人權(quán)行政訴訟的一個(gè)前提：如何理解人權(quán)
——以利益法學(xué)為視角

王瑋瑋（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072）

一、問題的提出

作為我國法治現(xiàn)代化建設(shè)的核心議題之一，如何加強(qiáng)人權(quán)法治保障越發(fā)受到學(xué)者們的重視。 人權(quán)的實(shí)現(xiàn)能否得到真正的貫徹和實(shí)施，很大程度上取決于其能否從應(yīng)然狀態(tài)轉(zhuǎn)化為實(shí)然狀態(tài)，其中，司法保障起不可或缺的作用。 但值得注意的是，人權(quán)概念在立法和司法兩個(gè)層面中有所區(qū)別。 相較于立法層面，人權(quán)在司法層面更是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，具體指在司法活動(dòng)的過程之中，人權(quán)主體基于其角色定位，所應(yīng)當(dāng)享有或?qū)嶋H享有的基本人權(quán)[1]。 一方面，在不同的司法活動(dòng)中，人權(quán)基于主體的不同角色定位，而呈現(xiàn)出不同的內(nèi)容。 另一方面，為了法律能夠被普遍適用，立法者往往采用的是較為概括性的抽象語言。 而現(xiàn)實(shí)中人權(quán)形式多種多樣，隱含于各類案件之中，此時(shí)司法者則有必要結(jié)合具體的語境去解讀并實(shí)現(xiàn)人權(quán)。在人權(quán)司法保障中，人權(quán)行政訴訟是重頭內(nèi)容。 行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著廣泛管理公共事務(wù)的職能，與人們?nèi)粘Ｉ钣忻芮械穆?lián)系，因此“人權(quán)侵害大多發(fā)生在行政領(lǐng)域”[2]19，而作為一種公民用以對(duì)抗國家公權(quán)力，以救濟(jì)自身權(quán)利的重要形式，行政訴訟則顯得尤為重要。 因此，觀察行政訴訟制度人權(quán)痕跡，可以映射出人權(quán)司法現(xiàn)狀。

二、進(jìn)路選擇：人權(quán)行政訴訟中“人權(quán)概念”的重要性

欲想研究行政訴訟體制中的人權(quán)痕跡，首先要確定行政訴訟體制中“人權(quán)”概念的具體內(nèi)涵。 因?yàn)樵谒痉ㄟ^程中，人權(quán)概念是動(dòng)態(tài)的，只有理解了行政訴訟體制中“人權(quán)”具體內(nèi)涵，才可能知道有多少處于應(yīng)然狀態(tài)的“人權(quán)”具有轉(zhuǎn)換為實(shí)然狀態(tài)的可能。 可以說，人權(quán)本質(zhì)的確定決定了人權(quán)在行政訴訟中是否被保護(hù)以及應(yīng)當(dāng)怎么被保護(hù)。 厘清人權(quán)的概念有助于厘清中國人權(quán)行政訴訟保障的現(xiàn)狀，亦有助于厘清中國人權(quán)司法保障的現(xiàn)狀，為中國司法改革以及反思提供方向指導(dǎo)。 因此，本文將以“人權(quán)”的本質(zhì)探究為研究進(jìn)路，對(duì)中國行政訴訟體制中對(duì)人權(quán)實(shí)現(xiàn)具有重大意義的制度進(jìn)行觀察與剖析，梳理“人權(quán)”及人權(quán)保護(hù)在中國行政訴訟體制中的現(xiàn)狀。

對(duì)于人權(quán)的本質(zhì)問題，既要解決事實(shí)問題，即人權(quán)的根源是什么，也要解決價(jià)值判斷問題，即我們?yōu)槭裁匆Ｗo(hù)人權(quán)。對(duì)于事實(shí)問題，近代以來，西方存在三種基本觀點(diǎn)，即“天賦人權(quán)”說、“法律權(quán)利”說與“社會(huì)權(quán)利”說。 在中國，近二十年來，當(dāng)代中國學(xué)者也曾提出各種不同的觀點(diǎn)，例如“斗爭(zhēng)得來”說、“商賦人權(quán)”說、“國賦人權(quán)”說、“生賦人權(quán)”說。 自1991 年以來，中國多數(shù)人開始傾向于從人的本質(zhì)中去尋找人權(quán)的本原，認(rèn)為人權(quán)不能是任何人之外界的恩賜。 有的學(xué)者認(rèn)為人的本質(zhì)包括社會(huì)屬性和自然屬性[3]，而有的學(xué)者認(rèn)為人的本質(zhì)僅僅指社會(huì)屬性[4]。對(duì)于價(jià)值判斷問題，研究學(xué)者尚少。研究者往往只停留在事實(shí)問題上，認(rèn)為解決了人權(quán)的根源問題，也就解決了人權(quán)的本質(zhì)問題。 其實(shí)不然，人權(quán)來源于何方，僅僅說明了為什么會(huì)有人權(quán)，但尚不足以說明人權(quán)為何應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。有學(xué)者認(rèn)為人權(quán)源于人性， 并且人性需求成為人權(quán)的邏輯是可普遍化，這意味著追求權(quán)力主體和內(nèi)容的普遍化，直至各個(gè)因素不能兼容。[5]19只有滿足了可普遍化的條件，人性需求才能夠被稱之為“人權(quán)”。 因此，若要全方位理解人權(quán)，就不僅要對(duì)人權(quán)的事實(shí)問題進(jìn)行解答， 還要進(jìn)一步對(duì)價(jià)值判斷問題進(jìn)行縱深探究。

