論亞投行與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的競爭、互補與合作

李仁真，楊心怡

（武漢大學(xué) 國際法研究所，湖北 武漢 430072）

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡稱亞投行）是首個由中國倡議并牽頭設(shè)立的多邊開發(fā)機構(gòu)，成立五年來已展現(xiàn)出強大的制度吸引力，截至2020年10月，已獲得除美、日以外世界主要經(jīng)濟體與廣大亞非拉發(fā)展中國家的共同參與，成員總數(shù)達到103個；已批準貸款項目100個，融資金額達209.6億美元，惠及域內(nèi)能源、交通、通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施、水和公共衛(wèi)生等多個領(lǐng)域。亞投行作為中國主導(dǎo)的新興多邊開發(fā)機構(gòu)進入全球經(jīng)濟治理體系，引起了國際社會的強烈關(guān)注，其與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的關(guān)系更是成為新興經(jīng)濟體實際影響國際金融秩序變革的指向針。

一、亞投行創(chuàng)建：競爭性多邊主義的實證

“競爭性多邊主義”是世界新舊格局交替過程中出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。當一些國家或非國家行為體因?qū)ΜF(xiàn)有多邊體系不滿而結(jié)成聯(lián)盟，并試圖通過退出、發(fā)聲或者創(chuàng)建替代性方案的操作，以追求不同于現(xiàn)有體系的政策目標、規(guī)則及運作方式之時，競爭性多邊主義便應(yīng)運而生。[1]中國正是順應(yīng)新興經(jīng)濟體和廣大發(fā)展中國家要求改革現(xiàn)有國際多邊體制機制、提升其代表性和話語權(quán)的呼聲，本著推動全球經(jīng)濟治理體系朝著更加公平合理、包容互惠的方向發(fā)展的良好愿望，牽頭創(chuàng)建了亞投行。因此，無論是研究亞投行從籌建到運作的過程，還是比較其與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的異同，都可以運用競爭性多邊主義理論來加以分析。

（一）競爭性多邊主義的涵義與基本類型。

根據(jù)羅伯特·基歐漢的定義，競爭性多邊主義包含以下基本涵義：第一，在特定的議題領(lǐng)域已經(jīng)存在一個具有特定使命、明確規(guī)則和制度化運作方式的多邊體制；第二，由于對現(xiàn)有多邊體制“不滿”，一些國家或非國家行為體結(jié)成聯(lián)盟，通過將行動重點轉(zhuǎn)移至另一個既有的多邊體制或者創(chuàng)建一個新的多邊體制的方式，以尋求更加符合其利益的政策與實踐；第三，以上兩種多邊體制在使命、規(guī)則及運作方式上相互沖突或者有明顯改變。[1]

機制轉(zhuǎn)換和競爭性機制創(chuàng)建構(gòu)成了競爭性多邊主義的兩大基本類型。機制轉(zhuǎn)換是指“不滿聯(lián)盟”將協(xié)商議事的主要平臺轉(zhuǎn)移到既有的、條件類似的替代性多邊體制中以換取更大的政策空間，從而在決策和規(guī)則制定中掌握主動權(quán)。競爭性機制創(chuàng)建則是指在“不滿聯(lián)盟”不能隨時求助于一個已建立的多邊體制來替代現(xiàn)有制度安排的情況下，可以選擇創(chuàng)立一個新的多邊體制，設(shè)計更能體現(xiàn)成員偏好的政策目標、決策規(guī)則和治理結(jié)構(gòu)，以便為談判增添額外的籌碼。

就目前而言，競爭性多邊主義已普遍存在于全球經(jīng)濟治理體系的變革之中，并突出表現(xiàn)為以下方面：其一，二十國集團（G20）峰會取代G7峰會，成為后金融危機時代全球經(jīng)濟治理的首要平臺；其二，《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》等新一代區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定試圖繞過WTO的僵化機制，引領(lǐng)構(gòu)建貿(mào)易投資自由化水平更高的國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則；其三，金磚銀行、亞投行相繼成立，旨在建立以發(fā)展中國家為主導(dǎo)的新興多邊開發(fā)機制，打破長期由發(fā)達國家把持世界銀行等傳統(tǒng)多邊開發(fā)機制及其規(guī)則制定的局面。上述事例無疑說明，競爭性多邊主義是新舊體制交替中無法回避的重要趨勢。[2]

