過程性行政行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)探析
——以相關(guān)司法判例為視角

劉世杰 劉曉琨

(1.海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?70100；2.中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京100000)

2016年最高人民法院公布的第69號指導(dǎo)性案例，引起了過程性行政行為可訴性的大討論，也由此產(chǎn)生了諸如何為過程性行政行為、所有種類過程性行政行為是否都不可訴、如果其中一些行為可訴那么可訴的標(biāo)準(zhǔn)又需要滿足哪些構(gòu)成要件等一系列問題。尋根溯源，任何法律問題的產(chǎn)生，都源于對于法律概念的不明或混淆。故而，在探析這些問題之前，有必要從根源入手，首先對過程性行政行為可訴性的相關(guān)定義與學(xué)界相關(guān)表述，以及在法律、司法解釋中的表現(xiàn)形式進(jìn)行初步探析。

1 過程性行政行為可訴性概述

1.1 學(xué)界對于過程性行政行為可訴性的相關(guān)表述

在行政行為的諸多學(xué)理分類中，過程性行政行為作為其中分類的一種，根據(jù)相關(guān)含義與終局性行政行為相對應(yīng)。無疑，由于終局性行政行為對于相對人權(quán)利義務(wù)施加的實(shí)際影響，故而一般可訴，且實(shí)踐中爭議較少。但是過程性行政行為卻由于其外在的不成熟性而在學(xué)界將其認(rèn)定為是否可訴時意見不一。

1.1.1 審慎傾向說

何海波教授認(rèn)為：“一個行政決定的作出往往包含告知、通知等程序事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行前還會催告當(dāng)事人履行義務(wù)。這些程序性事項(xiàng)構(gòu)成一個行政行為的準(zhǔn)備過程，當(dāng)事人一般不能單獨(dú)對其提起訴訟?！盵1]學(xué)者蔡樂渭認(rèn)為：“若法院在案件成熟之前,任意介入對中間性和程序性行為的審查,則可能引起司法資源的浪費(fèi)。”[2]需要在此說明的是，由于過程性行政行為暫時還未具有嚴(yán)格的成文法概念，過程性行政行為在行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界也有諸多不同的表述，從而在某些情況下導(dǎo)致可訴性的標(biāo)準(zhǔn)不明。根據(jù)2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號)(以下簡稱“行政訴訟法司法解釋”)第一條第六款對于行政訴訟的受案范圍的消極規(guī)定，即“行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為”便可以初步探知。筆者基于法律以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，在此試作定義，即過程性行政行為可訴性指的是，行政行為最終作出之前，行政機(jī)關(guān)為此作出的各項(xiàng)準(zhǔn)備性行政行為是否可納入行政訴訟受案范圍進(jìn)行司法審查。

1.1.2 折中說

持完全肯定立場的學(xué)者較少，而持折中說的學(xué)者較多，筆者在此不一一列舉，僅在此總結(jié)歸納其共同之理由要點(diǎn)。折中說認(rèn)為，需要采取“某種標(biāo)準(zhǔn)”或者要素再根據(jù)個案來單獨(dú)判定其是否可訴，而不應(yīng)當(dāng)“一棍子打死”。誠然，一個行政行為的作出往往伴隨眾多的行政程序性事項(xiàng)的產(chǎn)生，例如：政府信息公開以及行政許可中的諸多種類的材料補(bǔ)正程序，行政處罰執(zhí)行前的通知或者告知以及送達(dá)程序，等等。一般而言，這些行為由于未對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)且最終的影響，因此法院通常不予審查。

但是，究竟這些靜態(tài)的法條規(guī)定的行為是否在個案中屬于行政訴訟的受案范圍，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體案情來仔細(xì)考究以確定其是否可訴。而法院裁判依據(jù)的相關(guān)法律與司法解釋無疑約束著法院對于過程性行政行為的審查力度。因此，筆者在下文簡要列舉相關(guān)法條的表述。