在對(duì)人權(quán)本質(zhì)進(jìn)行解答之后， 則可以在中國行政訴訟體制中尋找人權(quán)，并判斷人權(quán)是否有進(jìn)入實(shí)然狀態(tài)的可能。在中國行政訴訟體制中， 每項(xiàng)制度都會(huì)對(duì)人權(quán)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生或大或小的影響。 本文將對(duì)其中影響較為重大的原告資格、受案范圍、審查原則等三個(gè)方面進(jìn)行梳理。 因?yàn)樾姓V訟原告身份的確定決定了人權(quán)主體范圍， 受案范圍決定了哪一類人權(quán)案件可以進(jìn)入訴訟程序，審查原則則給了法官審查案件的準(zhǔn)繩。簡(jiǎn)言之，原告資格和受案范圍是將人權(quán)案件納入法治軌道的門檻，這影響的是具有程序性質(zhì)的人權(quán)，即訴權(quán)。 納入軌道后，行政行為是否侵害了人權(quán)——無論是程序性的或是實(shí)體性的，則需要法官在遵循審查原則的情況下去判定。因此，本文將從原告資格、受案范圍、審查原則三方面來對(duì)中國行政訴訟體制的人權(quán)狀況進(jìn)行梳理，以此更深入地理解人權(quán)司法中人權(quán)概念。

三、人權(quán)行政訴訟中作為人權(quán)概念基礎(chǔ)的“利益”——以利益法學(xué)為視角

（一）人權(quán)的基本內(nèi)涵

人權(quán)的基本內(nèi)涵有兩層含義，一則人權(quán)來源于什么。二則人權(quán)得以被視為人權(quán)而受到保護(hù)的原因。

首先探究人權(quán)的本原問題，即人權(quán)來源于什么。李步云先生認(rèn)為，人的本質(zhì)包括社會(huì)屬性和自然屬性。人生活于人與人之間的諸種社會(huì)關(guān)系之中，是“最名副其實(shí)的社會(huì)動(dòng)物，不僅是一種合群的動(dòng)物，而且是只有在社會(huì)中才能獨(dú)立的動(dòng)物”[6]。對(duì)于人的本質(zhì)具備社會(huì)屬性，這已成共識(shí)。 有爭(zhēng)議的是，人權(quán)是否也源于自然屬性。如若否認(rèn)了人權(quán)也源于自然屬性，那么意味著除卻社會(huì)屬性，人便沒有人權(quán)可言了。回顧人類社會(huì)的人權(quán)實(shí)踐，人權(quán)主體的范圍逐步擴(kuò)大，一些雖喪失了社會(huì)屬性但具備本質(zhì)性的生物學(xué)特征的“人”也受到了關(guān)注[5]。 細(xì)想，被社會(huì)遺棄在愚人船之上的瘋?cè)薣7]17，被狼養(yǎng)大的狼孩，雖然與社會(huì)失去聯(lián)系，或是不曾有過聯(lián)系，但是他們都具備了人所應(yīng)具備的生物學(xué)特征，同時(shí)對(duì)這世界保持著某種需求。這種生物學(xué)特征， 以及基于此產(chǎn)生的需求， 均是人類社會(huì)得以產(chǎn)生的基礎(chǔ)，是人與人之間社會(huì)關(guān)系構(gòu)建的基礎(chǔ)。 從這一層面看，可以說沒有人的自然屬性，便沒有人的社會(huì)屬性可言。 因此，談及人權(quán)的本原問題，人的自然屬性不能被忽略。

其次，探究人權(quán)的正當(dāng)性問題，即人權(quán)為何要被當(dāng)成人權(quán)來保護(hù)。 人權(quán)總是與人基于社會(huì)屬性或是自然屬性等的需求相聯(lián)系。 馬斯洛將人類需求像階梯一樣從低到高按層次分為五種：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。 馬斯洛的這一需求層次理論與《世界人權(quán)宣言》之間存在著某種聯(lián)系。 比如生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等與生理需求存在著很大的聯(lián)系。但人類的需求有很多，其中哪些需求能夠被稱之為人權(quán)而受到最基本的保護(hù)呢？ 有學(xué)者認(rèn)為人性需求成為人權(quán)的邏輯是可普遍化， 這意味著追求權(quán)力主體和內(nèi)容的普遍化，直至各個(gè)因素不能兼容[5]19。 回顧人類社會(huì)發(fā)展，封建社會(huì)向近代社會(huì)轉(zhuǎn)變的同時(shí)，人權(quán)觀念被提出，這也意味著建立一種新的權(quán)利秩序代替舊的權(quán)利秩序。新的權(quán)利秩序之下，權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容存在普遍化的趨勢(shì)，主體范圍擴(kuò)大，內(nèi)容覆蓋面愈廣，主體之間的權(quán)利內(nèi)容得以同時(shí)存在且不相互干擾?？善毡榛侨诵孕枨蟊患{入人權(quán)范圍的前提條件。

