以法治中國建設(shè)凝聚改革共識

（中共安徽省委黨校、安徽行政學(xué)院，安徽合肥 230022）

全面推進(jìn)和深化各個(gè)領(lǐng)域的改革，需要進(jìn)一步凝聚改革共識。歷史唯物主義認(rèn)為，法是社會上層建筑的重要組成部分，法的觀念和意識是社會意識的重要內(nèi)容。顯然，法的觀念和意識與作為社會意識內(nèi)容的改革共識之間必然發(fā)生相互作用和相互貫通，基于此，我們要注重以法治中國建設(shè)來建立和凝聚改革共識。

一、法治中國建設(shè)的實(shí)踐要求

做到以法治中國建設(shè)凝聚改革共識，我們必須明晰法治中國建設(shè)的實(shí)踐要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出了“推進(jìn)法治中國建設(shè)”[1]31的重大戰(zhàn)略任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)，并以專門章節(jié)對此作了系統(tǒng)的闡述。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和黨的十九大報(bào)告對法治中國建設(shè)戰(zhàn)略任務(wù)作了深刻的闡述，對新時(shí)代全面推進(jìn)法治中國建設(shè)作出具體的部署。我們應(yīng)明確，推進(jìn)法治中國建設(shè)，必須以堅(jiān)定走中國特色社會主義法治道路和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一為根本原則。我們應(yīng)認(rèn)清，法治中國建設(shè)的核心指向是建構(gòu)中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家。法治中國建設(shè)的基本架構(gòu)為：從國家和社會治理的層面來說，一體推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政和依法行政；從國家和社會應(yīng)有的基本屬性來說，一體推進(jìn)法治國家、法治政府和法治社會建設(shè)。

黨的十九大報(bào)告鮮明提出要進(jìn)一步“深化依法治國實(shí)踐”，明確指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法?！盵2]31黨的十九大報(bào)告這一重要論述是對法治中國建設(shè)的實(shí)踐要求的明確闡述和具體規(guī)定。

（一）推進(jìn)科學(xué)立法

科學(xué)立法是法治中國建設(shè)實(shí)踐中的基礎(chǔ)性課題?？茖W(xué)立法在嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法的體系和機(jī)制中具有邏輯前提和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的作用。所謂科學(xué)立法，就是要求立法過程中尊重和體現(xiàn)規(guī)律，既要體現(xiàn)所調(diào)整的社會關(guān)系的客觀規(guī)律，又要體現(xiàn)立法工作本身的規(guī)律性。[3]推進(jìn)科學(xué)立法最重要的內(nèi)容，是建構(gòu)科學(xué)的、完備的中國特色社會主義法律體系，并且這一法律體系要以憲法為核心。首先，做到科學(xué)立法必須實(shí)現(xiàn)立法理念的科學(xué)性，即確保法律法規(guī)合乎憲法精神和體現(xiàn)人民的意愿。憲法是國家的根本大法，是法律法規(guī)體系的核心，它統(tǒng)攝一切法律法規(guī)，一切立法都要遵循憲法精神和要求，要自覺維護(hù)和尊崇憲法權(quán)威。科學(xué)立法必須堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向，以法律反映、維護(hù)和增進(jìn)人民的根本利益。其次，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法必須遵循公平正義的基本原則，就是說法律的制定必須貫穿實(shí)體和程序的公平正義準(zhǔn)則。其中最重要的方面，是實(shí)現(xiàn)社會中個(gè)人和群體的權(quán)利與義務(wù)的均衡性、公正性。通過對權(quán)利與義務(wù)的合理劃分和配置，避免法律關(guān)系中權(quán)利與義務(wù)劃定的失據(jù)和錯(cuò)位，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會的整體進(jìn)步。再次，要建構(gòu)完善的立法體制和機(jī)制。完善的立法體制和機(jī)制是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的重要基礎(chǔ)。要科學(xué)明定立法的主體及其權(quán)責(zé)，科學(xué)劃定立法主體的立法權(quán)的范圍和限度，明確立法主體的立法責(zé)任。要強(qiáng)化立法參與主體的地位和作用，完善立法參與渠道，完善社會公眾和機(jī)構(gòu)參與立法相關(guān)環(huán)節(jié)的機(jī)制和條件。需要指出的是，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，要增強(qiáng)立法的及時(shí)性和針對性，要注重民生領(lǐng)域和社會主義市場經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的立法，使立法工作與我國經(jīng)濟(jì)社會等各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展相協(xié)調(diào)。

