新發(fā)展理念的核心是高質(zhì)量發(fā)展

石亞軍

【摘要】具有全局性、歷史性意義的黨的十九屆五中全會以綱領性文件和行動指南為開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍作出政治動員。各級政府擔當好推動“十四五”期間經(jīng)濟社會發(fā)展的重大責任，關鍵在于按照五中全會的要求，在行政工作和行政改革中以準確識變、科學應變、主動求變育先機、開新局，胸懷“兩個大局”，準確識別、把握新發(fā)展階段的變化及其對行政工作的要求;保持戰(zhàn)略定力，形成行政工作貫徹新發(fā)展理念、推進高質(zhì)量發(fā)展的工作模式;在更高起點上推進改革，提高行政工作助力新發(fā)展格局的效能，打造善于主動求變的有為政府。

【關鍵詞】黨的十九屆五中全會? 政府擔當? “十四五”? “兩個大局”? 新發(fā)展理念

【中圖分類號】D22? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.22.004

具有全局性、歷史性意義的黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，以綱領性文件和行動指南為開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍作出政治動員。全會站位高，高在立于時代制高點上，牢牢把握國家命運的脈搏和發(fā)展的邏輯;全會份量重，重在生動勾勒出黨的初心和使命在“兩個一百年奮斗目標”歷史交匯點上的落實形態(tài);全會意義大，大在于機遇和挑戰(zhàn)新變化之中，確定抓住機遇，應對挑戰(zhàn)，趨利避害，奮勇前進的戰(zhàn)略定力。五中全會確定的“十四五”以及更長時期經(jīng)濟社會發(fā)展的目標，靠各級政府正確履行職能才能落地、落實、落成。各級政府擔當好推動“十四五”期間經(jīng)濟社會發(fā)展的重大責任，關鍵在于按照五中全會的要求，在行政工作和行政改革中以準確識變、科學應變、主動求變育先機、開新局。

準確識變：胸懷“兩個大局”，把握行政工作順應新發(fā)展階段變化的要求

育先機、開新局的前提，是對不以人們意志為轉移而又能夠帶來先機和新局的各種變化，形成全面、準確、清晰的認識和把握。依據(jù)黨的十九大確定的從2020年到本世紀中葉第一個階段的發(fā)展目標，五中全會對全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新發(fā)展階段第一步具體目標作出了規(guī)劃。世界在變化中發(fā)展，發(fā)展在識變中推進。各級政府應當做到準確識變，識別我國新發(fā)展階段面臨的深刻復雜變化，明確變化提出的新要求，為落實五中全會部署確立符合客觀趨勢和規(guī)律的定位坐標。

在胸懷兩個大局中準確識別新發(fā)展階段的變化。習近平總書記多次強調(diào)：“領導干部要胸懷兩個大局。一個是中華民族偉大復興的戰(zhàn)略全局，一個是世界百年未有之大變局，這是我們謀劃工作的基本出發(fā)點?！敝腥A民族偉大復興的戰(zhàn)略全局，是我們黨領導人民依據(jù)從站起來、富起來到強起來的躍升邏輯，在中國特色社會主義道路上，通過從全面建成小康社會到基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，再到全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族以更加昂揚的姿態(tài)屹立于世界民族之林的戰(zhàn)略全局，意味著需要全黨在進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想中付出更為艱巨、更為艱苦的努力。世界百年未有之大變局，是進入21世紀，世界在第一個十年發(fā)生、第二個十年激發(fā)、今后繼續(xù)延續(xù)的，在政治格局、經(jīng)濟體系、軍事抗爭、力量對比等方面出現(xiàn)的與以往大不一樣甚至截然不同的生存狀況和發(fā)展形勢，意味著全球競爭關系、治理體系產(chǎn)生重組、再造，極大地影響各個國家的國內(nèi)國際發(fā)展戰(zhàn)略和因應對策。全會秉持兩個大局觀，從“新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，國際力量對比深刻調(diào)整，和平與發(fā)展仍然是時代主題，人類命運共同體理念深入人心，同時國際環(huán)境日趨復雜，不穩(wěn)定性不確定性明顯增加”的判斷出發(fā)，著眼“當前和今后一個時期，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，但機遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化”，“我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，重點領域關鍵環(huán)節(jié)改革任務仍然艱巨，創(chuàng)新能力不適應高質(zhì)量發(fā)展要求，農(nóng)業(yè)基礎還不穩(wěn)固，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大，生態(tài)環(huán)保任重道遠，民生保障存在短板，社會治理還有弱項”，系統(tǒng)詮釋了習近平總書記提出的“世界之變、時代之變、歷史之變”，為科學謀劃“十四五”以及更長時期發(fā)展規(guī)劃奠定了堅實的認識基礎。