1.2 過程性行政行為可訴性的相關(guān)法律表述

對于過程性行政行為是否可訴，相關(guān)司法解釋也多采取反面列舉的方式進(jìn)行規(guī)定。如《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》的第二條規(guī)定，相對人對于申請內(nèi)容不明確，起訴行政機(jī)關(guān)要求其補(bǔ)正的行為，法院不予受理。類似的還有2018年施行的“行政訴訟法司法解釋”中第一條第二款第六項(xiàng)也對有關(guān)過程性行政性行政行為是否可訴進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報、咨詢等行為就被排除在行政訴訟的受案范圍之外。

考察各學(xué)者的觀點(diǎn)看法與相關(guān)法律司法解釋規(guī)定，對于過程性行政行為可訴與否的評判都欠缺一種量化以及可模式化的行為公式進(jìn)行比對與參照。雖然2016年最高人民法院公布的第69號指導(dǎo)性案例在過程性行政行為可訴的實(shí)踐領(lǐng)域有了開創(chuàng)性的影響，但卻未對此后法院的司法審判實(shí)踐產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作的實(shí)際意義。在實(shí)踐中，法院對于過程性行政行為可訴性的標(biāo)準(zhǔn)不一，但其中又不乏一些共性。因此，筆者希望通過案例分析，來歸納總結(jié)法院對于過程性行政行為可訴性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從而發(fā)現(xiàn)對于過程性行政行為可訴性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需完善之處。

2 現(xiàn)有可訴性標(biāo)準(zhǔn)之考量

2016年，最高人民法院公布的第69號指導(dǎo)性案例對于過程性行政行為的司法審查產(chǎn)生了深遠(yuǎn)意義，但是其在構(gòu)筑一套完備的審查標(biāo)準(zhǔn)方面仍有相當(dāng)?shù)牟蛔?，故而?dǎo)致現(xiàn)有司法判例對于過程性行政行為可訴性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，且考量因素也多有不同。筆者在此對法院認(rèn)定過程性行政行為可訴或不可訴的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡要?dú)w納。

2.1 可訴性標(biāo)準(zhǔn)一：司法謙抑性的考量

司法審判作為公民權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，理應(yīng)守衛(wèi)在諸多救濟(jì)方式的較后位置。行政訴訟的目的在于解決行政爭議，而非司法權(quán)對于行政權(quán)運(yùn)作方式與專業(yè)知識的過分干涉。因此，在涉及過程性行政行為可訴性辨析時，司法謙抑性往往成為法官止步于過程性行政行為司法審查的重要考量。在某醫(yī)療器械有限公司訴某稅務(wù)機(jī)關(guān)行政訴訟一案中[3]，雙方爭議焦點(diǎn)就在于，稅務(wù)機(jī)關(guān)在2015年4月至2016年12月期間，將增值稅專用發(fā)票列入到異常增值稅扣稅范圍等這一類行政機(jī)關(guān)的行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍。此案中，二審法院對于此行政行為不屬于受案范圍的結(jié)論與一審一致，其在裁定書中提到了司法謙抑性的相關(guān)表述，認(rèn)為法院將該行政行為納入審查范圍并進(jìn)行審查，會不當(dāng)?shù)馗深A(yù)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收管理工作的正常進(jìn)行，不符合行政訴訟的立法目的。換句話說，此案中，二審法院的認(rèn)定依據(jù)在于上下級稅務(wù)機(jī)關(guān)對于增值稅劃扣范圍的認(rèn)定與相關(guān)信息的推送是其進(jìn)行行政行為運(yùn)作的規(guī)范步驟，如果法院過多地干涉行政機(jī)關(guān)類似的行為，將不利于行政權(quán)的正常運(yùn)作。即這種類型的行政行為是工作性質(zhì)的,如上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)或行政首長對所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、 批準(zhǔn)、批復(fù)等,以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計(jì)劃、制度等。[4]任何行政行為的產(chǎn)生與作出都需要過程的消耗，同時還必須符合程序法制的要求。根據(jù)權(quán)力制衡與權(quán)力監(jiān)督原則，司法權(quán)與行政權(quán)各對其行使的權(quán)力負(fù)責(zé)，且對于橫向監(jiān)督也有明確的規(guī)范內(nèi)容。具體來說，即便司法權(quán)對于行政權(quán)具有司法審查的權(quán)力，其也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守界限，不得越界。如根據(jù)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，法院對于行政行為的變更權(quán)便被嚴(yán)格限定在處罰款額、行政處罰明顯不當(dāng)?shù)仁马?xiàng)。這就說明了司法權(quán)對于涉及行政權(quán)的事務(wù)并非完全知曉與精通，而行政權(quán)相較于立法權(quán)和司法權(quán)的優(yōu)勢在于其對運(yùn)行效率的高度追求。故而，對于最終的行政行為產(chǎn)生之前的過程性行政行為，在相對人未訴至法院之前不應(yīng)多加干涉。

