區(qū)域文化發(fā)展的憲法保障

呂 寧

（湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是新時(shí)代國(guó)家的重大戰(zhàn)略之一，在國(guó)家“十三五”規(guī)劃、十八大報(bào)告、十九大報(bào)告等重要文件中，一直都強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)實(shí)施這一總體戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)同、共同發(fā)展，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略也是貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。然而，從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，社會(huì)的發(fā)展不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“社會(huì)發(fā)展是指整個(gè)人類(lèi)社會(huì)向前運(yùn)動(dòng)的過(guò)程，包括縱向和橫向兩個(gè)方面?？v向上是指人類(lèi)社會(huì)由低級(jí)向高級(jí)的運(yùn)動(dòng)和發(fā)展過(guò)程”，“橫向上是指在特定社會(huì)發(fā)展階段中，社會(huì)各方面的整體運(yùn)動(dòng)和發(fā)展過(guò)程”，[1]包括社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的中心無(wú)疑應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能涵蓋區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的全部?jī)?nèi)涵。作為社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域之一的區(qū)域文化發(fā)展也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的復(fù)雜性和系統(tǒng)性決定了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法治化的重要性，區(qū)域文化發(fā)展需要法治化。憲法作為一國(guó)根本法對(duì)區(qū)域文化發(fā)展的保障，是區(qū)域文化發(fā)展法治化的基礎(chǔ)。

一、區(qū)域文化發(fā)展需要憲法保障

自黨的十六屆三中全會(huì)首次提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院又明確提出“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大重點(diǎn)戰(zhàn)略。黨的十九大提出，要通過(guò)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。各項(xiàng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體保持較快增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷縮小。①參見(jiàn) 區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略成效顯著 發(fā)展格局呈現(xiàn)新面貌[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/14/content_5321859.htm.盡管我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，但是區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)依然是發(fā)展長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。這種區(qū)域發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)，一方面體現(xiàn)為各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著較大差距以及區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。另一方面還體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展過(guò)程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域文化發(fā)展的不協(xié)調(diào)。文化是一個(gè)包含多重涵義的概念，既有“大文化”概念，也有“中文化”“小文化”等概念。但是從社會(huì)發(fā)展的視角來(lái)理解，“文化概念的外延雖然伸展到全部社會(huì)領(lǐng)域，但文化概念的內(nèi)含卻只是社會(huì)概念內(nèi)含的一個(gè)特定組成部分”[2]“把文化與社會(huì)等同起來(lái)，實(shí)際上是取消了文化概念”。[2]區(qū)域發(fā)展應(yīng)當(dāng)是包括多重社會(huì)領(lǐng)域的共同發(fā)展，而不應(yīng)簡(jiǎn)單的理解為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，文化領(lǐng)域的發(fā)展同等重要。但是，相對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)，區(qū)域文化發(fā)展較為滯后。

