我國地級市政府職能轉(zhuǎn)變規(guī)律及趨勢

劉開君

(中共紹興市委黨校,浙江 紹興 312000)

政府是人類社會處理共同體公共事務的最重要的組織形式。政府職能決定了政府組織處理公共事務的行動邊界及其治理成效。因此，政府職能轉(zhuǎn)變始終是公共管理學術(shù)研究和實踐活動關(guān)注的重點話題。關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的理論研究主要沿著兩條進路，即分別討論政府職能的橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)。第一條進路著重探討政府職能的橫向結(jié)構(gòu)，緊跟新中國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的步伐，從宏觀層面聚焦政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系，重點討論政府職能界定、服務型政府建設、法治政府建設、社會組織培育等議題。第二條進路著重探討政府職能的縱向結(jié)構(gòu)，既從中央政府和地方政府職能配置(“央地關(guān)系”)視角討論政府職能結(jié)構(gòu)，此外，還討論“省直管縣”改革。這些研究均未給予地級市政府職能轉(zhuǎn)變歷程以重點關(guān)注。為了簡化研究，前者把省級政府、地市政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合并界定為地方政府，而忽視了各層級政府職能之間的顯著差異性；后者則直接把地級市政府視為縣域經(jīng)濟發(fā)展的障礙，認為市管縣的行政體制在實踐中逐漸催生出“市刮縣”“市卡縣”“市吃縣”等現(xiàn)象[1]。盡管這種簡約化處理研究對象在學術(shù)研究中是必要的，但是忽視了地方政府縱向職能界分。

“地級市”是一個行政區(qū)劃概念，包括絕大部分法律表述中的“設區(qū)的市”以及行政管理實踐中的“地級市”“自治州”“地區(qū)”“盟”等表示行政區(qū)劃的名稱。我們以“地級市政府職能”為篇名，通過中國知網(wǎng)進行模糊檢索，檢索到3篇文獻，其中，聚焦地級市政府職能轉(zhuǎn)變的論文只有1篇。學術(shù)界對“地級市政府職能”研究的漠視與否定顯然充斥著偏見，與“政府職能轉(zhuǎn)變”研究的高漲態(tài)勢形成鮮明對比。作為實際存在的五級政府結(jié)構(gòu)的中間層級，地級市政府不僅直接承擔著城市建設和管理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、公共服務提供等基本職能，還起著“承接—轉(zhuǎn)換”的中介作用。顯然，不可否認地級市在政府職能體系和地方治理實踐中的積極功能及其貢獻。

改革開放以后，浙江省另辟蹊徑，推行了行政“市直管縣”與財政“省直管縣”相兼容的行政管理體制改革，釋放了縣域經(jīng)濟活力，實現(xiàn)了從資源小省向經(jīng)濟大省和治理強省的躍升，成為名副其實的改革模范省，為全國改革貢獻了浙江經(jīng)驗。其核心就是推動“市場配置資源起決定性作用”與“更好地發(fā)揮政府作用”協(xié)調(diào)融合，從而把社會主義制度優(yōu)勢成功轉(zhuǎn)化為治理效能和經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)勢?；诖?，本文以新中國成立以來全國地級市政府職能轉(zhuǎn)變實踐為研究對象，重述浙江實踐及其經(jīng)驗演變過程，歸納提煉浙江省作為“省直管縣”體制改革重要試驗田的政府改革經(jīng)驗，為“地級市政府職能界定”提供些許理論貢獻。

一、理論基礎：政府職能界定及轉(zhuǎn)型的三個維度

政府職能是一個從中國公共管理實踐中抽象出來的學術(shù)概念，用于描述各級黨委和政府(即“大政府”)在政治、經(jīng)濟、文化、社會以及生態(tài)文明建設中應當承擔的職責及功能作用。政府職能體現(xiàn)了政府公共政策所能及的范圍，劃定了政府行動的邊界。政府職能轉(zhuǎn)變是推動國家治理現(xiàn)代化的基本途徑?！耙话銇碚f，政府職能轉(zhuǎn)變是指政府在管理社會公共事務中政府職能的變化、轉(zhuǎn)換和發(fā)展，主要包括職能重心、職能關(guān)系和職能方式三個維度”[2]。據(jù)此，本論文構(gòu)建了政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)S模型(見圖1)。