2.2 可訴性標(biāo)準(zhǔn)二：過程性行政行為對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的程度

2.2.1 比較法理論參照——美國行政法“成熟原則”(Thedoctrineofripeness)

“成熟原則是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序，才能允許進(jìn)行司法審查。”[5]該原則如今已經(jīng)演變成美國行政法上的一項(xiàng)制度。法院不應(yīng)過早地干涉或者審查行政機(jī)關(guān)的未成熟之過程性行政行為。行政行為成熟與否不能單單看其字面的表述，還應(yīng)當(dāng)究其本質(zhì)。參照美國行政法中的“成熟原則”，即無論是最終行政行為還是過程性行政行為是否可訴的重要標(biāo)準(zhǔn)之一就是察看此行為對于相對人的權(quán)利義務(wù)的影響程度，也即成熟程度。

2.2.2 判例參照

在過程性行政行為可訴性的爭論歷程中，最高人民法院在2016年公布的第69號指導(dǎo)案例無疑具有重要的指示意義。在此案中，最高人民法院認(rèn)為此案之可訴是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)雖然做出了所謂的程序性(過程性)行政行為，但是由于此行為對于相對人的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)的影響，故而法院對此行為進(jìn)行了審查，即判斷標(biāo)準(zhǔn)前提是：是否對于相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際的影響。

實(shí)踐判例中，存在著未考量過程性行政行為對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響程度即認(rèn)定不可訴的情形。如王某訴某區(qū)農(nóng)業(yè)局農(nóng)業(yè)行政管理案[3]。上訴人即一審原告認(rèn)為“被告通知原告在2017年9月5日前完成養(yǎng)殖場的關(guān)?；虬徇w工作，否則政府將強(qiáng)制搬遷”，從而自己因“被逼無奈”而搬遷，并認(rèn)定這一告知行為為行政處罰。爭議焦點(diǎn)在于七被告聯(lián)合向原告送達(dá)的通知是行政處罰還是過程性行政行為。此案中，法院將過程性行政行為當(dāng)然地排除在可訴性考量之外，而未考量此行為對于相對人權(quán)利義務(wù)的影響程度，從而支持了被上訴人行政機(jī)關(guān)的請求。法院裁判理由為：根據(jù)本地《××區(qū)畜禽養(yǎng)殖專項(xiàng)整治實(shí)施方案》規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖專項(xiàng)整治關(guān)停/搬遷工作總共分為三步，只有相對人在前兩個步驟，即宣傳、告知限期搬離的情況下，才會進(jìn)行第三步強(qiáng)制關(guān)閉。本案中，行政機(jī)關(guān)在此行政行為中，只進(jìn)行到了第二步——要求相對人限期自行搬離，還未到強(qiáng)制拆除階段，故而法院認(rèn)定此通知行為不是行政處罰，是未對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的過程性行政行為。