人權(quán)源自人的自然屬性和社會(huì)屬性， 以需求的形式而得以存在，并因可普遍化而受到保護(hù)。 而縱觀古今中外，人各種各樣的需求又與各種各樣的利益相關(guān)聯(lián)， 甚至可以認(rèn)為利益不過是需求的另一代名詞。總的說來，人的自然屬性和社會(huì)屬性是人權(quán)之源，利益或者說需求是人權(quán)之流。而其中的利益若要被視為人權(quán)而受保護(hù)，則需要滿足可普遍化的要求。

利益之重要性，無不體現(xiàn)在國內(nèi)外之學(xué)術(shù)研究?？v觀國內(nèi)外，人權(quán)思想傳統(tǒng)無不與“利己”的利益有關(guān)，西方的安提芬、霍布斯也好，我國的康有為、嚴(yán)復(fù)、梁?jiǎn)⒊?、羅隆基也好，都深受利益觀念的影響。 李步云先生也在這個(gè)基礎(chǔ)上批判地繼承了這個(gè)觀點(diǎn)，認(rèn)為“人權(quán)的本質(zhì)就是人的“利己”的利益。”同時(shí)也對(duì)中國傳統(tǒng)政治文化壓制下的“利己”利益觀念異化進(jìn)行反思。 在這種“君子喻于義，小人喻于利”傳統(tǒng)政治文化壓制之下，人們很長(zhǎng)一段時(shí)間無欲無求，又不知提出與爭(zhēng)取通過制度建設(shè)來保障自己的利益。因此，對(duì)人權(quán)背后利益的關(guān)注對(duì)于人權(quán)主體的利益實(shí)現(xiàn)具有重大意義。

對(duì)利益給予高度關(guān)注， 這與利益法學(xué)的中心思想正高度契合。在利益法學(xué)看來，利益是法律保護(hù)的目的，法律是保護(hù)利益的手段。利益是法律的產(chǎn)生根源，決定著法律規(guī)則的創(chuàng)制[8]。固然，利益法學(xué)所稱之“利益”與人權(quán)背后之“利益”不盡相同，前者包含后者， 后者是前者的子集。 若完全以利益法學(xué)的視角，則尚不足以能夠透析利益在人權(quán)司法中的地位及狀況。因此，從利益法學(xué)中的“利益”的價(jià)值出發(fā)的同時(shí)，本文還會(huì)結(jié)合前文所提及的人權(quán)本質(zhì)，綜合地討論“利益”在人權(quán)行政訴訟中應(yīng)有的地位。

（二）人權(quán)行政訴訟中“利益”的概念引入

利益千姿百態(tài)，不同的歷史階段，利益的種類有所不同，人權(quán)實(shí)踐中的人權(quán)具體內(nèi)容也有所不同。可見，利益與人權(quán)是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，這與司法實(shí)踐相契合。 司法實(shí)踐中，某一語詞其含義并不總是同一的，隨著時(shí)代的變遷，含義總有所變動(dòng)，當(dāng)然這種變動(dòng)是在語詞的文義射程范圍之內(nèi)。 利益與人權(quán)也是如此，內(nèi)容與形式總隨著時(shí)代的變遷而有所不同，我們可以找到源頭，但無法尋找到一個(gè)永久不變的定義。 但即使如此，利益也并非總是虛呼縹緲，有其自身的特質(zhì)，而利益法學(xué)的支持者也在力求其內(nèi)涵及外延，為利益尋求框架，以便區(qū)分出法律所要保護(hù)的利益。

利益往往被認(rèn)為僅僅是經(jīng)濟(jì)上的需要， 但利益法學(xué)認(rèn)為利益不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)上的需要， 而是人基于心理上的需要所產(chǎn)生的一切欲求，其包含的范圍更加的廣泛。 在耶林看來，利益意味著請(qǐng)求、要求或愿望，也就是人們事實(shí)上講的如果一個(gè)有組織的社會(huì)要想存續(xù)， 法律就必須做些什么。 在黑克看來，利益意味著人們?cè)谏钪兴a(chǎn)生的各種欲求，這種欲求不僅意味著人們的實(shí)際需要，而且還包含著那些在受到刺激時(shí)，可能進(jìn)一步向前發(fā)展的隱藏于人們心目中的潛在動(dòng)機(jī)。 黑克認(rèn)為利益蘊(yùn)含著生活價(jià)值和對(duì)生活價(jià)值的追求， 包括個(gè)體利益、群體利益、共同體利益、公共利益和人類利益，也包括觀念性利益和物質(zhì)性利益[9]。 但黑克的這種利益空有形式而無內(nèi)容。 對(duì)于利益的界定，除了要有外在的形式，還需要往形式里填充的內(nèi)容。或許，龐德對(duì)于利益的劃分更有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容可言。 龐德認(rèn)為利益是指人們——不管單獨(dú)地還是群體或團(tuán)體中或其關(guān)聯(lián)中——尋求滿足的需求、欲望或期望。它先于法律存在的，法律發(fā)現(xiàn)這些利益迫切要求獲得保障，把它們加以分類并或多或少地加以承認(rèn)。 “法律秩序或法律，并未創(chuàng)造這些利益，即使沒有法律秩序和對(duì)行為及決定的權(quán)威性指引，利益也依然存在。 ”[10]

