保持故事，增強全社會水土保持生態(tài)觀念，營造水土保持高質量發(fā)展良好氛圍。推進水土保持提升為一級學科，強化水土保持高等教育和生產有機融合、實時更新。