對此，筆者有不同看法。如果上訴人所說屬實(shí)，即便第二步在規(guī)范性文件中被定義為通知行為，而通知行為根據(jù)其定義可知為行政行為的一個過程，即過程性行政行為，也意味著并未對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接現(xiàn)實(shí)的影響。但是，判斷某種行政行為性質(zhì)為何時，不應(yīng)當(dāng)用形而上的標(biāo)準(zhǔn)來割裂地審視其為最終的行政行為還是過程性行政行為，防止以偏概全。不妨回頭看此判決書中提到的“副書記來到養(yǎng)殖場要求原告立即搬遷，否則政府將強(qiáng)制搬遷”，這種所謂的過程性行政行為對于相對人在當(dāng)時作出自我搬遷的意思表示時的自由程度產(chǎn)生一定的消極影響，判定此所謂的“通知”的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)充分考量其作為過程性行政行為對于當(dāng)事人潛在意識的影響程度，根據(jù)其強(qiáng)制性的多少加以重新認(rèn)定。

行政執(zhí)法中，行政拘留作為諸多行政處罰中最嚴(yán)厲的處罰種類，是對違法相對人人身自由的剝奪，在最終的處罰作出之前，有時需要執(zhí)行傳喚、扣押相對人財(cái)產(chǎn)等一系列過程性行政行為。對于這些行為是否屬于不可訴的過程性行政行為，對其可訴性的判斷標(biāo)準(zhǔn)仍應(yīng)當(dāng)立足實(shí)質(zhì)性的視角，而不應(yīng)當(dāng)單純認(rèn)為是最終行政行為的前置必經(jīng)程序或者表面程序而認(rèn)定為不可訴之過程性行政行為。如彭某訴某派出所、某公安分局一案中[3]，原告被行政拘留之時，被公安機(jī)關(guān)扣押了相關(guān)財(cái)物。法院認(rèn)定為扣押財(cái)物行為是行政拘留處罰的一部分，故而屬于過程性行政行為。筆者對此持有不同看法，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條行政強(qiáng)制措施的有關(guān)定義進(jìn)行比照可以得出結(jié)論，此過程性行政行為即是行政強(qiáng)制措施，故而可認(rèn)定為其可作為單一具體行政行為的最終形態(tài)。法院對此的認(rèn)定著重考察了扣押行為的形式要件，即著重考察了扣押行為的目的導(dǎo)向，而未關(guān)注其作為單獨(dú)的行政行為種類所給予相對人權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)影響。故而筆者認(rèn)為，此案中涉及過程性行政行為與具體行政行為屬相融合的形態(tài)，可直接認(rèn)定為可訴的行政強(qiáng)制措施接受司法審查。

2.3 可訴性標(biāo)準(zhǔn)三：對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并窮盡他種救濟(jì)的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)

查看最高人民法院公布的第69號案例，我們對法院的裁判思路進(jìn)行重新考量可以得知，人民法院在進(jìn)行裁判時，進(jìn)行了分步考察。首先，《中止通知書》影響了相對人的合法權(quán)益。其次，相對人并無其他方式途徑尋求救濟(jì)。法院綜合以上兩點(diǎn)，即權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)影響與窮盡救濟(jì)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為其可訴。

反觀之，一些地方法院雖駁回相對人請求，但是對于最高人民法院第69號案例確立的裁判指導(dǎo)方針也予以認(rèn)可。如，張某訴某市公安局交通巡邏警察支隊(duì)再審一案中[3]，原告駕車經(jīng)過路口時被攝像頭拍到，同時原告及其駕駛車輛的相關(guān)信息被納入到公安機(jī)關(guān)的信息平臺予以公示(只有本人才可以查詢到)，雖同時顯示擬罰款與扣分，但是只是行政處罰前的告知程序，并未形成最終的行政處罰決定，故而法院據(jù)此對原告的再審申請予以駁回。再審此案的某省高級人民法院裁判要旨中出現(xiàn)了“對于不成熟的過程性行政行為，除非缺乏其他救濟(jì)途徑，不應(yīng)當(dāng)具有可訴性”的字樣，說明其對于過程性行政行為可訴性的判斷遵循了實(shí)質(zhì)影響與窮盡救濟(jì)的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 過程性行政行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐反思

