第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查與海岸線修測(cè)工作的銜接

一、前言

土地調(diào)查是我國(guó)法定的一項(xiàng)重要制度，是全面查實(shí)查清土地資源和利用狀況的重要手段?！锻恋卣{(diào)查條例》之第6條規(guī)定“國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，每10年進(jìn)行一次全國(guó)土地調(diào)查”，定期開展全國(guó)土地調(diào)查是國(guó)家依法行政的法定職責(zé)，是全面獲取土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的主要手段。我國(guó)已完成了兩次全國(guó)土地調(diào)查，分別是1984～1997年的一調(diào)，2006～2009年的二調(diào)。第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（簡(jiǎn)稱三調(diào)）是國(guó)家統(tǒng)一部署的一項(xiàng)重大國(guó)情國(guó)力調(diào)查，國(guó)務(wù)院自2017年10月開始部署實(shí)施，2018年8月因自然資源機(jī)構(gòu)改革的調(diào)整，該項(xiàng)工作一并由“土地調(diào)查”調(diào)整成了“國(guó)土調(diào)查”，雖一字之差，三調(diào)的工作內(nèi)容從單項(xiàng)的土地調(diào)查豐富成了土地+X體系的國(guó)土資源調(diào)查，并將作為我國(guó)自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)體系的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，逐步擴(kuò)展成自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)。

三調(diào)的調(diào)整也涉及到了對(duì)涉海區(qū)域調(diào)查部分相關(guān)規(guī)定的更改，包括對(duì)陸海分界線的界定，以及對(duì)海岸線定義的明確，對(duì)海島調(diào)查范圍、調(diào)查內(nèi)容的規(guī)定。同時(shí)2018年4月自然資源部印發(fā)《海島統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》，明確年度開展海島調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2019年5月自然資源部啟動(dòng)了海岸線修測(cè)試點(diǎn)工作，擬在總結(jié)時(shí)點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推廣至全國(guó)。在這種背景下，三調(diào)涉海區(qū)域調(diào)查與海岸線修測(cè)作為不同的調(diào)查任務(wù)，二者之間有何差別、聯(lián)系以及二者如何銜接則是個(gè)值得探討的問(wèn)題。

本研究擬以三調(diào)工作分類為切入點(diǎn)，結(jié)合三調(diào)實(shí)施方案及技術(shù)規(guī)程，分析三調(diào)中關(guān)于涉海調(diào)查的規(guī)定，并與海岸線修測(cè)工作進(jìn)行對(duì)比，從而探討得出上述調(diào)查工作的銜接方法。

二、三調(diào)工作分類中的涉海地類

根據(jù)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查調(diào)查工作分類》，三調(diào)工作中可能的涉海地類包括：紅樹林、沿海灘涂、養(yǎng)殖坑塘以及港口碼頭用地，其中紅樹林和沿海灘涂歸并到新增的一級(jí)地類——濕地，詳述如下。

《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查調(diào)查工作分類》中，國(guó)家在原有一級(jí)地類基礎(chǔ)上新增濕地，一級(jí)地類由12個(gè)增加到13個(gè)。濕地地類含義為：“指紅樹林地，天然的或人工的，永久的或間歇性的沼澤地、泥炭地，鹽田，灘涂等”。濕地地類下包含8個(gè)二級(jí)地類，涉海地類2個(gè)，其中紅樹林地定義為：“沿海生長(zhǎng)紅樹植物的土地”，沿海灘涂定義為：“指沿海大潮高潮位與低潮位之間的潮浸地帶。包括海島的沿海灘涂。不包括已利用的灘涂”。養(yǎng)殖坑塘歸屬于二級(jí)類坑塘水面，一級(jí)地類歸屬于“水域及水利設(shè)施用地”，養(yǎng)殖坑塘定義為：“指人工開挖或天然形成的用于水產(chǎn)養(yǎng)殖的水面及相應(yīng)附屬設(shè)施用地”。港口碼頭用地定義為：“指用于人工修建的客運(yùn)、貨運(yùn)、捕撈及工程、工作船舶?？康膱?chǎng)所及其附屬建筑物的用地，不包括常水位以下部分”。在土地管理關(guān)于農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的分類中，紅樹林、坑塘水面為農(nóng)用地；港口碼頭用地為建設(shè)用地；沿海灘涂為未利用地。