區(qū)域文化發(fā)展的不平衡體現(xiàn)在諸多方面：第一，公共文化投入不平衡。根據(jù)2000到2017年的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)文化投入增長(zhǎng)總體來(lái)看明顯滯后于居民文化消費(fèi)需求變動(dòng)態(tài)勢(shì)。從各區(qū)域來(lái)看，2017年?yáng)|部文化投入總量占全國(guó)份額的43.06%，西部總量占25.97%，中部總量占16.78%，而東北總量?jī)H占全國(guó)份額的6.21%。在文化投入上東部地區(qū)明顯高于其他區(qū)域。而東北地區(qū)明顯低于其他區(qū)域。根據(jù)各區(qū)域的文化投入人均值、文化消費(fèi)和投入同構(gòu)占比等因素綜合衡量2017年區(qū)域文化投入增長(zhǎng)理想值，東部和西部分別高于全國(guó)總體指數(shù)4.55和0.89各點(diǎn)，但是相較而言東北和中部均低于全國(guó)總體指數(shù)。[3]第二，公共文化資源和公共文化服務(wù)的不均衡。各區(qū)域之間對(duì)于公共文資源的享有程度具有較大差異。從2016年各區(qū)域公共文化資源的綜合指數(shù)來(lái)看，東部地區(qū)居民所享有的公共文化資源最多，其次是西部地區(qū)，而中部明顯較少，且與東部和西部的差距明顯，呈現(xiàn)“中部塌陷”現(xiàn)象。與公共文化資源相比，中部公共文化服務(wù)均等化程度要高于西部。東部省份不僅公共文化資源豐富，且省域內(nèi)地市之間均等化程度也較高，呈現(xiàn)“一種高質(zhì)量的均等化狀態(tài)”。相較而言，盡管中部在公共文化服務(wù)均等化程度僅次于東部省份，但是由于公共文化資源的明顯匱乏，中部地區(qū)是“一種低質(zhì)量的均等化狀態(tài)”。[4]第三，區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡。區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)反應(yīng)著區(qū)域間橫向文化經(jīng)濟(jì)關(guān)系。隨著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，我國(guó)區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)發(fā)展時(shí)期，而區(qū)域不平衡發(fā)展成為其基本特征。相對(duì)于中部、西北和西南地區(qū)，以長(zhǎng)三角、東南、環(huán)渤海地區(qū)為代表的東部在文化產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展層面占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。從2012年起，長(zhǎng)三角、東南、環(huán)渤海地區(qū)規(guī)模以上文化企業(yè)數(shù)占全國(guó)的比重超過(guò)65%，到2016年已吸納全國(guó)70.25%的規(guī)模以上文化企業(yè)從業(yè)人員，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)總額占全國(guó)總量的比值高達(dá)79%以上。[5]盡管文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域特色日益顯著，尤其是中西部地區(qū)在民族地區(qū)的特色發(fā)展較為典型，但是總體而言，各區(qū)域之間的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式及平均增速差異日益明顯。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域的整體性的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域文化發(fā)展之間存在緊密聯(lián)系，不能將兩者割裂開(kāi)來(lái)。一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為區(qū)域文化發(fā)展提供重要的基礎(chǔ)和條件，決定著區(qū)域文化發(fā)展戰(zhàn)略的走向，如基本公共文化財(cái)政投入的多少制約著基本公共文化服務(wù)均等化水平。另一方面，區(qū)域文化的發(fā)展又能反過(guò)來(lái)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和相關(guān)戰(zhàn)略。區(qū)域協(xié)調(diào)注重的是解決發(fā)展不平衡的問(wèn)題，如何解決區(qū)域文化發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)問(wèn)題是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的題中之意。但是我國(guó)處于社會(huì)快速轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)期，區(qū)域文化發(fā)展過(guò)程中需要處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系；需要規(guī)制和協(xié)調(diào)區(qū)域文化領(lǐng)域公權(quán)力的運(yùn)行；需要規(guī)范區(qū)域文化發(fā)展過(guò)程中人們的行為等等，這些僅僅依靠政策難以有效解決，而法律為其提供可能。區(qū)域文化發(fā)展需要法治化，需要通過(guò)“法律來(lái)協(xié)調(diào)作為公共實(shí)務(wù)的有關(guān)文化的一切集體行動(dòng)，正如同我們需要通過(guò)法律來(lái)規(guī)范政治社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活一樣”[6]。但是，單純依靠某一部法律，或者效力級(jí)別較低的法律規(guī)范難以應(yīng)對(duì)區(qū)域文化發(fā)展的多元性、復(fù)雜性和體系性等特性。憲法作為一國(guó)根本法，以其對(duì)一國(guó)社會(huì)生活的整體性安排為區(qū)域文化發(fā)展提供有力保障。

