終結(jié)本次執(zhí)行程序異化問題分析

孫明媚

(中共石獅市委黨校，福建 泉州 362700)

截止至2018年底，全國法院執(zhí)行案件數(shù)量已辦結(jié)2 420 021件，新收案件數(shù)量3 996 073件。其中，福建已結(jié)案數(shù)量75 408件，新收案件數(shù)量149 688件。由這兩組數(shù)據(jù)可以看到，新收案件數(shù)量均比已辦結(jié)案件數(shù)量多將近一倍，這意味著待執(zhí)行案件數(shù)量不斷增長，而執(zhí)行案件增多與執(zhí)行法官隊伍數(shù)量不足形成鮮明對比。司法強制執(zhí)行階段有一項制度——終結(jié)本次執(zhí)行程序，它解決了如何把有限的司法資源用在刀刃上的問題。終結(jié)本次執(zhí)行程序有利于提高執(zhí)行案件的執(zhí)結(jié)率，有利于把法官從積案中解放出來，把執(zhí)行力量放在那些可能可以執(zhí)行到財產(chǎn)的案件中是科學合理的。然而，我們不可忽視終結(jié)本次執(zhí)行程序在司法實踐中正在被“異化”。

一、終結(jié)本次執(zhí)行程序及其異化表現(xiàn)

終結(jié)本次執(zhí)行程序是強制執(zhí)行中的常規(guī)制度，屬于執(zhí)行實施類的非正常結(jié)案方式，它解決了連續(xù)執(zhí)行無意義的難題。在無個人破產(chǎn)制度下，被執(zhí)行人債務不得豁免，對司法判決書所確立的債務承擔永久的清償義務。被執(zhí)行人暫無財產(chǎn)可執(zhí)行或暫不能執(zhí)行，如果未來其擁有一部分或全部清償能力則仍繼續(xù)清償，即終結(jié)本次執(zhí)行程序申請執(zhí)行人的債權(quán)未完全實現(xiàn)，且存在恢復執(zhí)行的可能性。根據(jù)《執(zhí)行立結(jié)案規(guī)定》第16條，終結(jié)本次執(zhí)行程序主要適用于法院窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財產(chǎn)的情形。在結(jié)案之后，終結(jié)本次執(zhí)行程序案件仍需要在一定時間內(nèi)繼續(xù)查控，進行動態(tài)管理。

終結(jié)本次執(zhí)行程序事由是法定的，法院窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施適用是正當、合法的，但實踐中不少法院的做法卻是在有執(zhí)行難度時動之以情曉之以理，說服申請執(zhí)行人同意適用終結(jié)本次執(zhí)行程序，以完成結(jié)案任務。這種做法正在踐踏司法權(quán)威和正義防線。為了結(jié)案而結(jié)案，在不符合無財產(chǎn)可執(zhí)行的情況下，要求申請人同意終結(jié)本次執(zhí)行程序，容易給當事人留下法律判決“打白條”的印象，喪失司法底線和尊嚴。

實踐中，當事人申請恢復執(zhí)行往往也遭遇困難，執(zhí)行難，恢復執(zhí)行更難。通常情況，申請人往往被告知找先前的執(zhí)行法官遞交申請資料，申請恢復執(zhí)行之后，申請人也沒有收到正式函件顯示已經(jīng)重新審理。后臺如果沒有啟動恢復執(zhí)行，案件也就停止在結(jié)案階段，沒有審結(jié)期限也沒有審結(jié)壓力，強制執(zhí)行“不著急”，更容易遭遇消極執(zhí)行。例如，個案中不乏在有財產(chǎn)的情況下，部分法官“做工作”讓當事人終結(jié)本次執(zhí)行程序，卻不依職權(quán)恢復執(zhí)行，待當事人申請恢復執(zhí)行時，又以無責一身輕逃避作為。吉林省委常委、政法委書記胡家福表示，生效判決的執(zhí)行，是將勝訴權(quán)變成真金白銀的最后保障。值得慶幸的是，有一些法院采用立案庭重新立案方式接收恢復執(zhí)行案件，使得恢復執(zhí)行案件有了正規(guī)申請渠道。