2.4.1 對過程性行政行為獨(dú)立性價值未予重視

過程性行政行為作為最終行政行為的組成部分，同樣擁有不可或缺的獨(dú)立價值。類比于刑事案件罪犯的最終定罪量刑，能說偵查、起訴等過程性刑事訴訟行為可以不受法律監(jiān)督嗎？因此，一些符合標(biāo)準(zhǔn)的過程性行政行為應(yīng)當(dāng)且必須受到可訴性的約束。不過，非獨(dú)立價值的定義本身，就體現(xiàn)了對于行政相對人程序性或者說非實(shí)體性權(quán)利的保護(hù)的有限性。與英美法系注意程序性相比，大陸法系法律似乎總是稍稍滯后。傳統(tǒng)的法律解釋學(xué)一般只承認(rèn)程序具有工具或手段的輔助價值，并認(rèn)為程序的意義是發(fā)現(xiàn)客觀真實(shí)和正確落實(shí)實(shí)體法——實(shí)質(zhì)正義，程序只要達(dá)到了這個實(shí)質(zhì)上的正義結(jié)果，程序的意義就得到了實(shí)現(xiàn)。[6]但是，在行政法日益發(fā)展的今天，正當(dāng)程序原則性地位在大陸法系中也逐漸地確立下來，程序性權(quán)利越發(fā)被行政法與相關(guān)的司法判例所重視，其非獨(dú)立價值的定義與內(nèi)涵也逐漸向其內(nèi)置的獨(dú)立價值所轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)意義上的“程序服務(wù)于實(shí)體”的思維定式也發(fā)生了變化。這意味著程序性權(quán)利的存在有時并不一定期待實(shí)體的結(jié)果，它只是為了承認(rèn)和尊重個人尊嚴(yán)以及實(shí)現(xiàn)自身的獨(dú)立價值。[7]因此，過程性行政行為應(yīng)當(dāng)被給予獨(dú)立的價值，其是否可訴應(yīng)當(dāng)慎重考量。

2.4.2 可訴性認(rèn)定欠缺整體考量

過程性行政行為可訴性的考量不應(yīng)當(dāng)與整體割裂來判斷，而應(yīng)當(dāng)綜合考察其對于最終行政行為的效力幾何。誠然，一些過程性行政行為單獨(dú)來看不會對相對人的權(quán)利義務(wù)施加外部的實(shí)質(zhì)影響。但是，這些表面上的過程性行政行為如果對最終影響相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為產(chǎn)生了強(qiáng)大的預(yù)決效力，那這種過程性行政行為應(yīng)當(dāng)可訴，過程與否也不能成為其不受可訴性約束的抗辯理由。對此，筆者根據(jù)信用懲戒措施來進(jìn)行實(shí)證分析與舉例說明。

如今的信用體系建設(shè)方興未艾，信用懲戒措施也可謂是種類豐富，其中較具有代表性的懲戒措施就是“黑名單”措施，可根據(jù)其運(yùn)作方式作為過程性行政行為的運(yùn)作體例加以考究。其運(yùn)作過程為：第一，將失信人納入黑名單；第二，給予失信人以懲戒。需要說明的是，“黑名單”的行政法性質(zhì)如何，并不是筆者在此討論的重點(diǎn)。筆者在此著重想要說明的是對于“黑名單”在整個懲戒措施運(yùn)行中的體系地位。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，一些行政機(jī)關(guān)出臺的規(guī)范性文件有如此的體例表述，如將失信人列入“黑名單”，并對其進(jìn)行懲戒與公示。其中的一個“并”字，說明了“黑名單”措施雖是整個信用懲戒措施的過程性行政行為，但卻對被列入名單者將要被施加的后續(xù)懲戒措施產(chǎn)生預(yù)決效力。換句話說，“黑名單”的列入將意味著后續(xù)的失信懲戒措施將會立即施加。因此，在這種情形中，“黑名單”的列入措施將不能單單看作是過程性行政行為或者暫時性措施，而應(yīng)當(dāng)看作是最終對外產(chǎn)生效力的行政行為的一部分。