（二）亞投行創(chuàng)建：競爭性多邊主義的典型案例。

對照上述競爭性多邊主義的概念與類型，不難看出，亞投行就是以競爭性體制創(chuàng)建的形式出現(xiàn)在公眾視野之中的，是競爭性多邊主義的典型案例。

首先，亞投行的創(chuàng)建是以中國為代表的新興大國對現(xiàn)有國際金融體系的制度弊端及改革不力的有力回應(yīng)。中國既是全球最具活力的新興經(jīng)濟體，同時也是在布雷頓森林體系中少有話語權(quán)、其發(fā)展利益長期受到美國霸權(quán)和西方主導(dǎo)的“游戲規(guī)則”過度擠壓的發(fā)展中國家，不僅有意愿也有能力代表新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家發(fā)聲，推動IMF和世界銀行等機構(gòu)份額和治理改革，推動構(gòu)建更加公平合理、開放包容的全球經(jīng)濟治理體系。然而由于美國等發(fā)達國家的阻撓和拖延，改革進程緩慢并一度擱置，其最終結(jié)果仍未能改變美國在IMF享有一票獨大和少數(shù)高收入國家掌控世界銀行60%以上投票權(quán)的失衡格局。因此，雖然國際社會對中國參與全球經(jīng)濟治理改革的呼聲和依賴度越來越高，但中國卻面臨著在國際多邊機制下應(yīng)享有的制度性話語權(quán)與其對世界經(jīng)濟的貢獻及承擔(dān)的大國責(zé)任不相匹配的矛盾。為了在這百年未有之世界大變局中爭取更大的發(fā)展機遇并發(fā)揮更大的作為，中國創(chuàng)造性地提出了建立亞投行以促進亞洲區(qū)域的互聯(lián)互通和經(jīng)濟一體化進程的倡議，迅速得到了包括新興經(jīng)濟體和廣大發(fā)展中國家的積極響應(yīng)。

其次，創(chuàng)建亞投行是中國深度參與全球經(jīng)濟金融治理的必要制度抓手。中國選擇競爭性體制創(chuàng)建的模式發(fā)起成立亞投行取決于下列兩大因素：其一，相較于有違國際法精神的單邊主義行動或者政治意味較強的雙邊援助，選擇多邊主義路徑是保障機制合法性與提高合作成功率的必然前提。多邊主義擁有集體協(xié)商、普遍約束、共同行動的精神內(nèi)核以及不可分割性、普遍的行為準則、包容互惠性三大特征。如此屬性決定了多邊主義是全球經(jīng)濟治理體系必須堅持貫徹的規(guī)范性原則和現(xiàn)實性信念。事實上，亞投行正是在多邊主義的指引下吸納了眾多歐洲發(fā)達成員國以及來自傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的優(yōu)秀人力資源，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了更為科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和政策法規(guī)，得到了世界的認可。其二，跳出布雷頓森林體系，尚且沒有一個能夠提供機制轉(zhuǎn)換而又切合“不滿聯(lián)盟”整體利益的外部選擇。為了突破傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行模式的禁錮，中國在亞投行成立之前進行建設(shè)上海合作組織開發(fā)銀行和金磚銀行的嘗試。前者鑒于設(shè)計方案等爭議而計劃擱置，后者暫且局限于金磚國家的合作范圍之內(nèi)，無力應(yīng)對整個亞洲乃至更廣闊地域的龐大業(yè)務(wù)。在此背景下，立足亞洲輻射世界創(chuàng)建一個全新的、代表更廣泛發(fā)展中國家利益的亞投行便成為中國參與全球經(jīng)濟治理進程中的必然抉擇。

其三，創(chuàng)建亞投行是中國基于“共商共建共享”原則主導(dǎo)新興多邊開發(fā)機構(gòu)建設(shè)的創(chuàng)新實踐。在價值理念上，傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行以濃厚的西方價值觀和自由主義理論淵源為依托，通過推廣“華盛頓共識”將接受援助的國家強行納入美國霸權(quán)主導(dǎo)的經(jīng)濟法律秩序中來；而亞投行的建設(shè)融入了“人類命運共同體”理念，強調(diào)共建共享、互利共贏，踐行正確義利觀，打破了狹隘的本位主義窠臼。在政策目標上，傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行以減貧為首要目標，業(yè)務(wù)范圍涉及農(nóng)業(yè)、教育、健康、環(huán)境等多個方面，造成其對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一重大關(guān)鍵領(lǐng)域的注意力與資源被分散；而亞投行聚焦于促進可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集中資源解決最為緊迫的發(fā)展需求。在話語權(quán)分配上，傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行由西方發(fā)達國家占據(jù)絕對多數(shù)的投票權(quán)；而亞投行在發(fā)展中國家的領(lǐng)導(dǎo)下通過設(shè)置創(chuàng)始成員投票權(quán)和70%的域內(nèi)成員投票權(quán)最低紅線來強化域內(nèi)弱小國家在決策中的整體凝聚力。在治理結(jié)構(gòu)上，傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行形成了冗繁、低效的龐大官僚機構(gòu)；而亞投行在運營之初就確定了精干、廉潔、綠色的核心運作理念，建立起靈活高效的非常駐董事會機制。在貸款條件與標準上，傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的貸款工具通常捆綁有嚴苛的生效條件，涉及可能觸碰借款國內(nèi)政事務(wù)的要求，在環(huán)境與社會保障方面也是適用“一刀切”的高標準；而亞投行的項目貸款不附加政治條件，在必須考量的環(huán)境與社會保障框架中也強調(diào)注重聯(lián)系實際和加強對借款國管理系統(tǒng)的應(yīng)用。