具體而言，龐德將利益劃分為個(gè)人利益、公共利益、社會(huì)利益。 其中，個(gè)人利益，指直接涉及個(gè)人生活和從個(gè)人生活的立場(chǎng)看待的請(qǐng)求、需求和欲望。公共利益指有關(guān)的個(gè)人提出或從政治生活——有組織的政治社會(huì)的生活——的立場(chǎng)提出的請(qǐng)求、需求和要求。 社會(huì)利益則是從社會(huì)生活的角度，被歸結(jié)為社會(huì)集團(tuán)的請(qǐng)求的需求、要求和請(qǐng)求。 當(dāng)然，龐德對(duì)于利益的劃分，并非有嚴(yán)格界限，對(duì)于同一利益從不同的角度有不同的歸類，但這三者又是相對(duì)獨(dú)立的，有自己獨(dú)有的利益特征。從龐德對(duì)利益的定義與劃分當(dāng)中， 我們可以看出利益有個(gè)體的，也有群體的。 這與第三代人權(quán)高度契合，“第三代人權(quán)”主體“具有十分的廣泛性,它拓寬到包括個(gè)體、群體、社會(huì)、民族與國家等，它所涉及的各種權(quán)利，如民族自決權(quán)、發(fā)展權(quán)、和平權(quán)與環(huán)境權(quán)等等都不僅僅是指某一個(gè)體的權(quán)利，而且是族類、群體甚至是整個(gè)人類應(yīng)該普遍享有的集體權(quán)利?！盵11]利益的指向不再是單純的個(gè)人，還指向各種共同體。

行政訴訟作為人權(quán)救濟(jì)的重要形式，對(duì)于保護(hù)個(gè)人利益、公共利益、社會(huì)利益，有至關(guān)重要的作用。在行政領(lǐng)域，行政主體作為國家的代表，一面是執(zhí)法主體，一面是保護(hù)相對(duì)人利益的義務(wù)主體。 但由于公權(quán)力具有擴(kuò)張性，極易侵犯私權(quán)利，所以作為公權(quán)力的行使主體， 雖在公共領(lǐng)域以管理與服務(wù)于相對(duì)人為目的，但也可能成為侵犯相對(duì)人權(quán)利的來源[12]。

同時(shí)，由于社會(huì)長(zhǎng)期處于法治缺失的狀態(tài)，人往往附屬于社會(huì)，在公共利益或社會(huì)利益面前，個(gè)人利益顯得有些渺小。過分強(qiáng)調(diào)公共利益，正當(dāng)?shù)膫€(gè)人利益卻無法得到應(yīng)有的回應(yīng)。公共利益或社會(huì)利益似乎具有與生俱來的正當(dāng)性。顯然，這種觀念為公權(quán)力的濫用提供了契機(jī)。在當(dāng)下轉(zhuǎn)型時(shí)期，濫用公權(quán)力現(xiàn)象便尤為嚴(yán)重。例如，某些地方政府假借公共利益之名在拆遷過程中侵犯私權(quán)利。但很多情況下，公共利益或社會(huì)利益的標(biāo)準(zhǔn)是不明確的，存在著“灰色地段”。即使按照龐德的利益觀進(jìn)行下定義，公共利益、社會(huì)利益、個(gè)人利益三者也并非存在十分分明的界限。但無論是為了保護(hù)何種利益，公權(quán)力存在的最終目的是為保護(hù)私權(quán)利。 對(duì)于公共利益或社會(huì)利益的保護(hù)，最終都會(huì)回歸到對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)，個(gè)人才是這個(gè)社會(huì)，這個(gè)國家存在的最基本單位。 因此，私權(quán)利擁有這樣的權(quán)利，在質(zhì)疑公共利益的正當(dāng)性時(shí)，可以通過法定程序去拷問“公共利益”的合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)[2]20。 且在多變的社會(huì)事實(shí)中，行政主體因受各方面的壓力難以兼顧各方， 而法定程序可以為其提供了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于外部環(huán)境的決策的‘隔音空間’，通過控制行政主體與外部環(huán)境的聯(lián)系，提供一個(gè)平等對(duì)話、自主判斷的平臺(tái)，[13]從而限制行政主體的恣意。這也正是行政訴訟的重要意義之一，為私權(quán)利保護(hù)自身利益提供救濟(jì)途徑，充分表達(dá)自身利益訴求。

因此，在觀察中國行政訴訟體制時(shí)，利益概念的引入顯得有所必要。但利益如前所述形態(tài)萬千，只有當(dāng)利益來源于人的本性，且滿足可普遍化的邏輯，才能被視為人權(quán)而受到保護(hù)。并且，人權(quán)行政訴訟體制中，利益是否具有實(shí)現(xiàn)的可能，還需要結(jié)合具體的制度去觀察。 本文將結(jié)合原告資格、受案范圍、審查原則三方面進(jìn)行進(jìn)一步觀察人權(quán)利益是否存在實(shí)現(xiàn)的可能性。