由上分析得知，三調(diào)工作分類的涉海地類中，紅樹林及沿海灘涂位處海岸帶，鑒于已開發(fā)利用的灘涂部分按實(shí)際現(xiàn)狀調(diào)查為其他地類，三調(diào)認(rèn)定的沿海灘涂理論上是未利用的海岸帶區(qū)域。養(yǎng)殖坑塘及港口碼頭用地均為按用途認(rèn)定的地類，且包括其他非依托海洋資源開發(fā)利用的坑塘或港口，三調(diào)認(rèn)定的地類面積無(wú)法明確提取涉海部分。

三、三調(diào)關(guān)于零米線與海岸線的定義

三調(diào)向海一側(cè)以零米等深線為工作界線，《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（TD/T 1055-2019）中明確零米等深線即經(jīng)修改的低潮線，依據(jù)國(guó)家主管部門最新海洋基礎(chǔ)測(cè)繪成果調(diào)整，由國(guó)家確定并下發(fā)至各地使用。三調(diào)工作由土地調(diào)查調(diào)整為國(guó)土調(diào)查后，三調(diào)技術(shù)規(guī)程關(guān)于陸海分界線也作出了調(diào)整，即由零米等深線調(diào)整成為了海岸線，并明確了海岸線以大潮平均高潮線為準(zhǔn)，是陸海分界線。

此前，土地管理部門以零米等深線為陸海分界線，海洋管理部門以海岸線為陸海分界線，兩條線因劃定標(biāo)準(zhǔn)不同實(shí)地相差很大，管理上導(dǎo)致了較多海域使用權(quán)和土地使用權(quán)重疊的情況發(fā)生，在資源利用上也產(chǎn)生過(guò)較多沖突。自然資源系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部首次在三調(diào)中明確規(guī)定陸海分界線，一方面厘清了管理界線，另一方面更加認(rèn)可，將海岸帶作為整體區(qū)域進(jìn)行管理，更加有利于推進(jìn)兼顧海洋資源開發(fā)利用與保護(hù)的海岸帶綜合管理。

四、海岸線修測(cè)工作

海岸線修測(cè)工作尚處于試點(diǎn)探索階段，該項(xiàng)工作主要是全面查清2008年以來(lái)海岸線變化，掌握海岸線自然形態(tài)、岸灘沖淤或侵蝕情況、整治修復(fù)情況等，調(diào)查開發(fā)利用現(xiàn)狀和權(quán)屬狀況，判定海岸線類型；實(shí)地測(cè)量海岸線位置坐標(biāo)，量算海岸線長(zhǎng)度，統(tǒng)計(jì)海岸線類型及用途，分析海岸線保護(hù)利用和管理方面的問(wèn)題。海岸線勘查范圍為向海一側(cè)全部潮間帶、向陸一側(cè)至毗鄰地類圖斑的邊界線，最大寬度原則上不超過(guò)200米。調(diào)查方法按照《全國(guó)海岸線修測(cè)技術(shù)規(guī)程（試行）》技術(shù)要求，包括資料收集、底圖制作、現(xiàn)場(chǎng)勘查、實(shí)地測(cè)量、內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理、修測(cè)成果制作等。調(diào)查思路與技術(shù)方法和三調(diào)基本一致，由國(guó)家對(duì)收集到的衛(wèi)星遙感、航空遙感數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)處理，形成正射影像資料下發(fā)各地，各地利用國(guó)家下發(fā)的影像資料，套合各類基礎(chǔ)資料和管理數(shù)據(jù)，制作外業(yè)工作底圖，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查和實(shí)地測(cè)量，通過(guò)內(nèi)業(yè)矢量化形成數(shù)據(jù)庫(kù)成果。