二、亞投行與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的關(guān)系：補充或是挑戰(zhàn)？

由上文可見，作為一個擁有新引領(lǐng)力量、新目標并以新運作方式面向21世紀新治理需求的多邊開發(fā)銀行，亞投行明顯區(qū)別于世界銀行及世界銀行的“區(qū)域副本”。正因如此，有關(guān)亞投行與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行之間關(guān)系所引發(fā)的爭議要遠比以往區(qū)域開發(fā)銀行成立時激烈得多。[3](p309)近幾年來，圍繞亞投行與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行之間的關(guān)系，世界各國學(xué)者基于不同立場和態(tài)度分別提出了不同的看法，其主要可分為“補充說”與“挑戰(zhàn)說”這兩種論調(diào)。

（一）“補充說”。

持樂觀主義態(tài)度的學(xué)者認為，亞投行是對傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的有益補充，并從以下三個方面深入分析了其創(chuàng)建的積極意義和效應(yīng)：其一，廣泛調(diào)動全球富余資金，全力彌補世界銀行和亞洲開發(fā)銀行（ADB）在基礎(chǔ)設(shè)施融資方面的缺口（涂永紅，2015）；[4]其二，為新興市場和發(fā)展中國家搭建“發(fā)聲平臺”，重新平衡非經(jīng)合組織國家在多邊開發(fā)融資中的代表性（Reisen，2015）；[5]（p297-304）其三，以“增量”改革方式形成有效激勵，成為促進傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行改革的催化劑（漆彤，2016）。[6]

“補充說”反映了亞投行與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行之間的官方關(guān)系定位，全面展示出中國作為亞投行創(chuàng)建的引領(lǐng)者，不以零和、排他的方式，而以創(chuàng)新、包容的姿態(tài)參與全球經(jīng)濟治理。中國是在充分肯定布雷頓森林體系的歷史作用和尊重傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行體制機制的基礎(chǔ)上，尋求“存量改革”和“增量突破”雙管齊下，以適應(yīng)國際經(jīng)濟發(fā)展的新形勢與全球金融治理的新問題。中國不是現(xiàn)有國際金融治理體制及其秩序的顛覆者、破壞者，而是維護者、建設(shè)者。在傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的投票權(quán)改革不力的背景下，中國選擇競爭性體制創(chuàng)建的模式牽頭成立亞投行，有利于發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，幫助傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行推進其決策機制改革和治理現(xiàn)代化，并與時俱進，為國際開發(fā)融資開發(fā)更多新的最佳實踐。

值得注意的是，“補充說”相對弱化了亞投行與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行之間的微妙競爭氛圍。亞投行與世界銀行尤其是亞洲開發(fā)銀行在業(yè)務(wù)范圍上具有較高的重合度，因而在政策條件、產(chǎn)品定價及籌資方式方面存在著天然的競爭，也存在著價值觀沖突、話語權(quán)爭鋒的顧慮。缺乏應(yīng)有的競爭必會削弱多邊開發(fā)機構(gòu)的靈活性和有效性，而出現(xiàn)過度的競爭則會有害于國際開發(fā)融資的有序性和可持續(xù)性。為了真正實現(xiàn)新舊體制機制之間的增益互補，亞投行需要正視競爭，并通過加強與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的合作與協(xié)調(diào)來實現(xiàn)良性競爭。

（二）“挑戰(zhàn)說”。

對于亞投行持懷疑主義態(tài)度的學(xué)者所提出的論斷，可以歸納為“挑戰(zhàn)說”，主要有以下兩類觀點：其一，認為亞投行是中國控制的政治工具（Chow，2016），[7]（p1-33）與現(xiàn)行新自由主義政策下的經(jīng)濟開放和市場導(dǎo)向原則相悖（Mishra，2016），將構(gòu)成布雷頓森林體系以及美國領(lǐng)導(dǎo)力的顛覆與威脅（Subacchi，2015）。其二，擔(dān)心亞投行加劇全球經(jīng)濟治理碎片化的風(fēng)險，會侵蝕傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行長期形成的最佳實踐（Wihtol，2014），[8]并在社會、環(huán)境和人權(quán)等方面引起多邊開發(fā)銀行之間的“逐底競爭”（Mirz，2018）。[9]