圖1 政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)S模型

(一)政府職能重心轉(zhuǎn)換

職能重心轉(zhuǎn)換重點考察政府職能的歷時狀態(tài)，描述政府職能隨時間變化而變化的規(guī)律性。在前工業(yè)社會，政府職能主要體現(xiàn)為統(tǒng)治職能。在工業(yè)社會，政府的統(tǒng)治職能日漸式微，而經(jīng)濟發(fā)展職能和社會管理職能的權(quán)重逐漸增加。黨的十一屆三中全會之后，黨和國家工作重心從階級斗爭轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來，就體現(xiàn)了政府職能重心轉(zhuǎn)換。

(二)政府職能結(jié)構(gòu)變遷

職能結(jié)構(gòu)的變化是指不同政府機構(gòu)以及治理主體之間的職責及權(quán)限界分。在宏觀層次上，政府職能結(jié)構(gòu)關(guān)系包括政府與市場之間的關(guān)系、政府與社會之間的關(guān)系以及政府職能機構(gòu)之間的關(guān)系等三重內(nèi)容。在中觀層次上，政府職能結(jié)構(gòu)關(guān)系重點描述不同政府職能機構(gòu)之間的關(guān)系，主要表現(xiàn)為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的制度性分配。在古典公共行政理論中，政治功能(政策制定)和行政功能(政策執(zhí)行)是兩種基本的政府職能，并成為構(gòu)建現(xiàn)代政府職能體系的基本理論依據(jù)。在微觀層次上，在縱向維度上體現(xiàn)為責、權(quán)、利的層級劃分，在橫向維度上則表現(xiàn)為職能部門之間的功能分配。

(三)政府職能方式轉(zhuǎn)換

職能方式轉(zhuǎn)換是指政府履行職能的工具、手段以及方式方法從傳統(tǒng)向現(xiàn)代、從落后向先進、從野蠻向文明、從直接干預向間接干預的變遷過程?？傮w上，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求政府根據(jù)治理環(huán)境變化和治理績效最大化選擇、改進和創(chuàng)新治理工具，減少對經(jīng)濟領(lǐng)域的直接干預，盡可能選用間接性治理工具，同時優(yōu)化對社會領(lǐng)域的治理。

二、由虛到實：中國地級市政府職能轉(zhuǎn)變的基本規(guī)律

地級市政府是在中央政府主動適應經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢以及履行地方政府職能需要而逐漸形成的，其實際地位經(jīng)歷由虛到實的轉(zhuǎn)換歷程。從新中國成立之初的行政公署(地區(qū))和城市型政區(qū)的爆發(fā)式增長，到市領(lǐng)導縣體制的出現(xiàn)、成長、成熟以及轉(zhuǎn)型，均反映了當時經(jīng)濟社會的發(fā)展需要。

(一)地級市政府由虛到實的轉(zhuǎn)換歷程

行政區(qū)劃是政府組織體系建立和政府履行職能的基礎條件。行政區(qū)劃主要由層級結(jié)構(gòu)、管轄范圍、政區(qū)邊界以及行政中心等要素構(gòu)成。行政區(qū)劃是在歷史進程中經(jīng)過長期傳承與演化而來的。秦始皇統(tǒng)一中國后建立了郡縣二級管轄制度，魏晉南北朝時期逐漸出現(xiàn)了州郡縣三級管轄結(jié)構(gòu)，在唐宋時期二級管轄制度得到恢復，元朝行省制度建立后正式確定了行省、路(府、州)、縣三級制管轄結(jié)構(gòu)[3]。由于受到管轄力量以及交通、通信等基礎設施制約，在傳統(tǒng)中國治理中始終存在“皇權(quán)不下縣”的慣例。由此可見，政府履職能力和基礎設施便利程度是影響政區(qū)劃定和政府職能范圍的重要因素。