區(qū)域文化發(fā)展需要憲法對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展的關(guān)系、區(qū)域文化發(fā)展秩序等問(wèn)題作出系統(tǒng)的整體性的基本安排。首先，憲法的主體具有廣泛性，能夠涵蓋區(qū)域文化發(fā)展中涉及到的所有主體。區(qū)域文化發(fā)展既需要頂層設(shè)計(jì)也離不開(kāi)地方治理；既包含中央與地方的縱向關(guān)系，也包括到地方之間的橫向關(guān)系。這些社會(huì)關(guān)系中所涉及到的主體不僅包括國(guó)家，還包括社會(huì)團(tuán)體，亦包括公民個(gè)人，而憲法對(duì)這些主體均有相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)。其次，憲法構(gòu)建的社會(huì)秩序具有廣闊的包容性，有助于區(qū)域文化秩序的有序化。憲法的重要社會(huì)作用之一，尤其是對(duì)處于快速轉(zhuǎn)型期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，憲法能使社會(huì)秩序在憲法規(guī)范所安排的框架下有序化。作為區(qū)域發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，區(qū)域在文化領(lǐng)域的良性發(fā)展需要整個(gè)區(qū)域秩序的有序化。憲法關(guān)系的抽象性和包容性為社會(huì)規(guī)范缺位時(shí)社會(huì)秩序的穩(wěn)定提供基礎(chǔ)。再次，憲法規(guī)范的根本性和最高權(quán)威性，能為區(qū)域文化發(fā)展法治化提供正當(dāng)性依據(jù)。區(qū)域文化發(fā)展需要法治化，這不僅體現(xiàn)為通過(guò)立法反映區(qū)域集體主體文化發(fā)展需求和利益，還體現(xiàn)在為區(qū)域內(nèi)具有文化發(fā)展需求各類(lèi)個(gè)體明確權(quán)利義務(wù)。而憲法規(guī)范的地位和效力均高于其他法律規(guī)范，憲法規(guī)范能為區(qū)域文化發(fā)展相應(yīng)法律規(guī)范的制定提供合憲性的依據(jù)。

二、區(qū)域文化發(fā)展權(quán)：區(qū)域文化發(fā)展憲法保障的基礎(chǔ)

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)含了區(qū)域文化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要法治化，區(qū)域文化發(fā)展需要憲法提供保障，然而在探討以憲法規(guī)范為框架構(gòu)建區(qū)域文化發(fā)展法律保障體系之前，還需要回答一個(gè)問(wèn)題，即憲法為區(qū)域文化發(fā)展提供規(guī)范保障的基點(diǎn)是什么？這也是憲法保障區(qū)域文化發(fā)展的正當(dāng)性問(wèn)題。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問(wèn)題，需要不同學(xué)科的共同努力，區(qū)域文化發(fā)展作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的一部分同樣需要多學(xué)科的支撐。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域文化發(fā)展、區(qū)域社會(huì)發(fā)展等概念更多的屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)的話語(yǔ)體系。回歸法學(xué)視野，權(quán)利和義務(wù)才是法學(xué)的中心范疇，從權(quán)利的高度認(rèn)識(shí)區(qū)域文化發(fā)展才能真正契合協(xié)調(diào)區(qū)域文化均衡發(fā)展并實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。因此，憲法作為根本法，為區(qū)域文化發(fā)展提供法律保障的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是區(qū)域文化發(fā)展權(quán)。