前者套用美國的霸權(quán)主義模式對中國主導(dǎo)建設(shè)亞投行進行過度政治解讀，將亞投行中的中國領(lǐng)導(dǎo)行為與美國霸權(quán)主義模式相提并論，實屬有失公允的偏見之談。針對后者的碎片化擔(dān)憂，我們不能否認貸款條件和標準上確實存在差異，但這并不意味著亞投行就會在多邊開發(fā)銀行體系中引發(fā)無序的惡性競爭。傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的最佳實踐并非完美。名目繁多且要求苛刻的貸款條件有損于借款國的主權(quán)與尊嚴，揠苗助長式的高標準令借款國不得不承擔(dān)包括延遲竣工在內(nèi)的巨大時間和成本壓力。亞投行更加重視“為誰治理”的理念，沒有全盤照搬傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的最佳實踐：一是堅持貸款條件的非政治化，尊重成員國的主權(quán)，不將自己的價值理念強加于人；二是堅持貸款標準的因地制宜、循序漸進，根據(jù)成員國的實際履行能力適當調(diào)整、完善標準適用。為了避免發(fā)生借款國利用亞投行包容便利的貸款機制、有能力而不履行國際義務(wù)的情形，亞投行在《環(huán)境與社會框架》中明文規(guī)定，借款國需遵守國內(nèi)法及其此前加入的國際條約，以作兜底設(shè)計。[10]可以看出，亞投行的貸款條件與標準設(shè)置是對發(fā)展中國家現(xiàn)實需要的合理回應(yīng)，片面強調(diào)亞投行帶來負面競爭效應(yīng)的論斷缺乏事實依據(jù)。

本文認為，無論是現(xiàn)在還是將來，無論是否存在針對市場份額的競爭，亞投行與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行之間的關(guān)系始終是以互補為主導(dǎo)的。其一，亞投行增添了全球基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域的資本補充渠道。根據(jù)全球基礎(chǔ)設(shè)施中心以及牛津經(jīng)濟研究院的共同估算，2016至2040年間全球基礎(chǔ)設(shè)施投資需求將達到94萬億美元，為此全球需要將對基礎(chǔ)設(shè)施投資占GDP的比例提高到3.5%。[11]如此宏大的投資需求必須由所有多邊開發(fā)銀行形成合力共同發(fā)揮杠桿作用來加以支持。亞投行作為多邊開發(fā)銀行的一分子，無疑為彌合全球基礎(chǔ)設(shè)施市場尤其是亞洲基礎(chǔ)設(shè)施市場的投資需求拓寬了融資渠道。其二，亞投行構(gòu)成了推進亞洲和全球互聯(lián)互通的重要支點。亞投行是助力“一帶一路”倡議落實的主要融資平臺，在此平臺作用下，中國的“一帶一路”倡議與上合組織成員國的“光明之路”“大歐亞伙伴關(guān)系倡議”、歐盟的“歐亞聯(lián)通戰(zhàn)略”以及東盟國家的“互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025”等政策得以對接；“一帶一路”六大經(jīng)濟走廊的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通也在如火如荼地進行。這種對接效應(yīng)打通了亞洲內(nèi)部以及亞洲與域外的投資空間，為不同經(jīng)濟圈的自由貿(mào)易和全球化融合創(chuàng)造了有利條件。其三，亞投行組成了全球可持續(xù)發(fā)展知識網(wǎng)絡(luò)的必要環(huán)節(jié)。過去的多邊開發(fā)銀行體系對西方發(fā)展框架依賴嚴重，鮮有發(fā)展中國家自主選擇發(fā)展道路的空間。[12]亞投行不僅讓現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行體系更加重視、體恤弱小借款國的聲音與訴求，更是引入了發(fā)展中國家作為捐助國的多元經(jīng)驗與智慧，為貸款政策以及條件標準的革新與執(zhí)行提供了更為完整的研究視角。

三、亞投行融入多邊開發(fā)銀行體系的關(guān)鍵路徑：發(fā)展合作伙伴關(guān)系

發(fā)展合作伙伴關(guān)系是國際組織間的政策共識，由《亞的斯亞貝巴行動議程》等一系列國際綱領(lǐng)性文件加以確立。其以“不讓任何一個人被全球發(fā)展落下”為目標，[13]遵循發(fā)展中國家擁有發(fā)展的優(yōu)先權(quán)、注重結(jié)果、包容性發(fā)展伙伴關(guān)系以及透明和相互負責(zé)的原則，[14]鼓勵構(gòu)建互通互助、互惠互進的合作共贏治理模式。為了在多邊開發(fā)銀行體系中取得行動一致性和可競爭性之間的正確平衡，亞投行需要在保持自身獨立性和特色的基礎(chǔ)上，踴躍發(fā)展與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的合作伙伴關(guān)系。這不僅有利于亞投行自身在協(xié)調(diào)協(xié)作中提升績效、獲取更廣泛的認可，而且對改善全球治理相互分割、相互競爭的碎片化格局，提高多邊開發(fā)銀行體系應(yīng)對跨部門、跨區(qū)域治理問題的能力水平和整體效益具有重要意義。