地級市作為一級行政區(qū)劃誕生于20世紀初期，最初的“市”級政府與行政公署歷經(jīng)半個世紀的變遷，逐漸形成了目前的實體結(jié)構(gòu)。主要由改革開放后的地市合并、縣改市以及原有的城市政府轉(zhuǎn)型而來，以及發(fā)源于省級政府的派出機構(gòu)行政公署。1921年《廣州市暫行條例》，把廣州市界定為地方行政區(qū)域，直屬于廣東省政府管轄，不納入原有的縣級行政區(qū)管轄，這標志著中國歷史上第一個城市型政區(qū)的誕生。1928年6月，南京國民政府公布《特別市組織法》《市組織法》等法律法規(guī)，確定了城市型政區(qū)的法律地位[4]。同時，在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭期間，中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)和蘇維埃政府管轄結(jié)構(gòu)中設置了行政監(jiān)察專員公署，負責督查各縣的行政與地方武裝[5]，奠定了“地區(qū)”作為地方政府的管轄基礎。

新中國成立后，城市型政區(qū)作為地方政府管轄單元得以迅猛發(fā)展，并逐漸形成了“市管縣”的行政體制。從1948年起，“切塊設市”模式的普遍推行導致城市型政區(qū)每年以兩位數(shù)增長，截至1954年，全國城市型政區(qū)(市鎮(zhèn)建制)已達5402個。總體上，行政公署和城市型政區(qū)經(jīng)歷從獨立設置到合并設立的歷史。1951年，中華人民共和國中央人民政府頒布的《省人民政府組織通則》《縣人民政府組織通則》以及1954年第一屆全國人大制定的《地方組織法》都明確規(guī)定行政公署(又稱地區(qū)或?qū)Ｊ?為省級政府的派出機構(gòu)。1958年4月，為解決城市出現(xiàn)的農(nóng)副產(chǎn)品供應困境，中央政府發(fā)布了《關(guān)于適當擴大某些專署權(quán)限的意見》，賦予專署部分經(jīng)濟、行政和社會事業(yè)管理權(quán)限，推動行署朝著實體化方向發(fā)展。1959年，第二屆全國人大常委會通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導縣、自治縣的決定》，由此開啟了“市直管縣”的體制變革。到“文化大革命”結(jié)束時，行政公署已經(jīng)成為一級地方政府的實體結(jié)構(gòu)，但是與城市型政區(qū)相比，行署的規(guī)模和權(quán)限依然相對較小。

改革開放以后，“市直管縣”作為基本職能結(jié)構(gòu)得以確立。1982年，中共中央下發(fā)《改革地區(qū)體制，實行市領(lǐng)導縣的通知》(中發(fā)〔1982〕51號)，要求地級市作為中心城市發(fā)揮增長極的作用。同時，中央政府選擇江蘇省開展市管縣體制試點工作。1983年，中央政府下發(fā)《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》，肯定了江蘇省試點市管縣體制的成效，決定在全國推廣市管縣領(lǐng)導體制。從那時起，市管縣領(lǐng)導體制就成為中國工業(yè)化和城市化進程中不可分割的組成部分。1999年，下發(fā)《中共中央、國務院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》(中發(fā)〔1999〕2號)，決定全面實行市管縣體制和地市合并 。截至2003年，全國基本完成了市管縣體制改革工作。盡管憲法尚未明確規(guī)定地級市政府作為一個層級地方政府的法律地位，但是在治理實踐中地級市已成為五級政府結(jié)構(gòu)的中間層。這種政府的縱向結(jié)構(gòu)成為決定地級市政府職能邊界的關(guān)鍵變量。

(二)中國地級市政府轉(zhuǎn)型的普遍規(guī)律

1.地級市政府職能重心轉(zhuǎn)換突顯時序差異性。新中國成立后，總體上經(jīng)歷管制型政府→發(fā)展型政府→服務型政府的變遷過程，隨著市場經(jīng)濟體制逐步完善，維護社會和諧和市場秩序逐漸成為政府職能的重心。自2003年中央政府工作報告首次提出服務型政府建設目標以來，“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”就成為政府職能重心，著力維護穩(wěn)定的社會秩序和經(jīng)濟秩序，為市場經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造公平有序的營商環(huán)境，自然也成為地級市政府職能的標準界定。特別值得注意的是，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責”。這表明，中央政府開始有意識地突出不同層級政府間的職能差異性，顯然不同層級地方政府間的職能差異性勢必更加顯著。在可預見的未來，隨著經(jīng)濟形態(tài)的繼續(xù)轉(zhuǎn)型升級，地級市政府社會治理職能的權(quán)重還會繼續(xù)增加。

