鄉(xiāng)村振興背景下的基層協(xié)商與公共性建構(gòu)
——以寧鄉(xiāng)黃材鎮(zhèn)基層“民主協(xié)商對話會”為例

雷明貴

（湖南省社會主義學(xué)院，湖南 長沙 410016）

鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)土中國的蛻變過程，也是傳統(tǒng)中國向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵議題。黨的十九大報告在提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時，也指出要推動社會治理重心向基層下移。在黨的十四大、十五大提出“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”“加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)地位”之后，黨的十六大、十七大將重點放在 “統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”，并基于鄉(xiāng)村在生態(tài)文明建設(shè)、文化傳承及國家總體安全中的重要價值，在黨的十九大上作出鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略安排，十九屆五中全會則提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。鄉(xiāng)村振興不僅是產(chǎn)業(yè)、生態(tài)的振興，而且也要求治理、生活方式的現(xiàn)代化，公共性建構(gòu)是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理、服務(wù)鄉(xiāng)村振興的必然要求。本文主要探討在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施所帶來的治理轉(zhuǎn)型壓力下，以協(xié)商助力基層治理、建構(gòu)公共性中的作用，分析黨政等公共部門在其中的角色。

一、鄉(xiāng)村振興背景下的黃材鎮(zhèn)民主協(xié)商對話會

鄉(xiāng)村振興的實踐形態(tài)根據(jù)鄉(xiāng)村不同的資源秉賦、地理位置等而有所區(qū)別。長沙寧鄉(xiāng)市黃材鎮(zhèn)屬都市城郊鄉(xiāng)村，其基層協(xié)商探索屬于“問題倒逼型”，起源于黃材鎮(zhèn)在發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)、建造世界一流景區(qū)所引發(fā)的治理要求與群眾傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式之間的沖突：基層治理主體動力不足、治理能力欠缺、治理成效待提升等問題。

（一）寧鄉(xiāng)黃材鎮(zhèn)基層民主協(xié)商對話會的緣起

寧鄉(xiāng)地處長株潭城市群和環(huán)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈的結(jié)合部，是湖南省會長沙的近郊縣和副中心城市。隨著工業(yè)化與城市化的推進(jìn)，寧鄉(xiāng)也成為一個快速邁入城市化同時又有大量農(nóng)業(yè)區(qū)域的縣級市，其于2017 年撤縣設(shè)市即是城市化進(jìn)程的一個標(biāo)志。黃材鎮(zhèn)居寧鄉(xiāng)西部，是西周青銅器“四羊方尊”的出土地。由于以周文化為亮點的炭河里古城建設(shè)，黃材鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主逐步轉(zhuǎn)向部分依靠文化旅游、休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，由此帶來傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革，從而對基層治理提出了新要求。主要表現(xiàn)為基層社會治理的既有資源和傳統(tǒng)方式明顯滯后，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對基層治理創(chuàng)新的現(xiàn)實要求之間出現(xiàn)了較大的落差，迫切要求治理創(chuàng)新。正是在這樣的背景下，從2017 年起，在寧鄉(xiāng)市委領(lǐng)導(dǎo)、黃材鎮(zhèn)黨委政府直接操作、寧鄉(xiāng)市政協(xié)的全程指導(dǎo)下，黃材鎮(zhèn)開始實施“基層協(xié)商民主對話會”，探索以協(xié)商服務(wù)基層治理的有效方式。

從2017 年初的起步到現(xiàn)在謀劃向全市推廣，黃材鎮(zhèn)的民主協(xié)商對話實踐分為試點探索、機(jī)制整合、村民自治結(jié)合等幾個推進(jìn)階段。就如下幾個方面進(jìn)行了重點部署：一是確保議題精準(zhǔn)，將群眾關(guān)心、黨政聚焦的熱點、難點問題納入基層協(xié)商關(guān)鍵議題。如第一次“民主協(xié)商對話會”就將“炭河古城景區(qū)管理文明公約”“炭河古城景區(qū)管理文明細(xì)則”“炭河景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同守則”等作為重點議題。二是確保群眾知曉率、參與度。在制定具體方案的基礎(chǔ)上，通過入戶宣傳、控制在職黨政干部參與率等辦法，確保了普通居民的參與度；三是民意反饋機(jī)制建設(shè)。在確保每位民主協(xié)商對話會成員暢所欲言的基礎(chǔ)上，把群眾意見綜合起來，最后以投票表決方式凝煉和固定共識，并將票決結(jié)果加以公示。通過從實質(zhì)到程序等方面的規(guī)范，民主協(xié)商對話會真正體現(xiàn)了民意、凝聚了共識。