（一）亞投行發(fā)展合作伙伴關(guān)系的前提條件。

亞投行與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行在基本規(guī)律、核心原則和通行做法上的內(nèi)在一致性為彼此增進互信認同奠定了基石。盡管亞投行是新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家為了對自己的命運掌握更大控制權(quán)而創(chuàng)建的新機構(gòu)，在某種程度上不以盲從和信仰西方價值和實踐來定義，但亞投行一直恪守多邊開發(fā)銀行的基本規(guī)律，并努力向現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行體系中普遍接受的原則與規(guī)范學(xué)習(xí)靠攏。

在基本規(guī)律方面，亞投行秉承多邊開發(fā)銀行獨特的公司屬性，堅持市場化、商業(yè)化運營，在機構(gòu)運作上實施多邊股權(quán)治理，在項目選擇上重視績效與財務(wù)可持續(xù)，在融資手段上引入靈活多樣的債券化工具動員私人資本參與，通過優(yōu)化資產(chǎn)負債表實現(xiàn)銀行穩(wěn)健經(jīng)營，保持銀行風(fēng)險可控與高信用評級。

在核心原則方面，亞投行已采取具體措施將傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行共同認可的原則納入其體制框架和業(yè)務(wù)的主流。例如亞投行通過銀行行長的擇優(yōu)遴選、董事會的常態(tài)化監(jiān)督、問責(zé)框架及公共信息政策的制定、社區(qū)申訴機制的設(shè)置等舉措將透明、公開、獨立和問責(zé)原則貫徹落實在機構(gòu)的治理以及決策的執(zhí)行中。又如亞投行通過制定《環(huán)境與社會框架》將環(huán)境、社會和治理原則融入基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資和管理過程，并在環(huán)境與社會保障標準的研究與應(yīng)用中幫助亞洲新興市場圍繞負責(zé)任投資原則進行能力建設(shè)。

在通行做法方面，亞投行在總結(jié)和歸納傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行項目運行周期的基礎(chǔ)上，將項目流程設(shè)置為戰(zhàn)略規(guī)劃、項目標識、項目準備、董事會批準、項目實施、項目完成和評估這6個主要階段，在對程序效率加以細節(jié)改造的同時保持與國際接軌；亞投行還學(xué)習(xí)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和國際金融公司的風(fēng)險管理經(jīng)驗，編制了《風(fēng)險管理框架》和《風(fēng)險偏好聲明》以強化對項目風(fēng)險的事前、事中、事后評估審查與監(jiān)管，及時追蹤項目運作的合規(guī)性和規(guī)范化；此外亞投行還采用了與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行一致的反腐政策與標準，公布了《關(guān)于被禁止行為的政策》，對資助項目中被發(fā)現(xiàn)具有腐敗、欺詐、共謀、脅迫、妨礙調(diào)查、盜竊、濫用資源的7項不當行為進行制裁。

由此可見，作為新成員的亞投行在實質(zhì)上繼承了傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行有關(guān)社會責(zé)任和道德標準的管理要求，傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行有意與亞投行展開合作不僅僅是出于現(xiàn)實考量，更是基于對亞投行制度與規(guī)則的認同和信任。

（二）亞投行發(fā)展合作伙伴關(guān)系的法律實踐。

當前，亞投行與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行發(fā)展合作伙伴關(guān)系的重心主要集中在以下三個層面：

其一，以銀行間諒解備忘錄和協(xié)議作為正式合作框架，大力發(fā)展信息和知識共享機制與聯(lián)合融資機制。亞投行已接連與世界銀行集團、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、歐洲投資銀行、歐亞開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行及非洲開發(fā)基金、美洲開發(fā)銀行及美洲投資公司、伊斯蘭開發(fā)銀行集團以及金磚銀行簽署了諒解備忘錄，以期在共同關(guān)心的問題上增強合作。亞投行的信息和知識共享機制以高層定期對話，酌情交換各自在共同業(yè)務(wù)國家的活動資料，聯(lián)合數(shù)據(jù)收集、研究、分析和發(fā)表，支持區(qū)域政策網(wǎng)絡(luò)，共同制作和傳播出版物，人員的臨時指派、借調(diào)及培訓(xùn)等形式展開。亞投行的聯(lián)合融資機制靈便且富有彈性：在項目選擇上兼顧綠地項目和棕地項目，從項目新建投資和既有項目改造升級兩方面著手鑄造有韌性、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施；在借款人范圍上面向所有參與域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的成員國或非成員國政府及私有企業(yè)開放，強化多邊開發(fā)銀行在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通領(lǐng)域的催化作用；在業(yè)務(wù)模式上綜合運用共同融資、平行融資、聯(lián)合融資管理項目等手段，幫助借貸雙方節(jié)約時間與資金成本；在政策標準上歡迎其他銀行按照聯(lián)合融資協(xié)議中規(guī)定的條款和條件分工協(xié)作，減少成本與重復(fù)工作、提高項目質(zhì)量與效率。目前，在亞投行已批準的100個項目里就有54個①此處數(shù)據(jù)統(tǒng)計采用廣義的世界銀行概念，將國際復(fù)興開發(fā)銀行、國際金融公司以及國際開發(fā)協(xié)會與亞投行共同籌資的項目統(tǒng)一視作世界銀行與亞投行的聯(lián)合融資項目。是與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行聯(lián)合提供融資的，曾因美、日的批評抵觸而與亞投行關(guān)系微妙的世界銀行和亞洲開發(fā)銀行已成為與亞投行項目融資合作最為密切的兩大伙伴。