3 過程性行政行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)

鑒于過程性行政行為是否可訴的判斷標(biāo)準(zhǔn)不一，且存在爭議，故而筆者在總結(jié)學(xué)者的觀點(diǎn)與司法判例之后，對可訴性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嘗試性建構(gòu)。

3.1 可訴性標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)一：行政行為結(jié)果性考察——獨(dú)立價值視角

《行政訴訟法》第七十四條第二款規(guī)定了人民法院判決確認(rèn)違法但不撤銷行政行為的種類，其中有：“行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的。”筆者根據(jù)上文中所提到的過程性行政行為所具有的獨(dú)立價值相關(guān)理論可以延伸，乃至可以借助刑法定罪量刑中的“不可遺漏評價原則”加以闡述。誠然，行政行為的作出會歷經(jīng)諸多程序與步驟，這眾多程序與步驟中任一環(huán)節(jié)的違法或者說不合法都會將這一后果傳導(dǎo)至最后行政行為的作出，即便最后的結(jié)果或許是正確的，但是，其仍將產(chǎn)生行政執(zhí)法中的蝴蝶效應(yīng)。因此，在行政訴訟裁判中，司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定過程性行政行為是否可訴時，可遵循以下步驟：

3.1.1 過程性行政行為已經(jīng)產(chǎn)生最終行政行為

如果該過程性行政行為已經(jīng)產(chǎn)生了最終的行政行為，則必須考察最終的具體行政行為是否影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。第一步，考察最后作出的具體行政行為，如果其未對相對人產(chǎn)生終局實(shí)質(zhì)性的影響，則法院對于該行為便沒有審查的必要性。因?yàn)楦鶕?jù)《行政訴訟法》，其中第二條已經(jīng)指明了行政訴訟受理的前提條件，即“認(rèn)為和侵犯”。況且，我國尚未構(gòu)建行政公益訴訟的個人上訴權(quán)，對于不影響自己權(quán)利與義務(wù)的行政行為，法院不予審理。

第二步，考察影響程度。如果最終作出的具體行政行為影響了相對人的合法權(quán)益，則根據(jù)程序獨(dú)立價值的理論，法院應(yīng)當(dāng)考察涉及最終行政行為作出的過程性行政行為。即便最終的具體行政行為的結(jié)果是合法的，但是涉及過程性行為仍需單獨(dú)考察，如果違法，則應(yīng)確認(rèn)違法。因?yàn)檫@樣會使相對人心中產(chǎn)生對于法律與司法裁判的尊崇。法律的地位源自于人民內(nèi)心的尊崇，對于受其影響的利益相關(guān)者更是如此。那些受到法律或者行政執(zhí)法、司法裁判影響的權(quán)益、利益既得者與利益喪失者都將會看到權(quán)力運(yùn)作中程序的意義。故而，此種情形應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍之內(nèi)。

3.1.2 過程性行政行為未產(chǎn)生最終的行政行為

這是指行政行為的整個運(yùn)作程序未產(chǎn)生實(shí)際的最終結(jié)果便戛然而止，如果此時過程性行政行為影響了相對人權(quán)利義務(wù)，法院是否應(yīng)當(dāng)評判？由于此問題與下文的“過程性行政行為產(chǎn)生了終局效力”相重合，故而筆者在下文將給予詳細(xì)論述。

3.2 可訴性標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)二：整體化考察——是否產(chǎn)生終局效力

行政行為的種類為何乃至于可訴與否，不應(yīng)當(dāng)單單看其名義的表述，而應(yīng)當(dāng)著重考察其作為行政行為之一部分在整體中的作用與效果。