（二）實(shí)行嚴(yán)格執(zhí)法

構(gòu)建嚴(yán)格的高效的法律實(shí)施體系是法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容。嚴(yán)格執(zhí)法是維護(hù)法律權(quán)威、建設(shè)法治政府、實(shí)現(xiàn)社會公平正義的必然要求。沒有嚴(yán)格執(zhí)法，法律必然會失去其存在的本真價(jià)值及意義。做到嚴(yán)格執(zhí)法，一是要充分界定和明確執(zhí)法的主體，即由誰來執(zhí)法。隨意、多頭、虛假指定和認(rèn)定執(zhí)法主體，不僅嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威，而且危害了社會公平正義的價(jià)值追求。執(zhí)法主體必須由法律法規(guī)作出明確的規(guī)定，不得肆意變更和變通。二是要求執(zhí)法主體全面準(zhǔn)確把握執(zhí)行中法律的內(nèi)涵，準(zhǔn)確把握相關(guān)法律的運(yùn)用條件，做到知法執(zhí)法。不僅如此，執(zhí)法主體還要精準(zhǔn)把握法律所調(diào)整的對象和關(guān)系的內(nèi)涵與特征，準(zhǔn)確判斷法律的可適性，消除選擇性執(zhí)法，做到適法執(zhí)法。三是規(guī)范執(zhí)行程序。要進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法中的行政裁量權(quán)，建立行政裁量權(quán)量化標(biāo)準(zhǔn)，對行政裁量的范圍、種類和幅度作精準(zhǔn)規(guī)定。規(guī)范執(zhí)法流程，并運(yùn)用相關(guān)技術(shù)進(jìn)行執(zhí)法公示和全程記錄。建立執(zhí)法信息儲存和共享制度，不斷提高執(zhí)法效率。四是建立健全執(zhí)法責(zé)任制。明確各類執(zhí)法主體的執(zhí)法責(zé)任內(nèi)容，建立執(zhí)法責(zé)任追究制度，健全執(zhí)法監(jiān)督制度，消除不作為、亂作為、少作為等現(xiàn)象的發(fā)生。要建立嚴(yán)格執(zhí)法的社會保障制度，如完善執(zhí)法的高新技術(shù)裝備，強(qiáng)化執(zhí)法人員整體素質(zhì)技能的提升，形成高效能執(zhí)法的社會環(huán)境，等等。

（三）實(shí)現(xiàn)公正司法

公正司法是法治中國建設(shè)中重要的價(jià)值目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的柱石。實(shí)現(xiàn)公正司法，其一，要建構(gòu)完善的、有效的、科學(xué)的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。這一機(jī)制的關(guān)鍵是，要著力保障人民檢察院依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)，人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，對任何干擾司法活動、影響司法公正的行為必須進(jìn)行責(zé)任追究。要明晰司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門的職責(zé)權(quán)限，完善司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督與制約機(jī)制，嚴(yán)格禁止司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員干擾其他人員的司法活動。要進(jìn)一步優(yōu)化司法機(jī)構(gòu)的職權(quán)配置，如實(shí)行審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離，實(shí)行立案登記制度，健全審級制度，等等。其二，要做到嚴(yán)格司法。首先要強(qiáng)化司法主體的工作職責(zé)和工作規(guī)程，具體來說，要嚴(yán)格規(guī)定司法人員的工作職責(zé)、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)則、工作流程，建立工作督查制度、考核制度和追責(zé)制度。其次，在司法活動中，辦理每一案件，都要做到事實(shí)認(rèn)定真實(shí)，辦案過程和結(jié)果符合公正原則。要積極推進(jìn)訴訟制度改革，強(qiáng)化人權(quán)司法保障，進(jìn)一步完善訴訟制度。其三，要完善人民群眾參與司法的機(jī)制，緊緊依靠人民群眾推進(jìn)司法公正。積極推進(jìn)審判公開和檢務(wù)公開，對司法活動的有關(guān)過程和環(huán)節(jié)依法及時(shí)公開，接受人民群眾的監(jiān)督和評判，建構(gòu)透明和開放的司法機(jī)制。在司法活動中，要積極建構(gòu)人民群眾司法參與的通道和平臺，保障人民群眾的司法參與權(quán)利。