其二，以聯(lián)合多邊倡議作為合作前進方向，共同開發(fā)實現(xiàn)愿景的方法與計劃。多邊開發(fā)銀行通過聯(lián)合多邊倡議形成統(tǒng)一行動，以應(yīng)對彌合基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口、減緩和適應(yīng)氣候變化等可持續(xù)發(fā)展議題。亞投行也加入了集體行動的行列中，參與簽署了《多邊開發(fā)銀行支持基礎(chǔ)設(shè)施投資行動的聯(lián)合愿景聲明》和《多邊開發(fā)銀行對〈巴黎協(xié)定〉目標的協(xié)調(diào)方法：共同努力促進低排放和適應(yīng)氣候變化的發(fā)展》?！堵?lián)合愿景聲明》制定了高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施項目的量化目標，鼓勵催化私人資本、強化項目融資渠道建設(shè)，強調(diào)新舊多邊開發(fā)銀行之間的多邊合作努力與協(xié)作。目前，亞投行正在順利實現(xiàn)聲明中的承諾，并通過設(shè)立亞洲投資基金等措施引入私人資本、撬動投資潛力?！秴f(xié)調(diào)方法》則規(guī)定了實現(xiàn)資金流與《巴黎協(xié)定》目標相對接的主流化原則和6大操作方法。為了響應(yīng)號召，亞投行啟動了低碳概念的“綠色行動”倡議，并通過推出亞洲氣候債券投資組合、亞洲ESG增強信用管理組合、SUSI亞洲能源轉(zhuǎn)型基金等安排持續(xù)向世界釋放綠色發(fā)展信號。

其三，以全球基礎(chǔ)設(shè)施論壇和多邊開發(fā)融資合作中心作為平臺機制，切實增進銀行間行動的協(xié)調(diào)性與連貫性。全球基礎(chǔ)設(shè)施論壇由九大多邊開發(fā)銀行①此處的九大多邊開發(fā)銀行是指世界銀行、亞投行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、歐洲投資銀行、非洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行集團、伊斯蘭開發(fā)銀行以及金磚銀行。和聯(lián)合國共同組織召開，主要任務(wù)為參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的前期準備、吸引資金和共同資助項目、統(tǒng)一工作原則和標準、共享最佳實踐以及收集和交換改善基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的數(shù)據(jù)。多邊開發(fā)融資合作中心由中國財政部牽頭，聯(lián)合亞投行、亞洲開發(fā)銀行、拉美開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、歐洲投資銀行、美洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金以及世界銀行集團共同設(shè)立，旨在通過信息分享、項目前期準備和能力建設(shè)，推動多邊開發(fā)銀行及相關(guān)發(fā)展伙伴支持“一帶一路”框架下對欠發(fā)達地區(qū)互聯(lián)互通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。這些機制作為落實《亞的斯亞貝巴行動議程》的協(xié)作平臺，有利于營造透明、友好、非歧視和可預(yù)測的融資環(huán)境，幫助發(fā)展中國家尤其是最不發(fā)達國家、內(nèi)陸發(fā)展中國家、小島嶼發(fā)展中國家和非洲國家建設(shè)可持續(xù)的、無服務(wù)障礙的、靈活適應(yīng)的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施，促進聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標早日實現(xiàn)。

（三）亞投行發(fā)展合作伙伴關(guān)系的未來展望。

其一，堅持以人類命運共同體理念作為發(fā)展合作伙伴關(guān)系的價值引領(lǐng)。人類命運共同體理念揭示了世界各國相互依存和人類命運休戚與共的客觀規(guī)律，反映了維護多邊主義和推動國際法治確立良法、實施善治的價值追求，因而也被多次寫入聯(lián)合國決議，成為國際法規(guī)范和體制改革的指明燈。[15]亞投行作為人類命運共同體理念指引下的新型合作平臺，無論是在內(nèi)部的成員國之間還是在外部的國際多邊開發(fā)銀行大家庭之中，都應(yīng)當落實凝聚全球力量共同建設(shè)的方法論，構(gòu)筑起互商互諒、互惠互利的合作伙伴關(guān)系。這就要求亞投行務(wù)必遵從三大原則：