二、終結(jié)本次執(zhí)行程序異化的原因及影響

司法是保障權(quán)利的最后一道防線，要努力實現(xiàn)讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。習近平總書記要求所有司法機關(guān)應圍繞該目標改進工作，攻克影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。終結(jié)本次執(zhí)行程序異化的弊端就在于破壞法治秩序，其本質(zhì)是一種司法不作為，嚴重侵害債權(quán)人的合法權(quán)益，傷害人民群眾對司法公正的信念，影響司法機關(guān)在人民群眾中的公信力。究其根源，有三：

1.法官職業(yè)信仰被漠視

在法官隊伍中，不乏勤勉克制的優(yōu)秀法官，但也有部分法官缺乏職業(yè)道德，無法做到在其位謀其事。執(zhí)行法官與審判法官在不同的訴訟程序各司其職保護當事人的合法權(quán)益，都代表著司法的公平正義。有效的判決如果得不到落實，將淪為一紙空書。部分執(zhí)行法官沒有將法律作為紅線，將正義作為行為判斷的準則，只看到一己私利必然無法為民司法，在執(zhí)行工作中表現(xiàn)為沒有責任心，推托抗拒申請執(zhí)行人等。

2.法官績效考核制度不合理

在現(xiàn)有的法官績效考核制度中，結(jié)案率依然是重要指標，這就導致部分法官重數(shù)量輕質(zhì)量和效率，為了結(jié)案而終結(jié)本次執(zhí)行程序，不考慮是否有可執(zhí)行財產(chǎn)或者在有財產(chǎn)可以執(zhí)行的情況下如何執(zhí)行到位。在這種績效考核制度下，一個案件執(zhí)行法官花費大量人力、物力、時間、精力執(zhí)行到位只是當事人受益，法官卻很少受益。因而，不合理的法官績效考核制度，造就“速食執(zhí)行”的產(chǎn)生——能執(zhí)行就執(zhí)行，不好執(zhí)行就終結(jié)本次執(zhí)行程序。

3.制度設計有瑕疵

制度設計方面，缺乏責任追究設計。最高院《關(guān)于嚴格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定(試行)》對終結(jié)本次執(zhí)行程序后的執(zhí)行法院與法官責任規(guī)定不明晰，強制執(zhí)行過程中，前后責任認定無統(tǒng)一標準，恢復執(zhí)行的效率和質(zhì)量無嚴謹?shù)呢熑蝿澐?。同時，對執(zhí)行庭和執(zhí)行法官責任分配也不合理，對其不作為行為判定、歸責不清晰。失靈的責任追究制度演變成多做多錯，少做少錯的尷尬處境。

恢復執(zhí)行審結(jié)期限規(guī)定缺失也是造成終結(jié)本次執(zhí)行程序異化的重要原因。人民法院執(zhí)行案件一般應該在立案之日起六個月內(nèi)結(jié)案，但是終結(jié)本次執(zhí)行程序后就不受期限限制，只是列明“發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財產(chǎn)的，可以申請恢復執(zhí)行”。最終申請執(zhí)行人承擔執(zhí)行不到位的后果，對終結(jié)本次執(zhí)行程序感到不安甚至仇恨。

三、終結(jié)本次執(zhí)行程序異化的應對

1.堅守法官職業(yè)信仰

正確認知執(zhí)行難。2018年3月，在十二屆全國人大四次會議上最高院院長周強提出，要用兩至三年基本解決執(zhí)行難，對于有財產(chǎn)可執(zhí)行的案件不應拘泥于六個月審限。最高人民法院審委會專職委員、執(zhí)行局局長劉貴祥表示：有財產(chǎn)可執(zhí)行而得不到執(zhí)行的情況才屬于執(zhí)行難，無財產(chǎn)可執(zhí)行或被執(zhí)行人無履行能力屬于商業(yè)風險、法律風險，不應屬于執(zhí)行難。在終結(jié)本次執(zhí)行案件中，被執(zhí)行人可能采取轉(zhuǎn)移或隱匿財產(chǎn)、逃避債務、甚至直接抗拒等方式規(guī)避執(zhí)行，這類案件具有隱蔽性、危害性、不易察覺，即使發(fā)現(xiàn)也不易處理。例如，廠房拍賣、共有產(chǎn)權(quán)查封拍賣、離婚躲避債務、被申請人玩失蹤等。此類案件的危害性在于有財產(chǎn)卻不配合執(zhí)行，帶有對抗性，是對現(xiàn)有司法制度的挑戰(zhàn)。應該樹立司法為民的職業(yè)觀、人生觀、價值觀，努力在經(jīng)辦的每一個執(zhí)行案件中讓人民群眾感受到公平正義。執(zhí)行法官應該將營造公平、公正、公開的司法環(huán)境作為己任，不畏強權(quán)和非議，以法律作為準繩；執(zhí)行法官應該有溫度，個人力量雖小，但正義不會不來。