區(qū)域發(fā)展權(quán)是一國(guó)內(nèi)特定區(qū)域尤其是不發(fā)達(dá)區(qū)域之主體追求與參與、促進(jìn)和共享為形式的權(quán)利。區(qū)域發(fā)展權(quán)作為一種系統(tǒng)性的權(quán)利，其權(quán)利內(nèi)容具有較強(qiáng)的綜合性和豐富的層次性，從傳統(tǒng)人權(quán)類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)，包括區(qū)域中的政治發(fā)展權(quán)、社會(huì)發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)和文化發(fā)展權(quán)等。[7]而區(qū)域文化發(fā)展權(quán)正是區(qū)域發(fā)展權(quán)在社會(huì)文化發(fā)展領(lǐng)域的權(quán)利形態(tài)，也是區(qū)域文化建設(shè)的目標(biāo)指向。同時(shí)，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)與文化發(fā)展權(quán)也有著密切的聯(lián)系。文化發(fā)展權(quán)立足于文化權(quán)，重點(diǎn)在發(fā)展權(quán)，其是指所有個(gè)人及其集合體有資格自由向國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)主張的參與、促進(jìn)和享受文化發(fā)展所獲利益的一項(xiàng)基本人權(quán)。[8]盡管20世紀(jì)60年代就已提出文化權(quán)的概念，但是其一直不如經(jīng)濟(jì)權(quán)和社會(huì)權(quán)那樣受到重視。文化一詞理解上的不統(tǒng)一也導(dǎo)致了文化權(quán)內(nèi)涵和外延的模糊，進(jìn)而使得其保護(hù)機(jī)制的欠缺。近幾年來(lái)，學(xué)界逐漸注意到了對(duì)文化權(quán)保障的重要性，無(wú)論是國(guó)際法層面還是國(guó)內(nèi)法層面已有一些法律保護(hù)的實(shí)踐。但是對(duì)于文化發(fā)展權(quán)，尤其是區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的重視依然不夠。文化發(fā)展權(quán)所涵蓋的主體具有廣泛性，從空間類(lèi)型來(lái)看，文化發(fā)展權(quán)亦包括對(duì)區(qū)域主體發(fā)展自身文化的權(quán)利，以及文化發(fā)展成果的公平分享?？梢?jiàn)，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)既是區(qū)域發(fā)展權(quán)在文化領(lǐng)域的形態(tài)，也是區(qū)域主體享有文化發(fā)展權(quán)的體現(xiàn)。區(qū)域文化發(fā)展權(quán)是作為區(qū)域發(fā)展權(quán)的子權(quán)利和文化權(quán)的重要組成部分，其核心主要是實(shí)現(xiàn)區(qū)域主體在文化發(fā)展上的機(jī)會(huì)均等以及文化發(fā)展成果共享。區(qū)域文化發(fā)展權(quán)具有復(fù)雜而系統(tǒng)的權(quán)利形態(tài)，應(yīng)從多層次理解：