一是堅持平等交流、包容互鑒。亞投行應(yīng)當突破陣營之別、贏者通吃的思想藩籬，在獨立自治、求同存異的基礎(chǔ)上加強銀行間的對話與協(xié)作，在借鑒傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行實踐經(jīng)驗的同時重視尊重發(fā)展途徑與目標的多樣性和差異性，在國際融資規(guī)則的磋商和研判中為弱勢的發(fā)展中國家有效發(fā)聲，促成建立更加開放、普惠、可持續(xù)的發(fā)展合作框架。

二是堅持公平合作、權(quán)責(zé)共擔(dān)。亞投行應(yīng)當以供給全球公共益品的大局為重，聯(lián)合傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行齊力貫通南北、南南合作渠道，建立健全最佳實踐和專門知識的溝通協(xié)調(diào)機制，將加強合作的機會擴大到多邊開發(fā)銀行具有相對優(yōu)勢的所有部門和全球集體行動領(lǐng)域，共盡完善全球治理的使命與責(zé)任。

三是堅持義利平衡、共贏共享。亞投行應(yīng)當順應(yīng)推動全球化走向共同發(fā)展、平衡發(fā)展的時代需求，一方面弘揚公正道義，協(xié)同傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行營造良性競爭、公平與效率兼顧的規(guī)則體系和權(quán)利義務(wù)分配機制，在保障社會正義的基礎(chǔ)上增進人類福祉；另一方面提倡共享利益，與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行在互聯(lián)互通建設(shè)、氣候變化應(yīng)對、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等領(lǐng)域合力創(chuàng)造機遇、分享機遇，通過合作伙伴關(guān)系的溢出效應(yīng)縮小南北發(fā)展鴻溝，讓世界共享發(fā)展紅利。

其二，堅持以完善知識網(wǎng)絡(luò)和融資結(jié)構(gòu)作為發(fā)展合作伙伴關(guān)系的優(yōu)先事項。

就知識網(wǎng)絡(luò)而言，更加健全的最佳實踐與專門知識共享機制將使姐妹機構(gòu)提供服務(wù)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟成為可能。為了更加有效地參與多邊開發(fā)銀行體系的協(xié)調(diào)行動，亞投行應(yīng)當與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行重點加強四大領(lǐng)域的合作：一是解決數(shù)據(jù)缺口，幫助創(chuàng)建一個可靠、開放、統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫；二是發(fā)展標準化方法，幫助開發(fā)、推廣具有可復(fù)制性的政策、標準和工具；三是增強風(fēng)險管理，幫助確定并促進在基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險分配安排、擔(dān)保和政府支持機制方面采用透明、一致的領(lǐng)先做法；四是集中國家活動，幫助推動能夠使更多國家“通過實踐建立能力”的國別合作和技術(shù)援助。

就融資結(jié)構(gòu)而言，更有效地利用公共部門和私營部門融資業(yè)務(wù)之間的潛在互補性是加快資金周轉(zhuǎn)、釋放大規(guī)模投資的必要途徑。在此方面，亞投行需要從六個角度繼續(xù)深化與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的合作：第一，共同評估、改進基礎(chǔ)設(shè)施項目計劃，通過保障項目的質(zhì)量和預(yù)期收益來吸引私人資本投資；第二，協(xié)同監(jiān)管并緩解投資所面臨的實際或可預(yù)測的風(fēng)險，為私人資本進場創(chuàng)造良好環(huán)境；第三，合伙加強對上游政策協(xié)調(diào)和能力建設(shè)的支持，降低私人資本的融資成本；第四，攜手調(diào)動商業(yè)銀行、養(yǎng)老基金、主權(quán)財富基金、保險公司等多方資源，針對不同的客戶需求開發(fā)合適的融資解決方案；第五，聯(lián)合開發(fā)包括資產(chǎn)證券化和信用增強產(chǎn)品在內(nèi)的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，協(xié)助釋放更多的資金流動；第六，齊力完善民間投資催化指標，及時追蹤、衡量在動員私人資本方面的進展。

其三，堅持以多邊開發(fā)銀行體系的整體優(yōu)化升級作為發(fā)展合作伙伴關(guān)系的最終目標。面對2030年可持續(xù)發(fā)展議程所帶來的艱巨任務(wù)，亞投行需要團結(jié)傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行在如下三個方面推動現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行體系朝著公正合理、包容聯(lián)動的方向順利轉(zhuǎn)型：[16](p101-120)