2.地級市政府職能結(jié)構(gòu)變遷聚焦結(jié)構(gòu)特殊性。地級市政府職能結(jié)構(gòu)變遷聚焦三個關(guān)鍵點：一是地級市政府與市場、社會之間的行動邊界；二是政府職能在地級市不同職能部門之間的功能分配；三是在縱向?qū)哟紊?，關(guān)注省級政府、地級市政府與縣級政府之間職責和權(quán)限的制度性分配。與職能重心轉(zhuǎn)換一樣，地級市政府職能結(jié)構(gòu)變遷大致與中國政府整體職能轉(zhuǎn)變的總體規(guī)律性趨同。其中：

第一，聚焦地級市政府與市場、社會之間的行動邊界。變遷的總體趨勢為：政府直接干預微觀領(lǐng)域的職能逐漸弱化，而政府的公共服務職能卻逐漸強化。新中國成立后，仿照蘇聯(lián)模式建立起高度集中的計劃經(jīng)濟體制，經(jīng)由城市的“單位制”“街居制”以及農(nóng)村集體所有制和人民公社構(gòu)建了高度組織化的“總體性”社會體制[6]。改革開放以后，市場經(jīng)濟體制逐步建立起來，市場配置資源作用逐漸強化，政府越位、錯位的職能邊界逐漸收縮。同時，總體性社會趨于解體，社會結(jié)構(gòu)原子化趨勢逐漸強化，各領(lǐng)域社會組織隨之成長起來。

第二，聚焦地級市政府職能在不同職能部門間的分配，變遷規(guī)律與上述變化趨同。通過中央政府自上而下推動的8次全國性黨和政府機構(gòu)改革以及18個批次減少和下放行政審批權(quán)，使政府部門間的權(quán)能劃分更加合理、順暢[7]，減少了政府職能部門之間由于職能交叉和制度縫隙等弊端而導致的爭權(quán)奪利、攬功諉過情況的發(fā)生，推動制度性交易成本不斷降低。

第三，聚焦地級市政府職能轉(zhuǎn)變的特殊性，從縱向結(jié)構(gòu)上關(guān)注省級政府、地級市政府與縣級政府之間的職責和權(quán)限的制度性分配。地級市處于五級政府結(jié)構(gòu)的中間層級，發(fā)揮著承上啟下的“承接—轉(zhuǎn)換”功能，即承接省級政府輸出的上位政策，再結(jié)合地方實際轉(zhuǎn)換后向縣級政府輸出下位政策。這對于地域遼闊、治理情境差異性大的中國至關(guān)重要，直接影響政府整體作用發(fā)揮及治理績效?？傮w上，地級市政府職能結(jié)構(gòu)經(jīng)歷“由虛到實”的轉(zhuǎn)變。

在誕生之初，地級市政府所轄城市地區(qū)與原行政公署(專區(qū)、地區(qū))所轄農(nóng)村地區(qū)之間就被定性為功能互補。20世紀六七十年代，部分地區(qū)推行市管縣體制，主要是希望從農(nóng)村吸取農(nóng)副產(chǎn)品、勞動力、原材料等要素資源支援城市化和工業(yè)化。80年代初，中央決定全面推廣市管縣體制，其初衷是發(fā)揮地級市中心城市作為增長極的優(yōu)勢，輻射帶動城市周邊地區(qū)經(jīng)濟社會共同發(fā)展[8]。實踐證明，市管縣體制在打破“城鄉(xiāng)二元分割”、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。