首先，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)是人的協(xié)調(diào)發(fā)展精神需求，這種協(xié)調(diào)發(fā)展精神需求既源于逐漸加大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化發(fā)展之間差異，也源自區(qū)域之間文化發(fā)展程度和發(fā)展水平的不均衡。因此，從權(quán)利實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)來(lái)看，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)旨在平衡各區(qū)域文化發(fā)展過(guò)程中的差異，尤其關(guān)注和保護(hù)欠發(fā)達(dá)區(qū)域文化發(fā)展問(wèn)題，以促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。其次，從權(quán)利屬性來(lái)看，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)包括了集體權(quán)利和個(gè)體權(quán)利的雙層內(nèi)涵。區(qū)域文化發(fā)展權(quán)作為人權(quán)的重要組成部分，其權(quán)利屬性具有多重緯度，不能簡(jiǎn)單的從個(gè)體或集體中進(jìn)行選擇。一方面，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)側(cè)重集體權(quán)利，相關(guān)法律制度的構(gòu)建也應(yīng)當(dāng)采取整體主義的進(jìn)路，重視區(qū)域群體的利益。因?yàn)閰^(qū)域文化發(fā)展首先需要以區(qū)域作為整體進(jìn)行考量，單純強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利會(huì)弱化區(qū)域的要素特征，甚至可能背離區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的價(jià)值目標(biāo)。另一方面，區(qū)域這一集體正是區(qū)域內(nèi)具有相同或者相近自然和社會(huì)特征的個(gè)體構(gòu)成的。強(qiáng)調(diào)區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的集體權(quán)利屬性并不意味著忽視個(gè)體文化發(fā)展權(quán)利，恰恰相反，在關(guān)注集體權(quán)利的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)尊重個(gè)人權(quán)利，將其作為對(duì)集體權(quán)利的必要補(bǔ)充。所以區(qū)域文化發(fā)展權(quán)既具有集體權(quán)利的性質(zhì)也兼顧個(gè)體權(quán)利的屬性，側(cè)重具有相同相近自然和社會(huì)特征群體的利益，整合集體人權(quán)和個(gè)人人權(quán)，通過(guò)區(qū)域集體的文化發(fā)展實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)個(gè)體的文化發(fā)展訴求。再次，從權(quán)利客體來(lái)看，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的客體應(yīng)當(dāng)是人權(quán)。區(qū)域是一個(gè)空間概念，而人權(quán)才是法律的終極價(jià)值追求。區(qū)域文化發(fā)展權(quán)本身就是在文化發(fā)展權(quán)中注入?yún)^(qū)域這一空間要素所形成的新的權(quán)利類(lèi)型，其出發(fā)點(diǎn)和歸宿始終是人的發(fā)展而不是區(qū)域的發(fā)展。人是區(qū)域文化發(fā)展的參與者和實(shí)踐者，區(qū)域文化發(fā)展程度、區(qū)域文化發(fā)展與其他領(lǐng)域發(fā)展是否協(xié)調(diào)都需要人作為最終檢驗(yàn)者進(jìn)行評(píng)判。人類(lèi)社會(huì)的全面發(fā)展絕不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，其應(yīng)當(dāng)是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多重社會(huì)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及社會(huì)中個(gè)人全面發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。所以區(qū)域文化發(fā)展權(quán)及其相關(guān)法律規(guī)范始終應(yīng)當(dāng)關(guān)懷人的發(fā)展。需要指出的是強(qiáng)調(diào)人的發(fā)展和區(qū)域的發(fā)展并不矛盾。人無(wú)法脫離空間存在，不同區(qū)域的人及其文化發(fā)展的訴求構(gòu)成了不同的區(qū)域文化需求。也正是如此，人的發(fā)展和區(qū)域的發(fā)展、社會(huì)的發(fā)展是相統(tǒng)一的。最后，從空間范圍來(lái)看，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)包含兩類(lèi)空間領(lǐng)域。一是不同區(qū)域之間的文化發(fā)展權(quán)利。從宏觀角度來(lái)看，包括東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)等區(qū)域之間文化發(fā)展的利益需求。從中觀角度來(lái)看，包括長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域之間等文化發(fā)展權(quán)。從微觀角度來(lái)看，又包括城市群、都市圈等區(qū)域的文化發(fā)展訴求。二是區(qū)域內(nèi)各主體的文化發(fā)展權(quán)利。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略布局來(lái)看，既涉及到大區(qū)域內(nèi)中小區(qū)域之間文化需求的協(xié)調(diào)，也涉及到同區(qū)域內(nèi)，城市群、都市圈與其他城市之間文化發(fā)展利益的協(xié)調(diào)。從行政區(qū)劃的角度來(lái)看，這既包括區(qū)域內(nèi)省際之間文化發(fā)展需求的協(xié)調(diào)，也包括省內(nèi)市際之間的文化發(fā)展利益的平衡。從主體類(lèi)型來(lái)看，既要側(cè)重區(qū)域內(nèi)各類(lèi)集體主體在文化發(fā)展上的利益需求，也要兼顧區(qū)域內(nèi)個(gè)體的文化發(fā)展權(quán)利。

三、區(qū)域文化發(fā)展的憲法保障機(jī)制

區(qū)域文化發(fā)展權(quán)是憲法為區(qū)域文化發(fā)展提供保障的出發(fā)點(diǎn)，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)也是憲法保障區(qū)域文化發(fā)展的終極目的。憲法是國(guó)家根本法，具有最高的法律效力，其對(duì)于區(qū)域文化發(fā)展的保障不僅體現(xiàn)在憲法對(duì)區(qū)域文化發(fā)展的文本規(guī)范中，還體現(xiàn)為以憲法文本規(guī)范為依據(jù)，通過(guò)一系列的制度安排和具體措施實(shí)現(xiàn)區(qū)域主體對(duì)文化發(fā)展的各項(xiàng)利益需求。