一是合法性與有效性的治理。在治理結(jié)構(gòu)上，亞投行應(yīng)當推動傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行繼續(xù)落實代表性和話語權(quán)改革，強調(diào)在平等的基礎(chǔ)上加強協(xié)商一致，并且改進員工的工作守則與考核方法以確保激勵和責(zé)任的一致性；在資產(chǎn)負債表上，亞投行應(yīng)當積極加入多邊開發(fā)銀行優(yōu)化資產(chǎn)負債表的行動計劃，通過增加發(fā)展貸款、部署風(fēng)險敞口、發(fā)展金融創(chuàng)新的優(yōu)惠窗口、評估非主權(quán)業(yè)務(wù)中與私人投資者分擔(dān)風(fēng)險的結(jié)構(gòu)性工具、考慮提高資本狀況的凈收益等措施來提高資本利用效率；在透明度上，除了加強銀行間的信息共享，亞投行還應(yīng)當聯(lián)手傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行擴大建筑行業(yè)透明度倡議及采掘業(yè)透明度行動計劃，并且通過多邊開發(fā)銀行采購主管會議盡可能地協(xié)調(diào)采購政策與標準，促進業(yè)務(wù)運作體系更加公開公平；在問責(zé)性上，亞投行應(yīng)當配合傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行共同構(gòu)建涵蓋企業(yè)、社區(qū)、國家乃至區(qū)域的多層級項目申訴補償機制，以保障能夠及時聽取、反饋受影響群體的呼聲并進行救濟。

二是客戶需求的應(yīng)對。就受沖突影響的脆弱國家而言，現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行體系的貸款制度是僵硬且脫離實際的，容易造成發(fā)展進程的逆轉(zhuǎn)。亞投行應(yīng)當聯(lián)合傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行共同調(diào)整對這些脆弱國家的業(yè)務(wù)監(jiān)督，將更多的注意力從貸款的批準轉(zhuǎn)移到貸款的執(zhí)行與結(jié)果上，并且充分利用國家系統(tǒng)開發(fā)具有更大方法靈活性和更長時間的業(yè)務(wù)框架。就高負債國家而言，現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行體系針對這些國家的債務(wù)風(fēng)險治理較為薄弱。亞投行應(yīng)當協(xié)助傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行共同加強對借款國債務(wù)管理能力的重視，審查借款國公共投資的質(zhì)量、政策改革的記錄以及影響債務(wù)可持續(xù)性評估的政策空間的可得性和使用情況，并制定對癥下藥的債務(wù)重組原則與程序。就中等偏上收入國家而言，現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行體系的主流做法是采取畢業(yè)制度嚴格限制甚至削減對這些國家的財政支助，忽視了借款國在不同發(fā)展階段的真實需求。亞投行應(yīng)當督促傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行共同推動畢業(yè)制度的重新定義，并且制定能夠切實反應(yīng)公共融資參與必要性的審查框架和標準。

三是全球公共產(chǎn)品的供給。亞投行需要從兩個維度著手來擴大合作伙伴所形成的協(xié)同效應(yīng)。在多邊開發(fā)銀行體系之內(nèi)，亞投行應(yīng)當深化參與多邊開發(fā)銀行聯(lián)合愿景和系統(tǒng)性目標的制定與執(zhí)行，聯(lián)合世界銀行和各大區(qū)域多邊開發(fā)銀行根據(jù)比較優(yōu)勢綜合國家、區(qū)域和全球行動，部署合作行動綱要以提高供給效率、降低邊際成本；在多邊開發(fā)銀行體系之外，亞投行還應(yīng)當加強同聯(lián)合國專門機構(gòu)、G20峰會機制以及能源、電力等可持續(xù)發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域的政府間國際組織和非政府組織的聯(lián)絡(luò)與合作，為多邊開發(fā)銀行體系合理糾正公共產(chǎn)品的跨界外部性不留短板。

四、結(jié)語

現(xiàn)階段，亞投行發(fā)展合作伙伴關(guān)系已經(jīng)初具成效：在融資方面，亞投行與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行在努力提升貸款利用率和可獲得性的同時，一起打造多元化融資渠道調(diào)動私人資本，共同為建立可大規(guī)模釋放投資的融資結(jié)構(gòu)而奮斗；在應(yīng)對全球挑戰(zhàn)方面，亞投行與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行采取集體行動，合力供給涵蓋綠色金融、可再生能源、可持續(xù)水管理、緊急公共衛(wèi)生需求等多方面的全球公共益品；在最佳實踐方面，亞投行通過聯(lián)合融資項目學(xué)習(xí)了世界銀行結(jié)果規(guī)劃貸款產(chǎn)品、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行績效要求等先進經(jīng)驗，也通過知識共享機制將發(fā)展中國家自主選擇發(fā)展途徑的心聲與實踐同其他多邊開發(fā)銀行一道分享、分析。未來，亞投行仍需堅定地秉持人類命運共同體理念，通過完善多維度、立體化的知識網(wǎng)絡(luò)與融資結(jié)構(gòu)，鼎力支持多邊開發(fā)銀行體系為促進全球經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標作出新的更大貢獻。