四、中國行政訴訟中的人權(quán)現(xiàn)狀——以“利益”的實(shí)現(xiàn)可能性為視角

（一）行政訴訟原告

在行政訴訟當(dāng)中， 訴訟當(dāng)中的原告多數(shù)是人權(quán)主體，因此，行政訴訟原告身份的確定決定了人權(quán)主體范圍。行政訴訟的原告既可以是公民，也可以是法人或其他組織，既包括了個(gè)人，也包括了群體。 但并非所有的公民、法人或其他組織都可以提起行政訴訟， 只有與行政行為有利害關(guān)系的人及人民檢察院才有資格作為原告參加訴訟。 可見，在行政訴訟當(dāng)中，人權(quán)主體的人權(quán)內(nèi)容在特定的場(chǎng)域之下，具有特定的含義。就人權(quán)主體而言，在與行政行為不具有利害關(guān)系時(shí)，其不具有原告資格，但保持著一旦與行政行為有利害關(guān)系時(shí)，即可成為原告的可能。 這種程序性的人權(quán)，即訴權(quán)，是動(dòng)態(tài)的，非一成不變，也是人權(quán)主體進(jìn)入行政訴訟場(chǎng)域的基本要素。 除了人權(quán)主體之外，人民檢察院就國家利益或社會(huì)公共利益亦享有訴權(quán)，但訴權(quán)是一種人權(quán)，人民檢察院并非以人權(quán)主體的身份，而是以代表人權(quán)主體的身份去行使該訴權(quán)。

在新《行政訴訟法》修改之前，公民、法人或其他組織只有認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政主體的具體行政行為侵犯或者實(shí)質(zhì)影響時(shí)，才可以向人民法院提起訴訟。且行政訴訟原告不包括人民檢察院。如此規(guī)定，存在不合理之處有三。一則“認(rèn)為自己合法權(quán)益受到具體行政行為侵犯的公民、 法人或其他組織” 既可以被從寬解釋為包括具體行政行為的相對(duì)人以及其他與具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，也可以被從窄解釋為僅僅包括具體行政行為的相對(duì)人。 “在實(shí)踐中，許多法官往往從窄解釋。 ”[14]這直接導(dǎo)致了與具體行政行為有利害關(guān)系的人權(quán)主體喪失了訴權(quán)， 失去了進(jìn)入行政訴訟場(chǎng)域的可能。二則將可訴行政行為限定于具體行政行為，概念較為狹隘，沒有反映出行政活動(dòng)的多樣性，不利于保護(hù)人權(quán)主體的合法權(quán)益。如此規(guī)定之下，各級(jí)政府所做的大量重大行政決策難以進(jìn)入司法審查，人權(quán)主體尋求權(quán)利救濟(jì)無門。 甚至，現(xiàn)實(shí)中存在“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以約談等其他方式代替行政處罰，避免被當(dāng)事人訴至法院”[15]，可見侵犯人權(quán)的行政活動(dòng)已不是“具體行政行為”這一概念所能涵蓋的了。三則公民、法人或者其他組織只能為自己的權(quán)益而參與訴訟。按前述龐德對(duì)利益的分類，人權(quán)利益亦分為個(gè)人利益、公共利益、社會(huì)利益。 其中，公共利益或社會(huì)利益往往容易被忽視， 而沒有被納入受案范圍。作為管理公共領(lǐng)域的一方，行政主體有可能會(huì)侵犯?jìng)€(gè)人利益，也可能假借公共利益或社會(huì)利益之名，而侵犯公共利益或社會(huì)利益。對(duì)此種情況，人權(quán)主體的利益則難以得到司法救濟(jì)。

為了回應(yīng)上述不合理之處，現(xiàn)《行政訴訟法》對(duì)此做出了修改，在第二十五條規(guī)定“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！睂ⅰ熬唧w行政行為”改為“行政行為”，明確規(guī)定了“其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”的訴權(quán)”，且明確規(guī)定了人民檢察院享有提起行政公益訴訟的訴權(quán)， 這更有利于保護(hù)人權(quán)主體的訴權(quán)這一程序性人權(quán)。但值得注意的是，首先，“利害關(guān)系”一詞本身具有不確定性?！?000 年最高院執(zhí)行行政訴訟法的解釋》第1 條第2 款第6 項(xiàng)規(guī)定了“對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為” 法院不予受理。 結(jié)合該規(guī)定，雖然我們可以將利害關(guān)系大致理解為“對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響”，但“利害關(guān)系”的具體內(nèi)涵仍舊不夠明確。 其次，雖然“行政行為”比“具體行政行為”在外延上更廣，但仍舊有行政活動(dòng)類型未被覆蓋到[16]91。 例如，新公共行政背景之下， 多數(shù)行政活動(dòng)并不具有典型行政行為的外在表現(xiàn)形式，但也存在侵犯人權(quán)利益的可能，然而這些活動(dòng)因難以被認(rèn)定為行政行為而具有可訴性。第三，新增設(shè)的檢察行政公益訴訟制度具有事后救濟(jì)的特性， 其起訴條件以既定侵害事實(shí)為前提。行政公益訴訟所保護(hù)的利益特殊，即國家利益和社會(huì)公共利益，按龐德利益觀劃分便是社會(huì)利益和公共利益，且該特殊利益涉及大多數(shù)人權(quán)主體利益，具有普遍性和公共性[17]。因而，在行政行為造成不可彌補(bǔ)的損害之前，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)享有訴權(quán)。