胸懷中華民族偉大復興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，是在黨的領導下，各級政府站在時代前列和形勢高峰，面對復雜發(fā)展環(huán)境眼中有物、心中有數(shù)、手中有招、腳下有路的戰(zhàn)略境界和高位勢能。兩個大局觀的結合有利于各級政府對國內(nèi)發(fā)展需要、發(fā)展目標、發(fā)展動力、發(fā)展條件的變化，以及對國際環(huán)境于我國發(fā)展的影響要素、影響作用、影響效應的變化，建立起全景認知體系，使各級政府在準確把握變化帶來的機遇、規(guī)避變化造成的風險中，找準發(fā)展目標與路徑之間正確的對應點、對接線、對應值，從而乘勢而上推進行政工作。

在準確識變中明確新發(fā)展階段行政工作的新要求。習近平總書記指出：“形勢在變、任務在變、工作要求也在變”，他強調(diào)全黨時刻牢記“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂”。貫徹落實習近平總書記的指示，各級政府在準確識變中應當做到，其一，站在堅持中國特色社會主義、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、確保國家發(fā)展和安全、確保全體人民共同富裕的高度，將新發(fā)展階段經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律與行政工作規(guī)律緊密結合起來，在順應變化的發(fā)展趨勢中調(diào)整完善行政工作的思路和對策;其二，準確把握新發(fā)展階段面臨的政治、經(jīng)濟、科技、文化、軍事、外交等領域的變情、變狀、變數(shù)、變意，準確把握各種變化對政府治理在理念、觀念、體制、機制、能力、方法、質(zhì)量、效應等方面的變革要求，增強行政工作抓住機遇、戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)的主動性;其三，著力堅持問題導向，因勢利導、統(tǒng)籌謀劃、精準施策，在錯綜復雜的形勢和環(huán)境中站穩(wěn)腳跟、邁好步伐。順應戰(zhàn)略全局，各級政府應當在思想行動中保持一以貫之的兩個服從，一是對所有經(jīng)濟社會發(fā)展事業(yè)和行政工作的謀劃和推進，必須服從黨中央的戰(zhàn)略安排和需要;二是所有行政改革的政策、措施、進程必須服從全會精神和部署，在推進現(xiàn)代政府治理中滿足“十四五”以及更長時期發(fā)展目標的需要。順應世界變局，各級政府應當作出克服路徑依賴的兩個調(diào)整，一是在新的視域、新的境界、新的胸懷中，確定適應外部環(huán)境變化的新的行政應對工作思路;二是以新的策略、新的模式、新的舉措，推動經(jīng)濟社會發(fā)展在趨利避害中穩(wěn)健前行。

科學應變：保持戰(zhàn)略定力，形成行政工作貫徹新發(fā)展理念的模式

育先機、開新局的關鍵，是站在頂層設計高度的現(xiàn)代治理境界，以高屋建瓴的謀略能動地駕馭變化的正能量和規(guī)避變化的負能量。進入“十四五”，首步邁得正不正，對能否取得“十四五”輝煌成就和順利實現(xiàn)第二個百年奮斗目標至關重要。面對錯綜復雜的國際形勢以及艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務，全會為動員和激勵全黨全國各族人民戰(zhàn)勝前進道路上各種風險挑戰(zhàn)，作出了具有應變契合度、目標達成度、效應顯示度的科學部署。各級政府應當做到科學應變，在切實保持戰(zhàn)略定力，貫徹新發(fā)展理念中推進合需要、合規(guī)律、合目的、合要求的行政工作。