3.地級市政府履職方式轉(zhuǎn)換體現(xiàn)結(jié)構(gòu)趨同性?？傮w上，政府履職方式經(jīng)歷從行政計劃管制向市場手段、法治方式的發(fā)展，其間經(jīng)歷漫長的混合狀態(tài)，目前也沒有完成全面轉(zhuǎn)型。當然，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，地級市政府履職方式也表現(xiàn)出多種形式的創(chuàng)新發(fā)展，有學者將其歸納為“轉(zhuǎn)換式”創(chuàng)新、“交換式”創(chuàng)新、“強制式”創(chuàng)新、“反應式”創(chuàng)新、“自發(fā)式”創(chuàng)新以及“倒逼式”創(chuàng)新等[9]。

分析發(fā)現(xiàn)，流行觀點對地市級政府職能的認知可能偏頗，對浙江“省直管縣”經(jīng)驗的歸納提煉也不夠客觀全面，根據(jù)理論建構(gòu)的需要來揣測并放大“省直管縣”對縣域經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，明顯缺乏科學精神和科學態(tài)度。

(三)行政“市直管縣”與財政“省直管縣”相兼容體制的歷史淵源及經(jīng)驗

20世紀80年代初，當全國大規(guī)模推行市管縣體制之時，浙江省由于種種原因探索創(chuàng)造了“行政市管縣”與“財政省管縣”相兼容的體制。通過向縣級政府下放經(jīng)濟管理權(quán)限，先后多次推動“強縣擴權(quán)”“擴權(quán)強縣”“四張清單一張網(wǎng)”“最多跑一次”等改革舉措，重塑省級政府、地市政府與縣級政府之間的權(quán)責結(jié)構(gòu)，推動省直管縣體制改革不斷深化[10]。浙江財政“省直管縣”被認為是推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵性制度變革，并全國推廣。

“強縣擴權(quán)”向經(jīng)濟強縣賦權(quán)，以推動具備較好基礎的縣級政區(qū)率先發(fā)展縣域經(jīng)濟。1992—2006年，浙江省“分批次、分類型”啟動實施4次“強縣擴權(quán)”改革，在促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、增加地方財政收入方面成效顯著。“強縣擴權(quán)”不僅直接推動被賦權(quán)地區(qū)縣域經(jīng)濟迅猛發(fā)展，還有利于刺激各地區(qū)之間形成競爭態(tài)勢，淋漓盡致地體現(xiàn)出“晉升錦標賽體制”優(yōu)勢[11]。鑒于“強縣擴權(quán)”效果顯著，2007年浙江省政府印發(fā)《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，啟動了“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革試點工作，從財政規(guī)費、土地管理、社會管理、資金扶持、戶籍管理等10個方面賦予141個浙江省級中心鎮(zhèn)部分縣級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限，全方位推動政府職能重心下移。2008年，浙江省把“強縣擴權(quán)”改革升級為“擴權(quán)強縣”改革，依照“確需合理，條件具備”原則，采取授權(quán)、委托等方式賦予縣級政府及職能部門更多的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，推動職責重構(gòu)、流程再造以及向下分權(quán)，優(yōu)化重構(gòu)省、地市、縣等三級政府間的職能結(jié)構(gòu)關(guān)系，幾乎賦予所有縣級政府享有地級市同等的經(jīng)濟社會管理職能，率先把縣級政府轉(zhuǎn)型為名副其實的發(fā)展型政府。

“四張清單一張網(wǎng)”接續(xù)“擴權(quán)強縣”改革，重塑地方政府職能結(jié)構(gòu)關(guān)系。依托浙江政務網(wǎng)，公布政府權(quán)力清單、政府責任清單、企業(yè)投資項目負面清單以及政府部門掌管的專項資金管理清單，實現(xiàn)行政審批全部上網(wǎng)公開，大幅削減行政審批權(quán)，重構(gòu)政府、市場與社會之間的行動邊界以及省、地市與縣級政府之間的職能結(jié)構(gòu)關(guān)系。更重要的是，在減少行政審批權(quán)的同時，強化事中、事后監(jiān)督；在向縣級政府放權(quán)的同時，通過浙江政務網(wǎng)實現(xiàn)放權(quán)、公開、監(jiān)督一體化改革，從而強化了上級政府對下級政府、省級政府及職能部門對地市級政府和縣級政府的垂直監(jiān)管。