由以上分析可知，我國行政訴訟領(lǐng)域中，享有訴權(quán)的人權(quán)主體不僅包括個(gè)人，還包括群體，同時(shí)，人民檢察院代替人權(quán)主體就公共利益和社會(huì)利益享有訴權(quán)。 在這個(gè)“民告官”的訴訟場(chǎng)域中，并非所有人權(quán)主體均可以進(jìn)入。在《行政訴訟法》修改之前， 司法實(shí)踐中往往只有具體行政行為的行政相對(duì)人可以進(jìn)入。在修改之后，除了行政行為的相對(duì)人以外其合法權(quán)益與行政行為有利害關(guān)系的人權(quán)主體也可以進(jìn)入。而且，在這塊場(chǎng)域，新《行政訴訟法》還塑造了一塊“官告官”的領(lǐng)域，授權(quán)人民檢察院提起行政公益訴訟的權(quán)利。 盡管新《行政訴訟法》對(duì)舊法的缺陷進(jìn)行了改進(jìn)，但隨著行政活動(dòng)類型日益增多，侵犯人權(quán)利益的行政活動(dòng)也就不再局限于行政行為了， 且檢察行政公益訴訟具有事后救濟(jì)的特點(diǎn)，因此新《行政訴訟法》仍舊無法很好地保護(hù)人權(quán)主體的訴權(quán)利益， 人權(quán)主體訴權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)可能性尚不足夠。

（二）受案范圍

受案范圍，對(duì)人權(quán)主體而言即訴權(quán)范圍，是其權(quán)益受司法保護(hù)的范圍。與受案范圍相對(duì)應(yīng)的概念便是獲得救濟(jì)的權(quán)利，即救濟(jì)權(quán)。 救濟(jì)權(quán)是人權(quán)之一，是其他人權(quán)得到保障的前提。如法諺云，“無救濟(jì)即無權(quán)利”。 人權(quán)被法律確定，從應(yīng)有人權(quán)轉(zhuǎn)為法定人權(quán)，但倘若沒有救濟(jì)權(quán)，法定人權(quán)被侵犯時(shí)人權(quán)主體尋求救濟(jì)無門， 法律形同虛設(shè)， 那么法定人權(quán)便無法被實(shí)現(xiàn)，從而轉(zhuǎn)化為實(shí)有人權(quán)，人權(quán)也就無從得到司法地保護(hù)了。因此，欲有力保護(hù)人權(quán)，則有必要拓寬救濟(jì)權(quán)的范圍。 而欲拓寬救濟(jì)權(quán)范圍，則有必要拓寬受案范圍。 也因此，受案范圍越大，人權(quán)利益被保護(hù)的力度也越大，被實(shí)現(xiàn)的可能性也越大。

我國歷來以概括式和列舉式相結(jié)合的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍。首先，以概括的方式確立了基本范圍?！缎姓V訟法》第2 條對(duì)行政訴訟原告資格確定的同時(shí)，也為人民法院應(yīng)當(dāng)受理的行政案件確立了基本范圍， 即與行政主體的行政行為侵犯合法權(quán)益有關(guān)的行政案件。其次，以肯定列舉的方式列出了屬于受案范圍的情形，表現(xiàn)為《行政訴訟法》第12 條規(guī)定的12 種情形。其中第一至第五項(xiàng)以及第九項(xiàng)，屬于作為列舉。第三項(xiàng)、第六項(xiàng)、第十項(xiàng)屬于不作為列舉。 第十一項(xiàng)屬于雙方行為行政協(xié)議。 該條款所列舉的權(quán)利包括人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、第七項(xiàng)的經(jīng)營自主權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、第八項(xiàng)的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、第十項(xiàng)的社會(huì)權(quán)利、以及其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益。 受保護(hù)的權(quán)利類型已不僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，還包括受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、政治權(quán)利等其他合法權(quán)益。 再次，以否定列舉的方式列出了不屬于受案范圍的情形，表現(xiàn)為《行政訴訟法》第13 條規(guī)定的4 種情形。其中將規(guī)范性文件作為排除事項(xiàng)。 最后，《行政訴訟法》第12 條第2 款作了兜底規(guī)定，即“法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。 ”

根據(jù)對(duì)我國行政訴訟受案范圍進(jìn)行的梳理，首先，相較于以往，現(xiàn)行《行政訴訟法》雖然受案范圍有所擴(kuò)大，在肯定式列舉中增加了自然資源確權(quán)決定、征收征用及補(bǔ)償決定、拒絕履行或不予答復(fù)、侵犯經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、排除或限制競(jìng)爭(zhēng)、行政協(xié)議等可訴行政活動(dòng)，但仍然有不足之處，其肯定式列舉未能涵蓋所有的行政行為?？隙信e加否定列舉的規(guī)定模式，不可能窮盡一切行政爭(zhēng)議，不利于擴(kuò)大受案范圍，不利于保護(hù)人權(quán)利益?？隙ㄊ礁爬臃穸ㄊ搅信e的規(guī)定模式，則可以窮盡一切，即除否定式列舉中事項(xiàng)外，所有行政行為包含于受案范圍之內(nèi)，這已成為行政法學(xué)界的共識(shí)，也符合當(dāng)今世界通例[18]。

