廣泛民主參與背景下人民政協(xié)的優(yōu)勢與效能提升

張桂芳

（山東政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

黨的十八大以來，協(xié)商民主在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下被作為戰(zhàn)略部署在全社會推進(jìn)和開展，與此同時，借由網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展與普及，網(wǎng)絡(luò)政治參與也在如火如荼的開展。人民政協(xié)作為民主參與的重要形式之一，自成立以來為新中國的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。隨著時代背景的變化，人民政協(xié)的內(nèi)涵與職能也在不斷地調(diào)整。其性質(zhì)決定了它在新時代推進(jìn)協(xié)商民主中的優(yōu)勢，但這種優(yōu)勢的充分體現(xiàn)需要進(jìn)一步改進(jìn)人民政協(xié)的工作、提升其參政議政的效能。

一、新時代民主參與的新特征

黨的十八大以來,民主參與在全社會呈現(xiàn)出新的特征，一是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)商民主在全社會各個層面得到廣泛的開展；二是自發(fā)的民主參與隨著網(wǎng)絡(luò)的普及日益廣泛和深入。廣泛的民主參與成為新時代民主參與的突出特征。

黨的十八大提出 “完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，從制度建設(shè)的高度定位了“協(xié)商民主”。十八屆三中全會進(jìn)一步提出“在全社會開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”，突出了協(xié)商民主應(yīng)貫徹于決策的全過程。十九大則指出要“統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”，對協(xié)商的各種形式給予了詳細(xì)的表述。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和推動下，社會主義協(xié)商民主逐步在全社會推行開來，形成了由眾多民主協(xié)商層面、領(lǐng)域、機(jī)構(gòu)、方式構(gòu)成的社會主義民主協(xié)商系統(tǒng)。

在有組織的協(xié)商民主開展的同時，民眾自發(fā)的民主參與也因網(wǎng)絡(luò)的普及越來越廣泛。吏治反腐、公共管理、軍事外交、社會問題等方面的輿論熱點(diǎn)頻發(fā)。自發(fā)的民主參與盡管顯示了民眾參與的積極性，在輿論監(jiān)督方面卓有成效，但這種自發(fā)的參與因?yàn)槊癖姾茈y達(dá)到民主協(xié)商對主體的要求，且缺乏組織性，往往很難展開理性的公共討論，也很難達(dá)成共識。相反，謠言、調(diào)侃、非理性言論常常夾雜在網(wǎng)絡(luò)自發(fā)的民主參與過程中，以致圍繞公共問題展開的網(wǎng)絡(luò)參與陷入網(wǎng)絡(luò)狂歡。有學(xué)者將這種網(wǎng)絡(luò)參與視為民粹主義的非理性政治參與，并試圖通過開辟網(wǎng)絡(luò)民主協(xié)商渠道或平臺，來整合或者治理網(wǎng)絡(luò)民粹主義，但徐蘭蘭的研究表明，協(xié)商民主的門檻太高，大多數(shù)人并不具備進(jìn)行民主協(xié)商的能力，更有不愿或不能參與協(xié)商的群體存在，這意味著協(xié)商民主并不能有效解決網(wǎng)絡(luò)參與的民粹主義特征。[1]

二、人民政協(xié)的職能及其協(xié)商內(nèi)涵的變遷

人民政協(xié)從代行全國人民代表大會的職權(quán)，到專門的政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，進(jìn)而從政治協(xié)商到民主監(jiān)督再到參政議政的發(fā)展，其協(xié)商民主的內(nèi)涵在變化中不斷豐富。

1948 年4 月30 日，中國共產(chǎn)黨中央委員會發(fā)布紀(jì)念“五一”勞動節(jié)口號，提出召開新的政治協(xié)商會議、成立民主聯(lián)合政府的號召，得到各民主黨派、各人民團(tuán)體、無黨派民主人士的積極響應(yīng)。

1949 年，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》第13 條的規(guī)定：“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)?！睍h選舉產(chǎn)生了政協(xié)全國委員會和中央人民政府，宣告了新中國成立。此時的人民政協(xié)兼具政治協(xié)商與全國人大制憲立法、選舉的職權(quán)。

1954 年，隨著第一屆全國人民代表大會的召開與《中華人民共和國憲法》的制定，人民政協(xié)停止其代行國家最高權(quán)力的職權(quán)，但作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織繼續(xù)存在，其主要職能轉(zhuǎn)向政治協(xié)商。