2017年，浙江省啟動實施了至今依然如火如荼推進的“最多跑一次”改革。其基本含義是群眾和企業(yè)到政府辦事，在材料齊全的情況下“最多跑一次，最好不用跑”。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)需要，縣市區(qū)政府部門審批事項全面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下放，推動政府職能模式從“以政府履職為中心”向“以人民為中心”轉(zhuǎn)變。例如，諸暨市打造“最多跑一次”升級版，構(gòu)建了“一證通辦”“一網(wǎng)通辦”“一窗通辦”“城鄉(xiāng)通辦”的模式，向楓橋鎮(zhèn)下放601項審批事項，其中，“一證通辦”事項198項，并通過浙江政務服務網(wǎng)把198項辦理事項權(quán)限再次下放到村(社區(qū))黨群服務中心，村民(居民)通過一張身份證就可以在村(社區(qū))黨群服務中心完成日常198項民生服務事項辦理。2018年，“最多跑一次”改革在全國推廣。

綜上所述，浙江省地級市政府職能轉(zhuǎn)變的核心經(jīng)驗可以歸納為：推動“市場在資源配置中起決定性作用”與“更好地發(fā)揮政府作用”協(xié)調(diào)融合。據(jù)此，可以得出兩條基本經(jīng)驗：

第一，始終堅持經(jīng)濟上分權(quán)與行政上集權(quán)有機融合，持續(xù)優(yōu)化省、地市、縣等三級政府之間的權(quán)責關(guān)系，以更好地發(fā)揮政府作用。縱觀浙江實踐，盡管不斷地通過授權(quán)或委托等改革舉措向縣級政府下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限，不斷優(yōu)化省、地市、縣等三級政府之間的權(quán)責關(guān)系，強化“錦標賽體制”。然而，在推動政府職能重心下移的過程中，并沒有對下放到縣級行政區(qū)的經(jīng)濟社會管理權(quán)限“一放了之”，而是持續(xù)強化權(quán)力下放過程中的監(jiān)督職能，以及統(tǒng)籌轄區(qū)公共服務的職能。一方面，部分經(jīng)濟社會管理權(quán)限直接從省政府直接下放到縣級政府，如財政“省直管縣”；另一方面，除了縣級黨政“一把手”的任免權(quán)收歸省委以外，包括其他縣處級干部任免在內(nèi)的行政管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)依然保留在地市級政府。經(jīng)濟上分權(quán)與行政上集權(quán)的有機融合在“四張清單一張網(wǎng)”改革中得以充分體現(xiàn)。

第二，持續(xù)重塑政府與市場、政府與社會之間的職能邊界，以“更好地發(fā)揮政府作用”促進“市場在資源配置中起決定性作用”。無論政府職能重心轉(zhuǎn)換、重心下移、履職方式轉(zhuǎn)換，還是省、地市、縣等三級政府間的職能結(jié)構(gòu)重塑，其根本出發(fā)點不在于應該由地級市政府還是縣級政府管轄，而在于持續(xù)優(yōu)化政府與市場、政府與社會之間的職能邊界，以“更好地發(fā)揮政府作用”促進“市場在資源配置中起決定性作用”。同時，浙江實踐為中央探索不同層級政府職能差異性提供了典型案例，省政府以及地級市政府著重省域和市域?qū)用娴暮暧^調(diào)控、政策制定、市場監(jiān)督以及公共服務提供等職能，而縣級政府著重縣域市場監(jiān)督、社會管理、環(huán)境保護等職能。

三、趨勢及啟示：對地級市政府未來變遷的預測

以“市場在資源配置中起決定性作用”與“更好地發(fā)揮政府作用”協(xié)調(diào)融合為出發(fā)點和落腳點，未來地級市政府職能變遷趨勢在行政管理體制改革實踐中已初露端倪。應當在財政“省直管縣”的基礎上，逐漸擴大行政“市直管縣”的賦權(quán)深度與廣度，不斷優(yōu)化省、地市、縣等三級政府職能結(jié)構(gòu)關(guān)系以更好地處理政府與市場之間的關(guān)系，推動市場的效率優(yōu)勢與政府的職能優(yōu)勢深度融合。與此同時，這種變遷趨勢需要經(jīng)過一個緩慢的、長期的變遷過程，在相當長的時期內(nèi)，市管縣體制會保持基本穩(wěn)定，不會出現(xiàn)顛覆性變革。