科學應變的內(nèi)涵是保持戰(zhàn)略定力，辦好自己的事。習近平總書記要求全黨要有“亂云飛渡仍從容”的戰(zhàn)略定力，這一要求表明，面對前所未有的形勢和環(huán)境，既要在戰(zhàn)略上重視變化，做到對變化帶來的挑戰(zhàn)不掉以輕心，又要在戰(zhàn)術上坦對變化，做到根本路線方針政策不受變化的影響。這就要求，各級政府必須始終保持戰(zhàn)略定力，在深化改革、推進發(fā)展中，無論形勢和環(huán)境變了什么，變成怎樣，在行政理念與行政行為的結合中、行政動意與行政決斷的結合中、行政決策與決策執(zhí)行的結合中、行政政策與行政效應的結合中，始終不改變踐行黨的初心和使命，始終不改變堅持中國特色社會主義方向和道路，始終不改變?nèi)娼ㄔO社會主義現(xiàn)代化國家的要義和要求，始終不改變認認真真、扎扎實實地履行好應有職責的初心。

科學應變的根本是貫徹新發(fā)展理念。習近平總書記指出：“發(fā)展理念是發(fā)展行動的先導，是管全局、管根本、管方向、管長遠的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。發(fā)展理念搞對了，目標任務就好定了，政策舉措也就跟著好定了”，并鮮明提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。新發(fā)展理念的核心是高質(zhì)量發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展順應我國社會主要矛盾變化，符合我國新時代經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，蘊含著經(jīng)濟體制以創(chuàng)新為第一動力、以協(xié)調(diào)為內(nèi)生特點、以綠色為普遍形態(tài)、以開放為必由之路、以共享為根本目的的新時代發(fā)展。推進高質(zhì)量的創(chuàng)新發(fā)展，目的是通過提高創(chuàng)新能力，提高科技對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐力和貢獻力，為經(jīng)濟發(fā)展鉚足發(fā)展動力、激活發(fā)展活力。推進高質(zhì)量的協(xié)調(diào)發(fā)展，目的是有效解決經(jīng)濟與社會之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、物質(zhì)文明和精神文明之間、經(jīng)濟建設和國防建設之間存在的發(fā)展不平衡不充分問題，平衡發(fā)展的速率、調(diào)和發(fā)展的合力。推進高質(zhì)量的綠色發(fā)展，目的是通過徹底解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，為國家和人民營造藍天、碧水、凈土，優(yōu)化發(fā)展的生態(tài)、美化發(fā)展的環(huán)境。推進高質(zhì)量的開放發(fā)展，目的是通過提高對外開放的總體水平，充分、靈活用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，有效應對國際經(jīng)貿(mào)摩擦，提升國際經(jīng)濟話語權和運用國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則解決國際爭端的能力，強化內(nèi)外發(fā)展的聯(lián)動、提升開放發(fā)展的質(zhì)量。推進高質(zhì)量的共享發(fā)展，目的是通過切實縮小較大的收入差距、資源供給差距、城鄉(xiāng)公共服務水平差距，實現(xiàn)發(fā)展價值的公平、彰顯發(fā)展紅利的普惠。各級政府必須全面、準確、深刻貫徹新發(fā)展理念，將新發(fā)展理念的要義和要求嵌入五項職能和審批、監(jiān)管、服務職責的內(nèi)涵中，確保有力履行、有效落地。