（四）做到全民守法

全民守法是法治中國建設(shè)的重要任務(wù)。全民守法是建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會的重要基礎(chǔ)。顯而易見，如果社會公眾守法觀念和行為缺失，那么容易導(dǎo)致法律規(guī)范與社會現(xiàn)實(shí)發(fā)生劇烈沖突，這不僅會導(dǎo)致社會發(fā)展遲滯，而且會加大社會治理運(yùn)行成本，法的價(jià)值也難以真正展現(xiàn)。做到全民守法，必須努力建設(shè)社會主義法治文化，大力弘揚(yáng)社會主義法治精神，強(qiáng)力推動全社會法治意識和法治行為的確立。要把普法和守法作為法治中國建設(shè)的基礎(chǔ)工程落到實(shí)處，“深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法”[4]27。推進(jìn)全民守法，還要注重建立尊法守法的褒獎(jiǎng)和懲戒機(jī)制，努力使守法成為全社會公眾的自覺行為。

綜上所述，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法，是法治中國建設(shè)的實(shí)踐要求，也是法治中國的基本內(nèi)涵和基本標(biāo)度。

二、以法治中國建設(shè)促進(jìn)改革共識的建構(gòu)

法治中國建設(shè)是全面深化改革的根本保障，這一保障包含法治中國建設(shè)能夠廣泛凝聚改革共識，積聚改革合力，推動改革不斷前行。

(一）以法治凝聚改革的價(jià)值、目標(biāo)和路徑共識

縱觀改革開放40 多年來的發(fā)展歷程，我們不難看出，我國改革的深入發(fā)展與法治建設(shè)同步而行，法治建設(shè)為改革的不斷發(fā)展發(fā)揮了巨大的促進(jìn)作用。1993 年，把“堅(jiān)持改革開放”寫入憲法具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義?！皥?jiān)持改革開放”寫入我國的根本法，表明實(shí)行改革開放不動搖，這進(jìn)一步強(qiáng)化了人們對改革的重大意義和作用的共同認(rèn)知，進(jìn)一步堅(jiān)定了人們推進(jìn)改革的信心和決心。1993 年，將“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”這一舉世矚目的重大政策寫入憲法，這一憲法規(guī)定對消除一些人在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)方面存在的認(rèn)識疑慮和心理困惑，推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展，具有重大意義。黨的十八大以來，法治建設(shè)與全面深化改革共同推進(jìn)，法治中國建設(shè)為全面深化改革提供了強(qiáng)有力的保障。在新時(shí)代的改革實(shí)踐中，立法與改革決策銜接更加緊密、順暢和有效，重大改革政策的制定和實(shí)施于法有據(jù)，立法更加主動適應(yīng)和回應(yīng)改革發(fā)展的需要。黨的十八大以來，法治中國建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，成效卓著，“截至2018 年4 月底，共制定法律28 件，修改法律137 件，制定修改行政法規(guī)266 件次”[5]。這些法律的制定反映和體現(xiàn)了我國改革發(fā)展的實(shí)踐要求，其實(shí)施的目的是，科學(xué)地解決我國改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況和新問題。毫無疑問，這些法律的制定和實(shí)施，促進(jìn)了人們在改革實(shí)踐中凝聚及堅(jiān)守認(rèn)知共識和形成行動合力。在新時(shí)代，全面深化改革不斷推進(jìn)，改革指向的關(guān)系和領(lǐng)域不斷拓展，全面深化改革的成功仍然需要法治建設(shè)的支持，改革實(shí)踐中需要以法律方式和法治思維去研究和解決出現(xiàn)的新課題。就是說，對每一重大改革事項(xiàng)都要注重從法律層面予以明定，充分發(fā)揮法律的引領(lǐng)作用，以法律引導(dǎo)人們對改革的必要性、目標(biāo)指向和實(shí)施路徑形成共同的認(rèn)識，從而凝心聚力推進(jìn)改革。