1982 年修訂的政協(xié)章程將人民政協(xié)的主要職能擴(kuò)展為政治協(xié)商和民主監(jiān)督，即“根據(jù)中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和無黨派人士長期共存、互相監(jiān)督，肝膽相照、榮辱與共的方針，對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進(jìn)行政治協(xié)商，并通過建議和批評發(fā)揮民主監(jiān)督作用”。

1994 年修訂的政協(xié)章程正式將參政議政納入政協(xié)職能，在總則第二條指出“中國人民政治協(xié)商會議的主要職能是政治協(xié)商和民主監(jiān)督，組織參加本會的各黨派、團(tuán)體和各族各界人士參政議政。”

2018 年修訂的政協(xié)章程進(jìn)一步明確了人民政協(xié)的協(xié)商民主內(nèi)涵，并從協(xié)商民主的角度對人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能進(jìn)行了細(xì)化。修改后的章程指出“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢。中國人民政治協(xié)商會議是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，要聚焦國家中心任務(wù)，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，完善協(xié)商議政內(nèi)容和形式，著力增進(jìn)共識、促進(jìn)團(tuán)結(jié)，在推動協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮不可替代的作用?！薄罢螀f(xié)商是對國家大政方針和地方的重要舉措以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的重要問題，在決策之前和決策實(shí)施之中進(jìn)行協(xié)商。”“民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策、重大改革舉措、重要決策部署的貫徹執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的實(shí)際問題解決落實(shí)情況，國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作等，通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督?！薄皡⒄h政是對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活和生態(tài)環(huán)境等方面的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論。通過調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議?！贝送?，此次修訂后的章程還對協(xié)商的方式也進(jìn)行了細(xì)化，指出“要綜合運(yùn)用各種形式，集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，完善以全體會議為龍頭，以專題議政性常務(wù)委員會會議和專題協(xié)商會為重點(diǎn)，以協(xié)商座談會、對口協(xié)商會、提案辦理協(xié)商會等為常態(tài)的協(xié)商議政格局?！盵2]

從人民政協(xié)的發(fā)展歷程可以看到，人民政協(xié)作為中國特色社會主義民主特有的協(xié)商民主形式，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，其協(xié)商民主的內(nèi)涵不斷得到擴(kuò)展，圍繞新中國的建設(shè)事業(yè)，人民政協(xié)的職能不僅僅包含了宏觀層面大政方針與重要問題、重要舉措的政治協(xié)商，也包含了對公共權(quán)力及其組織實(shí)施過程的全面監(jiān)督，更包含了就中觀與微觀層面各類問題的協(xié)商討論、提供意見與建議。

三、人民政協(xié)作為民主參與方式的優(yōu)勢

作為民主參與的一種形式，人民政協(xié)既區(qū)別于人民代表大會的選舉民主，也區(qū)別于網(wǎng)絡(luò)參與的民粹特征，同時還區(qū)別于其他協(xié)商民主形式的局部性特征。

首先，人民政協(xié)所體現(xiàn)的協(xié)商民主是對人大所體現(xiàn)的選舉民主的一種補(bǔ)充。在我國的政治制度設(shè)計(jì)中，人民代表大會制度和人民政協(xié)制度是體現(xiàn)社會主義民主的兩種重要形式。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，我國的人民代表大會是按照代議制原則普選產(chǎn)生的，但考慮到我國的具體情況，在全國人民代表大會的組織構(gòu)成中加入了“科層制”的因素。這在一定程度上弱化了代議制所要求的選民與代表的直接聯(lián)系，使其在功能上不能直接將選民的意志和利益訴求反映到國家權(quán)力體系中去。而人民政協(xié)是按照黨派和界別原則組織構(gòu)成的，在中國社會中具有廣泛的代表性，其成員來自各行業(yè)、領(lǐng)域的精英，他們并不代表具體的選民，但他們自身是各民主黨派和社會行業(yè)的“天然代表”，因而在一定程度上彌補(bǔ)了代議制功能的不足。[3]習(xí)近平總書記深刻地指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補(bǔ)充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國社會主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢?！盵4]