營造貫徹新發(fā)展理念、推進高質(zhì)量發(fā)展的行政工作模式。習近平總書記指出：“面對變局，廣大黨員干部應主動增強本領，勇立時代潮頭，適應變化，把握變化，駕馭變化，在實干中踐行為民初心”，遵循這一指示，為在一個更加不穩(wěn)定不確定的世界中居危不亂、把握大勢，謀求我國經(jīng)濟社會穩(wěn)健發(fā)展，各級政府必須提高貫徹新發(fā)展理念的自覺性，圍繞推進高質(zhì)量發(fā)展正確履行職能。一是要找準全會確定的規(guī)劃目標賦予政府職能的確切意涵，把政府履職的切入點、著力點、落腳點置于新的發(fā)展目標的標準和規(guī)格上。全會確定了到二〇三五年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的九個遠景目標，確定了“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的六個主要目標，使近期目標和遠景目標相互銜接，整體貫通，致力于全面補齊短板，總體解決發(fā)展中各種不平衡、不充分問題，形成了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新目標體系和模式。對于政府而言，要致力于將政府職能融會于新的目標體系和模式中，凸顯核心技術是國之重器的制造強國、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的質(zhì)量強國、創(chuàng)新在現(xiàn)代化建設全局中占核心地位的科技強國、具有國家文化軟實力和中華文化影響力的文化強國、實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的教育強國、創(chuàng)造活力競相迸發(fā)、聰明才智充分涌流的人才強國、以信息化驅動現(xiàn)代化的網(wǎng)絡強國、全社會共同參與、運動促進健康的體育強國、整體通達立體交叉的交通強國，以及美麗中國、數(shù)字中國、健康中國、平安中國的建設要求，使其與政府職能的內(nèi)涵緊緊聯(lián)系起來，把經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能履行出切實加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動經(jīng)濟體系優(yōu)化升級，構建新發(fā)展格局，構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的成效;把市場監(jiān)管職能履行出既能促進市場充分發(fā)揮活力，又能穩(wěn)定市場秩序，確保生產(chǎn)、生活質(zhì)量和安全的成效;把社會管理職能履行出完善共建共治共享的社會治理制度，提高社會建設水平的成效;把公共服務職能履行出健全基本公共服務體系，健全多層次社會保障體系，扎實推動共同富裕的成效;把生態(tài)環(huán)境保護職能履行出生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步，國土空間開發(fā)保護格局得到優(yōu)化，生產(chǎn)生活方式綠色轉型成效顯著，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善的成效。二是必須時刻保持頭腦清醒，發(fā)揚斗爭精神，確立自信、堅定、從容的心態(tài)，克服面對困難和挑戰(zhàn)容易產(chǎn)生的戰(zhàn)略上搖擺不定、心理上患得患失、行動上猶豫不決等問題，以堅定的意志、高昂的斗志把好方向、用好機遇，直面風險、勇于擔當、真抓實干、干出成效。

主動求變：在更高起點上推進改革，提高行政工作助力新發(fā)展格局的效能

育先機、開新局的勝算，是在更高起點上推進改革，在深化改革中實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。如何從高起點出發(fā)，最終實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，習近平總書記強調(diào)改造升級“老字號”，深度開發(fā)“原字號”，培育壯大“新字號”，要求“堅持變中求新、變中求進、變中突破，走出一條質(zhì)量更高、效益更好、結構更優(yōu)、優(yōu)勢充分釋放的發(fā)展新路，推動我國經(jīng)濟向形態(tài)更高級、分工更優(yōu)化、結構更合理的階段演進”。這就要求，從“十四五”開始，我國經(jīng)濟社會發(fā)展必須在主動求變中走出體現(xiàn)高起點要求、高質(zhì)量能效的新路子。五中全會回應這些要求，確定了“十四五”期間經(jīng)濟發(fā)展取得新成效、改革開放邁出新步伐、社會文明程度得到新提高、生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步、民生福祉達到新水平、國家治理效能得到新提升的目標?！傲隆蹦繕嗽⒁馍铄?，既蘊含主動求變的高標準，又蘊含實現(xiàn)主動求變措施的高要求。政府是貫徹落實五中全會精神，使“十四五”期間“六新”目標最終實現(xiàn)的行政主體，其主動求變的行動決定五中全會主動求變相關部署實施的程度和質(zhì)量。政府主動求變體現(xiàn)在深化應對變化需要的行政改革和有力呵護、促進應對變化需要的經(jīng)濟社會改革上，這就要求行政改革要在五中全會精神指引下，邁出新的步伐。

政府要成為善于主動求變的有為政府。五中全會明確提出有為政府的概念，這是黨中央對政府建設在新發(fā)展階段的新要求。有為政府與有效市場并提，要求政府在其建立健全現(xiàn)代市場體系并激發(fā)活力和效能中大有作為。有為政府首先是有作為的政府，政府的作為根本上是在推進自身改革并促進經(jīng)濟社會改革中敢擔當、負責任，敢于破解正確履行職能的體制機制難題，勇于承擔營造良好營商環(huán)境和社會秩序的責任。凸顯有為的有力性。有為政府其次是有實為的政府，政府的實為根本上是適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，在轉變職能、優(yōu)化方式、革新手段中，有破痼疾的實招，顯效應的實效。凸顯有為的有用性。有為政府再次是有善為的政府，政府的善為根本上體現(xiàn)為以好的政策、措施激勵市場、建設社會、方便群眾。凸顯有為的有利性。