《全國(guó)海岸線修測(cè)技術(shù)規(guī)程（試行）》中將海岸線劃分為自然岸線、人工岸線、其他岸線三種類型，其中自然岸線與三調(diào)認(rèn)定的沿海灘涂較為一致；人工岸線包括填海造地、圍海和構(gòu)筑物等三類工程，在三調(diào)中可能認(rèn)定的地類類型較多，如填海造地已開工的，可認(rèn)定為建設(shè)用地，已硬化的可能認(rèn)定為空閑地，未硬化的可能認(rèn)定為裸土地等；其他岸線包括生態(tài)恢復(fù)岸線和河口岸線，主要是退圍還海、退養(yǎng)還灘、沙灘養(yǎng)護(hù)、生態(tài)海堤建設(shè)等具有自然海岸形態(tài)特征和生態(tài)功能海岸線；河口岸線即入海河流與海洋分界線，三調(diào)中無(wú)建設(shè)痕跡的可能被認(rèn)定為沿海灘涂，有建設(shè)痕跡的認(rèn)定為建設(shè)用地。由此可見，海岸線界定與三調(diào)地類認(rèn)定是兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系，沒有明顯的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

五、三調(diào)與海岸線修測(cè)工作的銜接

鑒于三調(diào)工作已基本形成初始階段成果，統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新工作正在實(shí)施過(guò)程中，三調(diào)與海岸線修測(cè)工作的銜接可主要從以下幾個(gè)方面考慮：（1）工作底圖的銜接，即海岸線修測(cè)工作收集基礎(chǔ)資料，有必要收集國(guó)家下發(fā)的三調(diào)影像及各地自行收集的分辨率優(yōu)于0.2米的遙感影像，包括各地可能利用無(wú)人機(jī)自飛的通過(guò)有關(guān)部門質(zhì)檢的高清影像。（2）歷史數(shù)據(jù)的銜接，鑒于相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，原國(guó)土部門利用第二次全國(guó)土地調(diào)查及歷年變更調(diào)查數(shù)據(jù)的零米線作為陸海分界線，原海洋部門依據(jù)海岸線根據(jù)《海域使用管理法》進(jìn)行還有使用確權(quán)，因此海岸帶區(qū)域使用權(quán)屬存在較多交叉，海岸線修測(cè)工作不僅要參考海域權(quán)屬，同時(shí)需要參考土地權(quán)屬數(shù)據(jù)。值得注意的是，目前海岸線修測(cè)已經(jīng)對(duì)《海域使用管理法》實(shí)施前后是否進(jìn)行土地權(quán)屬確權(quán)進(jìn)行了甄別，即若土地確權(quán)發(fā)生在《海域使用管理法》實(shí)施前，則調(diào)整到海岸線向陸一側(cè)，如土地確權(quán)發(fā)生在《海域使用管理法》實(shí)施后，則納入海岸線向海一側(cè)，該做法只解決了《海域使用管理法》實(shí)施前的權(quán)屬交叉問(wèn)題。（3）三調(diào)初始成果的銜接，全國(guó)各地三調(diào)初始成果基本已通過(guò)國(guó)家檢查核查，海岸線修測(cè)工作需參考三調(diào)初始調(diào)查成果，可套合2008年海岸線矢量數(shù)據(jù)，逐圖斑分析海岸線兩側(cè)，特別是海岸線向海一側(cè)三調(diào)圖斑地類認(rèn)定情況。（4）三調(diào)統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新與海岸線修測(cè)成果的銜接，三調(diào)與海岸線修測(cè)工作的統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)均是2019年12月31日，三調(diào)統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新工作正在組織實(shí)施，海岸線修測(cè)工作需立即與三調(diào)統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新統(tǒng)一結(jié)合起來(lái)，切實(shí)結(jié)合實(shí)際，依現(xiàn)狀實(shí)事求是劃定陸海分界線。

六、結(jié)語(yǔ)與建議

三調(diào)和海岸線修測(cè)工作均在實(shí)施過(guò)程中，結(jié)合實(shí)際分析，雖兩項(xiàng)工作都制定了相關(guān)技術(shù)規(guī)程，但二者的技術(shù)規(guī)程并未做到口徑一致、銜接緊密，這就需要兩項(xiàng)工作在推進(jìn)過(guò)程中加強(qiáng)溝通，鑒于陸海分界線已明確為海岸線，海岸線修測(cè)工作對(duì)下步海洋管理、陸海統(tǒng)籌都極為重要，值得管理人員和技術(shù)人員仔細(xì)斟酌。此外，在自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)的背景下，自然資源部構(gòu)建了自然資源分層分類模式，目前正在進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)規(guī)程、調(diào)查方法的研究制定，如何在頂層設(shè)計(jì)中充分兼顧各專項(xiàng)調(diào)查工作的銜接，也是得的深思的問(wèn)題。