（二）以法治建構(gòu)改革中的利益共識

從本質(zhì)意義來說，法律是以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公平正義為價(jià)值存在。法律的公正性決定了法律面前人人平等，并與嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法相結(jié)合，能夠?qū)崿F(xiàn)法律面前人人平等。從法律的屬性來說，法律是社會的剛性規(guī)范，全體社會成員都不得違反這種剛性規(guī)范，如果違法則必受追究。法律的公正性本性和剛性約束功能，使得法律具有規(guī)范和調(diào)節(jié)利益關(guān)系和利益客體的功能，具有維護(hù)和保障社會成員正當(dāng)權(quán)益的作用。在法治中國建設(shè)的實(shí)踐中，制定和實(shí)施的深入推進(jìn)各領(lǐng)域改革的法律無疑也內(nèi)含公平正義的本性，具有規(guī)范和調(diào)節(jié)改革中各種利益關(guān)系和利益客體的作用。關(guān)涉各領(lǐng)域改革的法律必定對改革中的利益關(guān)系和利益客體作出客觀的、理性的斷定和規(guī)定，顯然，以法律的方式對改革中涉及的利益進(jìn)行規(guī)定，能夠強(qiáng)力引導(dǎo)人們正確認(rèn)識和處理改革中的利益關(guān)系和利益客體，比較容易地達(dá)成改革的利益共識。在具體的改革實(shí)踐中，社會成員之間、社會成員與社會相關(guān)機(jī)構(gòu)之間如果因利益認(rèn)知分歧引起利益紛爭和行為對抗，或者個(gè)體或群體正當(dāng)權(quán)益受到違法損害，執(zhí)法機(jī)構(gòu)會立足于客觀事實(shí)和真相，嚴(yán)格依據(jù)法律，對利益關(guān)系進(jìn)行公正裁定，對利益客體進(jìn)行理性的判定，依法追究違法行為。法律的這種作用能夠強(qiáng)化人們對法律明定的利益關(guān)系和利益客體的認(rèn)同性，人們會依據(jù)法律明定的利益指向和利益判定來規(guī)范及建構(gòu)自己的利益認(rèn)知，如此，人們之間能夠逐漸地達(dá)成改革中的利益共識。毫無疑問，人們建構(gòu)改革中的利益共識，是改革不斷推進(jìn)并取得成效的基本條件。

（三）以法治建構(gòu)改革主體行為取向的共識

改革的有效推進(jìn)，需要各改革主體在行為取向上相一致，協(xié)同而行。法律的規(guī)范和引領(lǐng)功能能夠促進(jìn)改革主體在改革實(shí)踐中協(xié)同行為的建立。法律是強(qiáng)制規(guī)范和調(diào)整人們社會行為的價(jià)值準(zhǔn)則，法律規(guī)范包含禁止性規(guī)范和指向性規(guī)范，禁止性規(guī)范指明人們不能為的行為，指向性規(guī)范指明人們應(yīng)該為和必須為的義務(wù)性、責(zé)任性、命令性的行為。所以，法律對人們的行為選擇和取向具有強(qiáng)力的指引和規(guī)范作用。改革實(shí)踐中制定和實(shí)施的各領(lǐng)域的法律包含對具體領(lǐng)域改革的必要性、原則、方法、目標(biāo)、路徑、利益調(diào)整、規(guī)則等等作出明確的規(guī)定，這種法治化的剛性規(guī)定對人們在改革實(shí)踐中的行為選擇和指向具有規(guī)范和指向作用，其明確告知人們在改革實(shí)踐中要履行哪些責(zé)任和義務(wù)，享有哪些合法權(quán)益，要避免哪些行為，其要求人們按照法律的要求和指向主動檢視和調(diào)整自己的行為，使自己的行為合乎法律的要求。

綜上所述，改革實(shí)踐中法律的規(guī)范和引領(lǐng)功能能夠促進(jìn)人們在行為取向上達(dá)成共識。當(dāng)然，充分發(fā)揮法律的這種作用，需要全社會成員法治理念和法治思維的不斷強(qiáng)化，使守法成為全民的行為習(xí)慣和根植內(nèi)心的信仰。