其次，新《行政訴訟法》通過將第2 條的“具體行政行為”修改為“行政行為”以擴(kuò)大受案范圍，概念外延更大，即抽象行政行為亦在可訴范圍之內(nèi)， 但在第13 條的否定式列舉中，規(guī)范性文件被排除在受案范圍之外。以此理解，部分抽象行政行為有了可訴性， 而涉及規(guī)范性文件的抽象行政行為仍舊不具有可訴性。 對(duì)于人權(quán)主體而言， 抽象行政行為均應(yīng)具有可訴性，因?yàn)橄啾扔诰唧w行政行為，抽象行政行為可被重復(fù)適用，即所涉及的人權(quán)主體會(huì)越來越多， 所涉及的人權(quán)利益也存在被多次侵犯的可能， 且具體行政行為往往依據(jù)于抽象行政行為。但在如此規(guī)定之下，人權(quán)主體即使人權(quán)利益受到某些抽象行政行為侵犯，也無可尋求司法救濟(jì)了。

第三， 第13 條的否定式列舉與第53 條的附帶性審查規(guī)定有所矛盾。在第13 條中，規(guī)范性文件不在受案范圍之列，但《行政訴訟法》在第53 條規(guī)定，原告在提起行政訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求審查不合法的規(guī)范性文件。 二者區(qū)別在于原告能否就不合法的規(guī)范性文件單獨(dú)地提起行政訴訟， 即提起審查方式上存在差異。按照此規(guī)定的邏輯，規(guī)范性文件因不能被單獨(dú)提起，而不屬于受案范圍。即法院僅有在規(guī)范性文件被附帶提起審查的時(shí)候才具有審查的權(quán)力。并且，這種審查的權(quán)力僅限于個(gè)案，法院僅具有司法建議權(quán)。 一方面第13 條否定了對(duì)規(guī)范性文件的司法審查權(quán)，另一方面第53 條又賦予了有限的司法審查權(quán)。可見，我國行政訴訟中司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言處于司法監(jiān)督的地位，而不在于完全的司法救濟(jì)的地位。對(duì)于人權(quán)保障而言，人權(quán)利益的保護(hù)在于司法救濟(jì)，如果司法無法給予充分地救濟(jì)，人權(quán)主體往往會(huì)尋求私力救濟(jì)，抑或不尋求救濟(jì)，任其人權(quán)利益受行政機(jī)關(guān)的侵犯，更不用談人權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)了。 因此，若要加強(qiáng)人權(quán)司法保障，則有必要調(diào)整司法機(jī)關(guān)的地位，使其更能發(fā)揮司法救濟(jì)的功能。

總而言之，《行政訴訟法》修改以后，行政訴訟受案范圍有所擴(kuò)大，涵蓋了不限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等其他人權(quán)利益，但對(duì)于人權(quán)利益保障而言，仍然不夠。我國現(xiàn)今采取肯定式概括加肯定式和否定式雙重列舉的方式規(guī)定受案范圍， 但這樣的規(guī)定模式無法窮盡一切行政活動(dòng)類型。因此，有必要通過調(diào)整規(guī)定方式，以擴(kuò)大受案范圍。 此外，人權(quán)主體對(duì)于部分抽象行政行為有所爭(zhēng)議時(shí)， 可以提起行政訴訟， 但是若涉及規(guī)范性文件， 則無法單獨(dú)提起行政訴訟， 法院僅享有有限的司法審查權(quán)。 因此，充分發(fā)揮法院人權(quán)司法救濟(jì)的功能，其關(guān)鍵在于調(diào)整法院相對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言的地位。

（三）審查原則

合法性審查原則， 指人民法院對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查。根據(jù)《行政訴訟法》第6 條，“人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。 ”據(jù)此，合法性審查的深度僅限于行政行為的合法性，以合法性審查為原則。這體現(xiàn)了司法對(duì)行政權(quán)運(yùn)行時(shí)所需的裁量空間所持有的尊重。因此，行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的運(yùn)用是否恰當(dāng)?shù)刃姓袨榈暮侠硇詥栴}， 人民法院審查的權(quán)限有所限制，僅限于行政行為明顯不當(dāng)?shù)那闆r。但有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟法第77 條關(guān)于“行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更”的規(guī)定實(shí)屬合法性審查之范圍，而非合理性審查之依據(jù)[19]。其中對(duì)于款額如何確定，人民法院審查時(shí)均要以法條為依據(jù)，因此，該規(guī)定確實(shí)屬于合法性審查的范圍。 但對(duì)于行政處罰明顯不當(dāng)?shù)模?人民法院仍需要對(duì)該行政處罰是否合理進(jìn)行審查，而并非單純依據(jù)法條，因此，該條款并非如該學(xué)者所說的，不作為合理性審查的依據(jù)。

合理性審查作為合法性審查的例外，還規(guī)定于《行政訴訟法》第70 條規(guī)定。 該條規(guī)定，行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出行政行為。據(jù)此，一般情形下，人民法院對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，這涉及行政行為的主體資格、職權(quán)、程序等要素，而對(duì)于行政行為明顯不當(dāng)?shù)模?法院則有權(quán)對(duì)明顯不當(dāng)之處進(jìn)行說明并撤銷。 此外，第70 條還規(guī)定，對(duì)于“濫用職權(quán)”的行政行為，人民法院亦有撤銷的權(quán)限。 “濫用職權(quán)”本身帶有一定的“合理性”色彩，因行政主體系在職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為，但該行為的實(shí)施不符合法律精神。由此意義，人民法院在審查“濫用職權(quán)”的行政行為時(shí)，除了要借助法條，還需要對(duì)“職權(quán)運(yùn)用的界限及其造成的影響程度進(jìn)行合理性判決”[16]92。