首先，憲法為區(qū)域文化發(fā)展保障構(gòu)建了豐富的憲法規(guī)范體系。憲法關(guān)于區(qū)域文化發(fā)展的規(guī)定，是區(qū)域文化發(fā)展權(quán)法律保障的基礎(chǔ)依據(jù)?？v觀我國(guó)現(xiàn)行憲法，“文化”一詞在我國(guó)現(xiàn)行憲法中共出現(xiàn)了25次，其中在憲法序言中出現(xiàn)3次，分布在憲法正文15個(gè)條文中?！鞍l(fā)展”一詞則總共出現(xiàn)了43次，其中憲法序言中出現(xiàn)13次，分布在憲法正文21個(gè)條文之中?！拔幕焙汀鞍l(fā)展”交叉出現(xiàn)的條款共8條，分別是第四條、第四十條、第十九條、第二十二條、第八十九條、第九十九條、第一百一十九條和第一百二十二條。區(qū)域文化發(fā)展既是區(qū)域發(fā)展的重要組成部分，也是文化發(fā)展在區(qū)域空間層面的形態(tài)。雖然看似現(xiàn)行憲法并未直接出現(xiàn)區(qū)域文化發(fā)展或區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的詞匯表述，但這并不意味著憲法中沒(méi)有關(guān)于區(qū)域文化發(fā)展的條款。梳理憲法相關(guān)條文可以看出，我國(guó)現(xiàn)行憲法實(shí)則對(duì)于區(qū)域文化發(fā)展構(gòu)建了豐富的規(guī)范體系。

第一，憲法為區(qū)域文化發(fā)展明確了總的發(fā)展方向和價(jià)值指引。憲法序言中在對(duì)國(guó)家根本任務(wù)表述時(shí)提到了要“貫徹新發(fā)展理念”，“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”。保障區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的目的在于解決文化發(fā)展和其他社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、各區(qū)域之間文化發(fā)展水平不均衡等問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。憲法序言中的“新發(fā)展理念”、各項(xiàng)文明“協(xié)調(diào)發(fā)展”都內(nèi)含了區(qū)域文化發(fā)展的方向和目標(biāo)。憲法第二十四條規(guī)定國(guó)家通過(guò)包括文化教育在內(nèi)的各種教育，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，第二款還強(qiáng)調(diào)國(guó)家倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。該條內(nèi)容實(shí)則為區(qū)域文化發(fā)展提供價(jià)值指引。盡管區(qū)域文化發(fā)展無(wú)法忽略區(qū)域要素，但是重視區(qū)域特點(diǎn)的同時(shí)還需要處理好區(qū)域文化發(fā)展和國(guó)家文化發(fā)展的關(guān)系。區(qū)域文化發(fā)展是國(guó)家文化發(fā)展的組成部分，兼顧區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，也不能違背憲法所明確的國(guó)家文化發(fā)展價(jià)值目標(biāo)。區(qū)域文化發(fā)展也應(yīng)當(dāng)在社會(huì)主義核心價(jià)值觀的指引下有序發(fā)展。

第二，憲法明確了區(qū)域文化發(fā)展的基本國(guó)策。正如區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的雙重權(quán)利屬性那樣，憲法以區(qū)域文化發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)展開(kāi)對(duì)區(qū)域文化發(fā)展的保障基本框架，包含著國(guó)家義務(wù)和公民基本權(quán)利兩個(gè)層面的內(nèi)容。在國(guó)家義務(wù)層面，憲法對(duì)區(qū)域文化發(fā)展的規(guī)范保障首先體現(xiàn)為憲法對(duì)于區(qū)域文化發(fā)展基本國(guó)策的規(guī)定，其又分為一般政策和特定政策兩類(lèi)。憲法所明確的區(qū)域文化發(fā)展一般國(guó)策主要有兩項(xiàng)：一是逐步改善人民文化生活，提高全國(guó)人民文化水平的國(guó)策。這項(xiàng)政策主要是憲法第十四條第三款和第十九條所規(guī)定的。二是發(fā)展文化事業(yè)，開(kāi)展文化活動(dòng)的國(guó)策。這一政策體現(xiàn)在憲法第二十二條第一款。該款確立了文化事業(yè)發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的“二為方向”。憲法所明確的區(qū)域文化發(fā)展的特定國(guó)策，主要是指針對(duì)特定主體或內(nèi)容的文化發(fā)展政策，其也包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是幫助少數(shù)民族地區(qū)加速文化發(fā)展的政策。該項(xiàng)政策由憲法第四條第二款和第一百二十二條所規(guī)定，其不僅是國(guó)家民族政策的重要組成部分，也是針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)這一特定區(qū)域文化發(fā)展政策的重要內(nèi)容。二是保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的政策。該項(xiàng)政策主要針對(duì)特定事項(xiàng)，即對(duì)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)的國(guó)家保護(hù)義務(wù)。三是對(duì)從事文化事業(yè)公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作給予鼓勵(lì)和幫助的政策，這是憲法第四十七條的規(guī)定。