2.健全法官戰(zhàn)略性績效管理體系

司法并不是數(shù)學題，是倫理題、法制題、社會題、文明題。戰(zhàn)略性績效管理常常出現(xiàn)一種怪象：部門績效成績突出，但是單位戰(zhàn)略目標卻沒有實現(xiàn)。這一現(xiàn)象的根本原因就在于沒有將戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行納入績效管理，從而導致戰(zhàn)略目標和績效管理脫節(jié)，最終未能形成一體化的戰(zhàn)略性績效管理體系。健全法官戰(zhàn)略性績效管理體系，至少要做到以下三點：

第一，以司法為民重塑績效管理體系。終結(jié)本次執(zhí)行程序合理性標準是公平正義和司法為民。如果被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可執(zhí)行，終結(jié)本次執(zhí)行程序有助于集中更多的精力、物力、財力、時間在其他尚有財產(chǎn)可執(zhí)行的案件上，同時也保留現(xiàn)有的執(zhí)行狀態(tài)，如限制高消費、定期查詢賬戶、查封房子(唯一生活住房)，也有助于穩(wěn)定秩序，讓申請人和被申請人有余力去恢復正常生活。

第二，法官績效考核制度不應該以數(shù)量為主要依據(jù)。不少地區(qū)法院開始重視定性指標考核，但還沒有合理的績效比例，定性指標尚未成為關(guān)鍵指標。合理的法官績效考核制度，應該鼓勵執(zhí)行法官啃難啃的骨頭，要有精神獎勵，也要有物質(zhì)獎勵(如將執(zhí)行費用抽出一定比例作為專項資金獎勵)，使執(zhí)行法官能從中受益。無財產(chǎn)執(zhí)行和被申請人無履行能力的案件不應作為法官績效考核的范圍。

第三，績效管理應該是一個動態(tài)的過程，對執(zhí)行庭和法官進行績效考評時，也要對績效管理的制度進行評價，跟蹤績效管理循環(huán)周期并定期審核作出評估結(jié)論。運用戰(zhàn)略性績效管理體系，才能把司法目標、核心價值觀傳遞給執(zhí)行庭以及執(zhí)行法官，才能真正地提高執(zhí)行法官的執(zhí)行素養(yǎng)。

3.明確終結(jié)期限

終結(jié)本次執(zhí)行程序制度設計之初就存在一個缺陷：沒有啟動期限，這就很容易成為制度漏洞，也為責任追究的落實留下隱患。這一點不妨參考稅務征管制度定期定額征稅中“停業(yè)復業(yè)登記”制度，該項制度規(guī)定在申請的時候明確停業(yè)期限，一般不超過1年，如果到期不申請復業(yè)也不申請延長停業(yè)的視為已經(jīng)復業(yè)。在執(zhí)行終結(jié)本次執(zhí)行程序的時候，應該明確終結(jié)的期限，超過期限應該繼續(xù)執(zhí)行，如果想要延長終結(jié)執(zhí)行情況，應該重新評估是否符合繼續(xù)終結(jié)情形。

4.重塑責任追究機制

終結(jié)本次執(zhí)行程序制度異化問題本質(zhì)是司法不作為，根本原因還在于缺乏對執(zhí)行不作為、慢作為、亂作為的責任追究制度。執(zhí)行法官不作為導致申請執(zhí)行人損失的，應承擔賠償責任。要統(tǒng)一責任認定口徑，制定合理標準判定恢復執(zhí)行的效率和質(zhì)量。值得注意的是，責任追究機制有助于對執(zhí)行庭和執(zhí)行法官的行為進行管理，但是不可輕易啟動。責任追究機制更多應該起到一個警示教育的作用，而不是要控制，使執(zhí)行法官產(chǎn)生不安，那樣會導致更多的不作為，不利于司法程序的推行和司法價值的實現(xiàn)。