其次，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要形式，與其他形式相比，在協(xié)商范圍上涵蓋了宏觀、中觀與微觀三個層面，在協(xié)商主體上也更具有廣泛性。有學(xué)者將中國協(xié)商民主分為三個層次：宏觀的政治協(xié)商、中觀的政策協(xié)商、微觀的社會協(xié)商。[5]人民政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的三大職能既涵蓋了對大政方針、重要議題等宏觀層面的政治協(xié)商，也涵蓋了對政策的制定與執(zhí)行情況、涉及群眾切身利益問題的中觀層面與微觀層面的監(jiān)督和協(xié)商。人民政協(xié)的協(xié)商主體來自各黨派、各人民團(tuán)體、各族各界、各階層、各行各業(yè)，代表了廣泛的利益訴求。在人民政協(xié)之外推行開來的其他民主協(xié)商形式——社會協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商等，在協(xié)商內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)了在立法、決策、社區(qū)治理等方面的民主協(xié)商，議題和范圍主要側(cè)重于中觀與微觀層面，在協(xié)商主體上強(qiáng)調(diào)了普通民眾的民主參與，但針對具體議題和特定范圍的協(xié)商，參與的主體本身就是有局限的。另外，普通民眾的參與在協(xié)商民主的實(shí)施過程中仍然是以代表的形式出現(xiàn)的，這些參與主體如何具有廣泛的代表性和正當(dāng)性仍然是個難題。[6]從理論上而言，協(xié)商民主要求參與的主體具有排他性，即要求主體具有理性辯論的能力，從而將情緒化的表達(dá)排除在外；在現(xiàn)實(shí)中，協(xié)商民主不可能面向所有公民，而且有些公民對民主協(xié)商活動也并不感興趣。因此，在協(xié)商民主中如何通過參與主體使得多元利益獲得充分表達(dá)的問題并沒有得到解決。相比較而言，人民政協(xié)的協(xié)商方式因?yàn)槠鋮⑴c主體的自主性以及多元利益的代表性，在各種協(xié)商民主的具體形式中，最具代表的廣泛性和正當(dāng)性。

第三，人民政協(xié)更能體現(xiàn)協(xié)商民主“慎思”的特點(diǎn)，這也是由人民政協(xié)的參與主體所決定的。人民政協(xié)作為社會主義民主協(xié)商的重要形式，隨著社會主義民主協(xié)商逐漸借鑒吸收了源自西方的協(xié)商民主（deliberative democracy），人民政協(xié)的協(xié)商內(nèi)容也在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商基礎(chǔ)上增加了民主監(jiān)督與參政議政的內(nèi)容，在其協(xié)商的內(nèi)涵上也在原有的“咨詢”（consultation）含義上增加了“審議”（deliberation）含義。所謂“審議”即理性的審慎的討論，協(xié)商民主（deliberative democracy）不僅強(qiáng)調(diào)了公眾的自主參與，而且強(qiáng)調(diào)了公眾就涉及公共利益問題在理性討論的基礎(chǔ)上達(dá)成共識。由此反觀我國具有協(xié)商性質(zhì)的民主參與的各種形式，網(wǎng)絡(luò)參與體現(xiàn)了民眾的自主參與，但這種參與摻雜了民粹主義非理性成分，而其他如政府協(xié)商、人大協(xié)商與基層協(xié)商等有特定機(jī)構(gòu)和組織開展的協(xié)商活動，往往存在參與主體代表性與自主性不足的問題。而如前所述，人民政協(xié)的協(xié)商主體則不僅具有自主性而且具有廣泛的代表性，同時因?yàn)槠溆蓙碜愿鹘绲木⑷耸繕?gòu)成，因此避免了參與過程中的民粹主義的非理性，滿足了協(xié)商民主對于協(xié)商主體具有理性討論能力的要求，“使其提案和建議更能達(dá)到協(xié)商民主所要求的‘慎思’?！盵7]

四、如何進(jìn)一步發(fā)揮人民政協(xié)在社會主義協(xié)商民主中的功能

盡管人民政協(xié)與其他民主參與形式相比具有重要作用與優(yōu)勢，但為了更好地發(fā)揮其民主協(xié)商功能，無論是從理論層面還是實(shí)踐層面都需要進(jìn)一步改進(jìn)人民政協(xié)的工作。從理論上而言，人民政協(xié)的參與主體隨著利益群體的分化與新利益群體的出現(xiàn)不斷調(diào)整和擴(kuò)充，以達(dá)到盡可能廣泛地體現(xiàn)不同群體的利益訴求，但畢竟能參與到政協(xié)協(xié)商的均屬于各界的精英階層，精英是否能夠以及如何才能傳遞普通民眾的聲音仍是個問題。此外，人民政協(xié)作為專門定期活動的民主協(xié)商機(jī)構(gòu)，它如何能夠及時有效地參與到?jīng)Q策過程中，如何以參政黨與無黨派人士的身份對執(zhí)政黨進(jìn)行有力的民主監(jiān)督，仍需進(jìn)一步完善保障措施與機(jī)制。從實(shí)踐層面而言，人民政協(xié)仍存在參政議政效能不足、民主監(jiān)督乏力等現(xiàn)實(shí)問題。實(shí)踐層面的問題與理論層面的問題是密切相連的，實(shí)踐層面的問題是理論層面的問題的具體表現(xiàn)，因此，充分發(fā)揮人民政協(xié)的職能，推動人民政協(xié)在社會主義協(xié)商民主中的作用，需要理論聯(lián)系實(shí)際，從問題出發(fā)來確定改進(jìn)的方案。