合法性審查原則及其例外為人權(quán)司法救濟(jì)的展開提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。人權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)以法律為后盾，而同時(shí)法律也在約束著行政權(quán)力，因此，合法性審查原則是人民法院首先應(yīng)當(dāng)遵循的原則。 但有時(shí)，行政權(quán)力對(duì)于人權(quán)的侵犯，是法律所不能涵蓋到的， 即行政主體的侵害行為有可能并不違反法條關(guān)于職權(quán)、程序等要件的規(guī)定，但確實(shí)侵犯了人權(quán)利益。對(duì)此，司法機(jī)關(guān)則有必要對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行審查， 據(jù)此才能為人權(quán)主體提供充分的司法保障。因此，司法機(jī)關(guān)對(duì)于輕微不當(dāng)?shù)男姓袨?，或許基于對(duì)行政權(quán)力的自由裁量保持一定的尊重，但對(duì)于明顯不當(dāng)，以至于侵犯人權(quán)利益的行政行為，則有必要由司法監(jiān)督的地位轉(zhuǎn)為權(quán)利救濟(jì)的地位， 直接撤銷該行政行為。 由此意義，合理性審查是人權(quán)行政訴訟保障的必然要求，司法機(jī)關(guān)據(jù)此有了充分保障人權(quán)的功能的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

但行政行為的不恰當(dāng)達(dá)到何種程度， 才能被認(rèn)為明顯不當(dāng)，而侵犯了人權(quán)？ 對(duì)此我國《行政訴訟法》沒有做出規(guī)定，即有關(guān)審查基準(zhǔn)的規(guī)定仍屬于空白。 比例原則往往是法官所能采取的輔助性原則， 以此對(duì)人權(quán)主體利益和行政行為所保護(hù)利益之間做出價(jià)值判斷。 但利益衡量是一種主觀性極強(qiáng)的行為[20]，端賴于法官的價(jià)值判斷。 此情況下，公正的價(jià)值判斷只能依附于法官的健全人格。 因此，審查基準(zhǔn)有必要被建立，從而限制法官的恣意判斷。此外，人權(quán)利益可分為個(gè)人利益、社會(huì)利益、公共利益，對(duì)于不同的人權(quán)利益，審查基準(zhǔn)有所不同。所以，建立審查基準(zhǔn)時(shí)，立法者還需從體系化的角度，設(shè)置不同強(qiáng)度的審查基準(zhǔn)。而在審查基準(zhǔn)未被建立期間，人民法院亦應(yīng)依據(jù)人權(quán)利益的不同類型， 對(duì)行政行為的不當(dāng)程度做出合理判斷。 據(jù)此，在實(shí)現(xiàn)人權(quán)行政訴訟保障功能的同時(shí)，司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政主體所展開的行政活動(dòng)得以保證沒有過度的干預(yù)。

五、結(jié)論

從原告資格認(rèn)定、受案范圍、審查原則來看，我國對(duì)于人權(quán)利益的保護(hù)力度逐漸加大，但現(xiàn)今的保護(hù)力度仍然不夠，人權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)可能性仍舊不夠。對(duì)此，為加強(qiáng)人權(quán)行政訴訟保障，應(yīng)從以下三方面入手：

在原告資格認(rèn)定方面，第一，“行政行為”概念不足以囊括所有的行政活動(dòng)類型，故可采用“行政爭(zhēng)議”概念以擴(kuò)展外延。第二，立法應(yīng)賦予檢察行政公益訴訟的預(yù)防性特征，以免人權(quán)利益受害嚴(yán)重而無法挽救。 第三，針對(duì)公益的訴權(quán)，不應(yīng)僅限于檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)逐漸被擴(kuò)大，以便法人、其他公益組織等有能力的共同體亦可提起公益訴訟，以保障人權(quán)利益。

在受案范圍方面，第一，立法應(yīng)采取肯定式概括加否定式列舉的模式規(guī)定受案范圍， 以擴(kuò)大人權(quán)利益受法律保護(hù)的范圍。 第二，司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督地位應(yīng)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，其對(duì)某些規(guī)范性文件應(yīng)享有獨(dú)立的不受限的審查權(quán)， 以最大化地實(shí)現(xiàn)其權(quán)利救濟(jì)的功能。

在審查原則方面，立法者應(yīng)建立體系化的審查基準(zhǔn)，針對(duì)不同類型的人權(quán)利益設(shè)置不同強(qiáng)度的審查基準(zhǔn)， 以保證司法機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)其權(quán)利救濟(jì)功能之時(shí)， 又對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)的裁量空間保持一定的尊重。

人權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)可能性欲被提高， 其關(guān)鍵在于人權(quán)利益在受侵犯時(shí)是否能享有及時(shí)的司法救濟(jì)，因此，只有從這三方面同時(shí)進(jìn)行調(diào)整，人權(quán)行政訴訟保障才得以被完善，人權(quán)司法保障才得以被加強(qiáng)。