(一)地級市作為地方行政區(qū)的一種類型，在相當長的時間內(nèi)將會保持相對穩(wěn)定

做出這種趨勢性判斷，不僅基于城市型政區(qū)在不同歷史階段的積極作用，還是基于管理原理的科學判斷。坊間一些流行觀點認為，地市級行政區(qū)和縣級行政區(qū)均由省級行政區(qū)直接管轄，地級行政區(qū)和縣級行政的行政隸屬關(guān)系完全脫鉤，同時把全國劃分為70—80個省級行政區(qū)。這種觀點顯然不具備科學性和可行性。從科學性看，當初大規(guī)模推行市管縣體制的重要原因之一，就是省級政區(qū)無法直接管轄數(shù)量龐大的縣級政區(qū)。現(xiàn)代組織原理表明，管理層次與管理幅度成反比。由于受到管轄能力和技術(shù)工具的制約，每一層級政府能夠管轄的下轄政區(qū)必然受到閾值限制。盡管隨著交通基礎設施以及通信技術(shù)、管理手段的迭代創(chuàng)新，管理幅度增加和層級扁平化已成為基本趨勢，但是管理幅度的限制依然客觀存在。我們大膽假設，如果按照把省級行政區(qū)調(diào)整為70—80個，那么中央層面的管轄幅度將增加2.5左右，工作壓力隨之劇增。從可行性看，新中國成立后經(jīng)過建設時期以及改革開放初期20年的大規(guī)模調(diào)整，中國行政區(qū)劃及配套行政管理體制已經(jīng)基本成熟定型，形成了以行政“市直管縣”和財政“省直管縣”協(xié)調(diào)融合的管理體制[12]。實踐證明，現(xiàn)有管理體制有利于促進社會主義制度優(yōu)勢和市場配置資源的效率優(yōu)勢深度融合。而未來改革勢必會充分統(tǒng)籌基礎條件、管理幅度、監(jiān)督制度以及職能轉(zhuǎn)變趨勢，將會在保持現(xiàn)有行政區(qū)劃以及行政管理體制相對穩(wěn)定的基礎上適度微調(diào)，以保持行政區(qū)劃、行政管理體制與社會主義市場經(jīng)濟相適應。

(二)地級市作為城市型政區(qū)具有較大潛力，未來增長極的帶動作用將會進一步突顯

新中國成立七十多年以來，在國家治理實踐中逐漸形成了城市型政區(qū)，從依靠農(nóng)村為城市解決農(nóng)副產(chǎn)品問題，到發(fā)揮以城帶鄉(xiāng)的凝聚作用，地級市在不同時期發(fā)揮了不同的積極作用?？梢灶A見，在未來，隨著特大型城市和大型城市容量飽和、生活成本的不斷攀升，地級市作為城市型政區(qū)發(fā)揮增長極作用，吸納人才、產(chǎn)業(yè)、資金的功能必然會得到不斷強化。一些學者認為，人為設定以“地級市”為中心的行政區(qū)經(jīng)濟，導致政府干預市場配置資源而無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，并影響計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的進程。實際上，改革開放以后形成的縣域經(jīng)濟主要是“塊狀經(jīng)濟”“行政區(qū)經(jīng)濟”“諸侯經(jīng)濟”，帶有明顯的區(qū)域分割特征 。如果縣級政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府職能與市場、社會功能的邊界劃分不合理，政府隨意干預市場配置資源，那么勢必產(chǎn)生更嚴重的市場分割。更重要的是，充分發(fā)揮地級市政府的調(diào)控作用以及分級提供公共服務的功能，顯然更加有利于打破縣域經(jīng)濟分割性特征，能夠從更高層次、更大范圍統(tǒng)籌發(fā)展定位和資源配置，推動中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度優(yōu)勢向經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)變。中國有些省份的面積相當于歐洲一個國家，因此以地級市為單位實施產(chǎn)業(yè)調(diào)控和市場監(jiān)管顯然也具有合理性。而改革開放以后，中國逐漸形成了行政上集權(quán)與經(jīng)濟上分權(quán)相融合的“晉升錦標賽”體制，既有利于維護中央政令統(tǒng)一，也有利于調(diào)動各級地方政府推動發(fā)展的積極性，形成你追我趕、爭先恐后的競相發(fā)展態(tài)勢；相反，如果說存在“行政區(qū)經(jīng)濟”造成市場分割，難以達到資源配置的帕累托最優(yōu)，那么也應歸因于整體政府職能轉(zhuǎn)變還不到位、政府與市場行為邊界劃分還不夠清晰。