首先，應(yīng)加強(qiáng)人民政協(xié)組織與組織外部普通民眾的互動和溝通。鑒于人民政協(xié)的參與主體——政協(xié)委員均為來自各界的精英群體，政協(xié)委員如何才能傳達(dá)群眾的聲音是人民政協(xié)發(fā)揮其協(xié)商民主作用的關(guān)鍵，對此有學(xué)者提出政協(xié)委員深入群眾、扎實(shí)調(diào)研的建議。這樣的建議強(qiáng)調(diào)了人民政協(xié)參與主體如何主動了解并反映群眾的聲音，如果沒有組織層面的推動，這樣的基于個體自覺的建議很容易落為空談，并且這樣的方式仍然是從精英視角出發(fā)的單向的。目前呈現(xiàn)于人民政協(xié)的提案在形成的過程中并未經(jīng)過與普通公眾的互動，往往出現(xiàn)提案質(zhì)量不高、脫離群眾實(shí)際的問題，盡管在提交人民政協(xié)的提案只是建議案，是用來討論的，但提案的質(zhì)量影響到后續(xù)的討論和決策。因此在提案形成過程中有必要借助大眾媒體或新媒體的形式，與界別之內(nèi)甚至更廣泛的民眾展開互動，充分吸納民眾的建議。此外，在提案提交各級人民政協(xié)之后，也需要借助媒體對各提案以及討論過程進(jìn)行公開，傾聽并吸納民眾的聲音，目前這一環(huán)節(jié)在全國人民政協(xié)層面體現(xiàn)得較為充分，但在基層人民政協(xié)仍然缺乏面向民眾的公開。通過將人民政協(xié)的整體工作向民眾公開的方式，變組織內(nèi)部的精英群體的協(xié)商為民眾參與和監(jiān)督的協(xié)商，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部與組織外部、精英與普通民眾的互動，人民政協(xié)可以彌補(bǔ)其主體構(gòu)成的不足，真正從理論和實(shí)踐上使更廣泛的利益群體的聲音得到表現(xiàn)。

其次，應(yīng)加強(qiáng)人民政協(xié)組織與黨和政府組織間的互動和溝通，提升參政議政效能。人民政協(xié)作為專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)和渠道，它通過協(xié)商達(dá)成的共識只有作用于決策機(jī)構(gòu)與權(quán)力機(jī)構(gòu)才能產(chǎn)生影響。但目前人民政協(xié)主要采取定期參政的形式，這樣的形式適用于對國家大政方針以及重要問題的民主協(xié)商，對于在社會各層面正在進(jìn)行的決策制定、實(shí)施及過程中存在的問題，卻缺乏及時的參與和監(jiān)督。因此有必要建立人民政協(xié)與權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)間的日常互動機(jī)制和渠道，使人民政協(xié)可以突破既定的會期，可以靈活地就相關(guān)決策和問題進(jìn)行討論，并將討論生成的建議進(jìn)一步與決策機(jī)構(gòu)、權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行民主協(xié)商，充分發(fā)揮其參政議政、民主監(jiān)督等職能。

第三，加強(qiáng)人民政協(xié)內(nèi)部各界別層級間的溝通和互動。人民政協(xié)是由不同黨派、不同團(tuán)體、不同界別構(gòu)成的，各黨派團(tuán)體具有自己的垂直組織系統(tǒng)，并借鑒了科層制的組織方式，盡管這種科層制的組織方式在人民政協(xié)各黨派團(tuán)體中表現(xiàn)得相對松散，但運(yùn)作的基本方式相同，基層組織接受上層組織的領(lǐng)導(dǎo)和指令開展調(diào)研活動或提交議案，上層組織選拔任命基層組織負(fù)責(zé)人，篩選基層組織成員提交的議案。層級間的關(guān)系為相對松散的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，缺乏自下而上的層級間的溝通和互動。因此有必要在政協(xié)會議之外，各黨派團(tuán)體間需要加強(qiáng)各組織內(nèi)部的民主協(xié)商活動，增強(qiáng)各分支組織間，基層分支組織與上層組織間的溝通和交流，推動組織內(nèi)部的協(xié)商民主。