第三，憲法明確了國(guó)家機(jī)構(gòu)的區(qū)域文化發(fā)展職能。國(guó)家對(duì)于區(qū)域文化發(fā)展保護(hù)的義務(wù)不僅體現(xiàn)為區(qū)域文化發(fā)展基本國(guó)策，還體現(xiàn)在國(guó)家機(jī)構(gòu)關(guān)于區(qū)域文化發(fā)展的職能上。從國(guó)家層面上，憲法通過(guò)第七十條明確全國(guó)人大設(shè)立“教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)”這一專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，并在第八十九條明確了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理文化工作的職能。這為區(qū)域文化發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供法律依據(jù)。從地方層面來(lái)看，憲法第九十九條賦予地方人大在法定權(quán)限內(nèi)，采取“通過(guò)和發(fā)布決議”方式，對(duì)本行政區(qū)域文化建設(shè)計(jì)劃的審查和決定權(quán)。同時(shí)也在第一百零七條明確縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府管理本性中區(qū)域內(nèi)文化事業(yè)的權(quán)利。憲法的這些規(guī)定共同組成了國(guó)家機(jī)構(gòu)關(guān)于區(qū)域文化發(fā)展職能的憲法依據(jù)。

第四，憲法賦予了區(qū)域主體文化發(fā)展基本權(quán)利。憲法對(duì)于區(qū)域內(nèi)主體文化發(fā)展基本權(quán)利的規(guī)定主要分為一般權(quán)利和特定主體權(quán)利兩種類(lèi)型。一般權(quán)利主要由第四十七條進(jìn)行規(guī)定，公民作為區(qū)域內(nèi)的個(gè)體主體享有廣泛的文化發(fā)展權(quán)利，包括進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由。另外，雖然第三十五條沒(méi)有出現(xiàn)文化或者發(fā)展的字眼，但是其規(guī)定的公民言論、出版自由對(duì)于文化發(fā)展具有重要的作用，也應(yīng)當(dāng)將其理解為區(qū)域文化發(fā)展基本權(quán)利的一般規(guī)定。特定主體的權(quán)利包括三類(lèi)：一是作為集體主體的各民族，享有憲法第四條第四款所規(guī)定的文化自由權(quán)，包括使用和發(fā)展自己語(yǔ)言文字的自由，以及保持和改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由。二是作為特定主體的婦女，享有憲法第四十八條明確的和男子同等的文化發(fā)展平等權(quán)。三是針對(duì)從事文化事業(yè)的公民，憲法第四十七條賦予其在作出了有益于人民的創(chuàng)造性工作時(shí)獲得國(guó)家鼓勵(lì)和幫助的權(quán)利。