持續(xù)推進簡政放權以釋放活力、釋放創(chuàng)造力。五中全會提出經(jīng)濟發(fā)展取得新成效。能否通過完善國家創(chuàng)新體系，完善科技創(chuàng)新體制機制，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動經(jīng)濟體系優(yōu)化升級，使國內(nèi)市場更加強大，經(jīng)濟結構更加優(yōu)化，創(chuàng)新能力顯著提升，產(chǎn)業(yè)基礎高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平明顯提高，農(nóng)業(yè)基礎更加穩(wěn)固，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性明顯增強，現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設取得重大進展，這對政府簡政放權提出了更高要求。持續(xù)推進簡政放權，必須加大簡和放的寬度和力度，著力解決仍然存在的“進門難、辦事繁”的問題。當下，應當按照國務院的部署，進一步降低準入門檻，加快取消重復審批、不必要審批，深化“證照分離”改革，在生產(chǎn)許可、項目投資、證明事項等領域推行承諾制過程中進一步創(chuàng)新行政審批體系、內(nèi)容、手段、方式。

持續(xù)推進放管結合以管出公平、管出質(zhì)量。十九屆五中全會提出建設質(zhì)量強國，在質(zhì)量效益明顯提升的基礎上實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟行穩(wěn)致遠、社會安定和諧，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，行政效率和公信力顯著提升，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設更高水平的平安中國等任務，這對政府放管結合提出了更高要求。持續(xù)推進放管結合，必須提高科學監(jiān)管、依法監(jiān)管、精準監(jiān)管的能力和水平，著力解決仍然存在的寬嚴不濟、矢的相悖，以及要么以苛管束縛市場，要么以松管放任陋習等問題。當下，應當按照國務院的部署，在推動從“嚴進寬管”向“寬進嚴管”轉變，完善“雙隨機、一公開”監(jiān)管，創(chuàng)新“‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的過程中，對疫苗、藥品、特種設備等實行全主體、全品種、全鏈條嚴格監(jiān)管，兼顧包容與審慎監(jiān)管，促進新興產(chǎn)業(yè)更大發(fā)展等方面，創(chuàng)新監(jiān)管方式、優(yōu)化監(jiān)管機制、提升監(jiān)管效率。

持續(xù)推進優(yōu)化服務以服出便利、服出實惠。五中全會提出，構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，激發(fā)各類市場主體活力，實現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量的就業(yè);健全基本公共服務體系，完善共建共治共享的社會治理制度，扎實推動共同富裕;全民受教育程度不斷提升，多層次社會保障體系更加健全，衛(wèi)生健康體系更加完善，脫貧攻堅成果鞏固拓展;提高人民收入水平，改善人民生活品質(zhì)。這些都對政府優(yōu)化服務提出了更高要求。持續(xù)推進優(yōu)化服務，必須致力于解決仍然存在的行政資源供給不足、資源配給惠面不廣、創(chuàng)業(yè)辦事手續(xù)繁多等問題。當下，應當按照國務院的部署，全面推行“不見面”辦事，推動更多事項跨省通辦，于2021年年底前基本實現(xiàn)高頻事項全覆蓋，同時保障數(shù)據(jù)安全，保護隱私;建立困難群眾主動發(fā)現(xiàn)機制，變“人找政策”為“政策找人”，使困難群眾及時得到保障;落實外商投資法及配套法規(guī)、外資準入負面清單，回應關切，打造更優(yōu)開放環(huán)境，使中國開放的決心讓外商放心，開放的政策讓外商受惠，推出更多的服務產(chǎn)品和項目，提供更好的服務方式和手段，提升服務水平和質(zhì)量。

（本文系國家社科基金重大課題“內(nèi)涵式大部制改革視野下政府職能根本轉變研究”的階段性研究成果，項目編號：13&ZD034）

責 編/郭 丹