(三)地級市作為城市的一種類型，還會繼續(xù)向中等城市和大型城市發(fā)展

無論是從城市化的普遍規(guī)律還是從中國城市化的進程來看，很多地級市都會繼續(xù)從中等城市向大型城市發(fā)展，從小城市向中等城市發(fā)展。從城市化規(guī)律看，向往城市方便快捷的現(xiàn)代化生活方式是工業(yè)社會以來的基本趨勢，在城市化初期和中期主要表現(xiàn)為人口、資源和產(chǎn)業(yè)向城市集聚。從中國城市化實踐看，由于人口數(shù)量大，治理疆域廣闊，治理情境千差萬別，僅僅依靠大城市和特大型城市無法滿足人民對城市美好生活的向往，勢必要根據(jù)各地實際發(fā)展出若干區(qū)域性中心城市來吸納和承載周邊地區(qū)人口轉(zhuǎn)移和資源集聚，從而帶動周邊縣市區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，最終形成以城帶鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)互動的發(fā)展格局。這正是當初中央全面推行市管縣體制改革的初衷[13]。因此，并不會出現(xiàn)一些流行觀點認為的會加劇 “市刮縣”“市卡縣”“市吃縣”等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“假性城市化”。當然，不可否認，在改革開放初期，城市確實曾經(jīng)過度抽取了周邊農(nóng)村的資源，但這是城市化發(fā)展的必然趨勢。至于“假性城市化”則是城市化、工業(yè)化程度較低的具體表現(xiàn)。甚至可以說，“假性城市化”就是一個偽命題。通過“縣改區(qū)”不僅擴大了城市轄區(qū)和人口規(guī)模，而且賦予被改為區(qū)的縣(農(nóng)村型政區(qū))城市型政區(qū)的地域性特征，使其兼具兩種政區(qū)的功能屬性。如果機械地套用“城市化”的概念外延，那么就會形而上學地得出“假性城市化”的結(jié)論。

(四)地級市作為實際存在五級政府的中間層級，在治理實踐法律地位將會不斷強化

由于憲法尚未規(guī)定地級市政府作為一個層級政府的法定地位，因此有學者認為，治理實踐中地級市政府地位尷尬，需要改革市管縣體制，全面推行行政省管縣體制，以促使政府層級結(jié)構(gòu)與憲法相符合。只需從法律常識推斷，就知道該觀點不夠科學。除了頂層制度設計性質(zhì)的法律以外，大部分法律法規(guī)的“理論源頭”都來自改革實踐中的典型經(jīng)驗，經(jīng)總結(jié)提煉并轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，再用于指導具體實踐。地級市政區(qū)正是從改革實踐進程中逐漸成型的，在省、地市以及縣級政府之間的縱向關(guān)系上可能需要繼續(xù)改革探索，因此憲法暫不予以規(guī)定正是為改革留足空間和時間。如果在改革尚未完全定型化的情境下，以憲法或者高階法律給予地級市政府職能以明確界定，勢必把繼續(xù)政府改革創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變的實踐探索扼殺于搖籃中。如果按照憲法規(guī)定強行改變地級市已經(jīng)形成的事實上具有“承接—轉(zhuǎn)換”功能的地方政府實體結(jié)構(gòu)，必然會犯削足適履的錯誤。2015年3月15日，全國人大通過《立法法》修改決議，規(guī)定“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”[14]，實際強化了地級市政府作為地方行政區(qū)的法律地位。由此可見，地級市政府作為五級政府體制“中間層”的實際地位與憲法未做明確規(guī)定不存在根本性沖突。