其次，區(qū)域文化發(fā)展需要以憲法規(guī)范系統(tǒng)為依據(jù)，完善相關(guān)立法。我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)于區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的系統(tǒng)規(guī)定為區(qū)域文化發(fā)展保障構(gòu)建了基本框架。但這只是憲法保障區(qū)域文化發(fā)展的第一步。憲法的生命在于實(shí)現(xiàn)，僅停留在憲法文本的規(guī)定還不足以推動(dòng)文化發(fā)展，縮小區(qū)域差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，還需要以憲法規(guī)范為基礎(chǔ)，通過(guò)文本憲法向現(xiàn)實(shí)憲法的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)區(qū)域文化發(fā)展權(quán)。一方面，在國(guó)家層面需要盡快完善專(zhuān)門(mén)立法。我國(guó)已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法、公共文化服務(wù)保障法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、網(wǎng)絡(luò)安全法、公共圖書(shū)館法等重要法律。尤其是2016年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》中明確規(guī)定要扶助老少邊窮地區(qū)的公共文化服務(wù)、重點(diǎn)增加農(nóng)村地區(qū)的公共文化產(chǎn)品的供給，為未成年人、老年人、殘疾人和流動(dòng)人口等特殊群體提供便利的公共文化服務(wù)，以促進(jìn)公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。但是現(xiàn)有文化立法體系中缺乏以“發(fā)展”作為重心的相關(guān)立法。因此仍需制定專(zhuān)門(mén)的《文化發(fā)展促進(jìn)法》，將2011年《推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》中的重要內(nèi)容通過(guò)法律規(guī)范的形式加以規(guī)定，明確文化發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)和發(fā)展方向，確立文化發(fā)展的基本原則，通過(guò)法律形式對(duì)不同文化的法律地位予以明確，并對(duì)相對(duì)處于弱勢(shì)地位的文化進(jìn)行特別保護(hù)。其中更應(yīng)以專(zhuān)章規(guī)定區(qū)域文化發(fā)展的內(nèi)容，明確區(qū)域文化發(fā)展法律關(guān)系的內(nèi)容，細(xì)化憲法規(guī)范，從國(guó)家整體的高度為區(qū)域文化發(fā)展過(guò)程中可能出現(xiàn)的各類(lèi)文化發(fā)展主體利益沖突的解決提供法律依據(jù)。另外，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是區(qū)域文化發(fā)展的重要內(nèi)容。現(xiàn)行憲法中所指稱(chēng)的文化事業(yè)、文化發(fā)展等概念的外延還包括了文化產(chǎn)業(yè)[9]。所以還應(yīng)盡快制定《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，明確中央和地方政府的文化管理權(quán)限，理清文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系。另一方面，區(qū)域文化發(fā)展還應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域文化發(fā)展相關(guān)的地方立法，包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定。區(qū)域文化發(fā)展多涉及到跨省或者跨市的地方區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題，無(wú)論其是否突破行政區(qū)劃形成的區(qū)域，相關(guān)立法最終還是需要在憲法和立法法的框架下展開(kāi)。加之區(qū)域文化發(fā)展不僅涉及到地方事務(wù)，還包括區(qū)域內(nèi)地方利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，更需要依賴加強(qiáng)地方立法，創(chuàng)新地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域文化發(fā)展。

再次，區(qū)域文化發(fā)展還需要以憲法和法律為依據(jù)，規(guī)范文化行政權(quán)的行使，不斷完善國(guó)家文化治理體系，提升國(guó)家文化治理能力。正如憲法第二條規(guī)定的，人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理文化事業(yè)。在這個(gè)過(guò)程中需要充分發(fā)揮政府在國(guó)家文化治理中的“元主體”作用，通過(guò)憲法和法律所賦予的文化行政權(quán)，落實(shí)區(qū)域文化發(fā)展各項(xiàng)保障制度。政府應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化憲法所確立的文化發(fā)展基本政策，滿足區(qū)域文化發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域及區(qū)域間公共文化服務(wù)均等化，發(fā)展區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化文化監(jiān)督管理能力，保障文化市場(chǎng)有序運(yùn)行，保障區(qū)域主體的文化發(fā)展參與權(quán)和文化成果共享權(quán)等權(quán)利，縮小區(qū)域間文化發(fā)展差異，并通過(guò)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段付諸實(shí)施。另外，區(qū)域文化發(fā)展過(guò)程中還需要處理好區(qū)域本土文化發(fā)展和主流文化發(fā)展之間的沖突。應(yīng)當(dāng)立足本土文化，積極弘揚(yáng)和發(fā)展自己的文化特性，保障區(qū)域特有文化的發(fā)展權(quán)利，如保護(hù)、弘揚(yáng)和發(fā)展民族文化遺產(chǎn)的權(quán)利等。