根據(jù)最高人民法院公布的第69號指導(dǎo)案例與政府信息公開、行政許可等相關(guān)法律法規(guī)與判例的比照，可以發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)多的所謂過程性行政行為產(chǎn)生了終局化的影響。如，《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外?！痹偃?，上文中列舉的信用懲戒之“黑名單”措施，被列入黑名單雖然暫時并未對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響，但是被列入黑名單就意味著行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對其失信事實(shí)加以認(rèn)定完畢，失信懲戒措施施加于相對人只是時間早晚的問題，而非施加與否的問題。這種情況意味著，雖然行政機(jī)關(guān)作出的行政行為名義上表明行政行為還有可能繼續(xù)進(jìn)行，但是如果實(shí)際表明其作用與最終行政行為作用一致，則人民法院也應(yīng)當(dāng)給予審查的考量。至于有些學(xué)者有司法謙抑性的擔(dān)憂，筆者認(rèn)為大可不必，因?yàn)榇嗣x上的過程性行政行為已經(jīng)產(chǎn)生了終局的效力，行政機(jī)關(guān)在法院未對其進(jìn)行司法審查之前已經(jīng)不會再對此行為進(jìn)行反復(fù)考量。首先，此行為不會再被行政機(jī)關(guān)所“關(guān)注”，即行政法基本原則的確定力、執(zhí)行力已經(jīng)開始運(yùn)作，不會再被行政機(jī)關(guān)所更改，當(dāng)事人對于此行政行為帶來的結(jié)果已喪失任何變更的期待，其權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或者即將實(shí)質(zhì)被影響。其次，相對人已經(jīng)經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的告知或者法律規(guī)定的其他要式行為。如果滿足此兩種條件，此過程性行政行為應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍之中。

3.3 可訴性標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)三：救濟(jì)考察——是否窮盡除司法救濟(jì)之外的方式

如前所述，司法救濟(jì)作為公民權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線理應(yīng)保持其應(yīng)有的神圣感與謙抑性。且即便公民對于維護(hù)權(quán)利的初衷有著極高的熱情,濫訴的情況也隨時有可能出現(xiàn)，且過度擴(kuò)展過程性行政行為的可訴性也將不利于行政目的的實(shí)現(xiàn)。對此，筆者認(rèn)為，窮盡除司法救濟(jì)之外的手段就已經(jīng)表示，其對于相對人產(chǎn)生了外部行政效力與實(shí)質(zhì)影響，再無他法，否則法院就不必進(jìn)行審查。因此，此時就應(yīng)當(dāng)著重考察相對人受此過程性行政行為影響之后，除了司法救濟(jì)還可否有其他方法。如在最高人民法院第69號案例中，雖然被告作出的《中止通知》在表面上為過程性行政行為，其行為表面上看仍有繼續(xù)進(jìn)行下去的可能，但是該行為已經(jīng)對原告的合法權(quán)益造成了實(shí)質(zhì)性的影響。最重要的是，原告在此情形下并無救濟(jì)的其他選擇。換句話說，如果相對人通過復(fù)議，且復(fù)議成功，復(fù)議機(jī)關(guān)變更或者撤銷了原行政行為，相對人對復(fù)議決定予以認(rèn)可和滿意，則法院便不必再給予審查。相反，如果復(fù)議期已過，或者即便經(jīng)過了復(fù)議，當(dāng)事人仍然對結(jié)果并不滿意，法院此時則應(yīng)當(dāng)在考察了前述所有過程性行政行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成要件是否符合之后再予以判斷是否受理。

4 結(jié)語

雖然如今司法判例對于過程性行政行為是否可訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，但是最高人民法院公布的第69號指導(dǎo)案例中對于實(shí)質(zhì)影響或者說有利害關(guān)系的以及窮盡救濟(jì)的審查構(gòu)成要件的態(tài)度，無疑對法院給予過程性行政行為的后續(xù)司法審查提供了參考，實(shí)質(zhì)影響與窮極救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)也將進(jìn)一步明確，將更有利于我國行政爭議的解決。經(jīng)過法律的不斷完善與相關(guān)司法實(shí)踐的逐漸成熟，未來對于過程性行政行為的可訴性標(biāo)準(zhǔn)一定會更加完備。