（二）黃材鎮(zhèn)民主協(xié)商對話會的創(chuàng)新重點

黃材鎮(zhèn)民主協(xié)商對話會旨在通過優(yōu)化基層治理支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。鄉(xiāng)村振興的核心內(nèi)容是以一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為重點的產(chǎn)業(yè)興旺，而“三治”結(jié)合的村治實踐以及縣鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，則是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要環(huán)節(jié)。這也是十九大報告提出“治理重心下移”的重要背景：要“保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。黃材鎮(zhèn)民主協(xié)商對話會是直面挑戰(zhàn)，以制度創(chuàng)新和制度銜接為要點，從小的切口服務(wù)基層治理的新模式。

從橫向來看，黃材鎮(zhèn)民主協(xié)商對話會在代表來源、議題選定等方面都體現(xiàn)了覆蓋的廣度。一方面，協(xié)商對話會吸納了最廣泛的民意代表，確保了代表來源的廣泛性。如2017 年首次民主協(xié)商對話會的75名成員中，主要是群眾代表、村（社區(qū)）干部、黨員代表、離退休人員、企業(yè)代表、新型職業(yè)農(nóng)民、社會賢達(dá)、兩會代表等，政府干部只有2 名。另一方面，在協(xié)商議題的形成、協(xié)商的推進(jìn)、共識達(dá)成及成果使用等各個環(huán)節(jié)，都體現(xiàn)了協(xié)商于民、協(xié)商為民的基本要求。

從縱向來看，民主協(xié)商對話會強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，并與基層群眾自治結(jié)合起來。貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主的基本原則，并有較為規(guī)范的協(xié)商程序，體現(xiàn)了依法治國的基本要求。在制度化過程中，黃材鎮(zhèn)將鎮(zhèn)黨代會與鎮(zhèn)民主協(xié)商對話會一并召開，使得民主協(xié)商對話會的成果能夠為黨政決策所吸納。在協(xié)商會的啟動和召集上，也采取召開時間相對固定的方式，由鎮(zhèn)黨委副書記、村黨支部書記擔(dān)任鎮(zhèn)、村民主協(xié)商對話會的召集人，在制度上確保黨對基層協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)。

二、黃材鎮(zhèn)民主協(xié)商對話會中的公共性建構(gòu)

公共性建構(gòu)既體現(xiàn)為公民個體從私域走出來，以理性態(tài)度去參與公共事務(wù)，又體現(xiàn)為黨政等公共部門提供參與機(jī)制與平臺，是公共部門與社會公眾在公共事務(wù)治理中加強(qiáng)互動、共同建構(gòu)的過程。黃材鎮(zhèn)基層民主協(xié)商對話會在以下幾個方面加強(qiáng)了公共性建構(gòu)。

（一）以協(xié)商話語權(quán)促進(jìn)公共性建構(gòu)

“作為具有主體性的人，能否參與和是否參與，是公共性的第一個標(biāo)準(zhǔn)；多元、差異、矛盾的諸多主體，在進(jìn)行參與的互動中，能否實現(xiàn)社會正義和人性正義，是公共性的第二個標(biāo)準(zhǔn)”。[1]協(xié)商參與及有效互動的進(jìn)行，都以話語為基礎(chǔ)和媒介，因而保障話語權(quán)既是協(xié)商得以順利進(jìn)行的條件，也是公共性建構(gòu)的基本要求。黃材鎮(zhèn)民主協(xié)商對話會著眼于機(jī)會均等、言論自由，在協(xié)商中保障了話語權(quán)。

一方面，保證各類協(xié)商主體的話語權(quán)。在嚴(yán)格限制黨政機(jī)構(gòu)工作人員作為協(xié)商代表的比例的基礎(chǔ)上，保證每一位協(xié)商代表平等和充分的發(fā)言權(quán)利，做到知無不言、言無不盡。由于保障了協(xié)商代表的話語權(quán)，村民從最初發(fā)動階段的“是不是走過場”的疑慮，到開展協(xié)商對話會后的“交口稱贊”。逐步建立了對民主協(xié)商對話會這一形式的認(rèn)可，為公共性的持續(xù)建構(gòu)打下基礎(chǔ)。

另一方面，對協(xié)商代表的協(xié)商言論予以充分尊重。在協(xié)商代表充分發(fā)表意見的基礎(chǔ)上，將各位代表的意見和主張分門別類進(jìn)行綜合，形成表決選項。再以票決方式對意見進(jìn)行取舍，使得最后形成的共識既體現(xiàn)了充分醞釀，又避免議而不決。

（二）以協(xié)商程序設(shè)計促進(jìn)公共性建構(gòu)

協(xié)商民主的質(zhì)量有賴于 “議什么”“誰來議”“怎么議”等程序性事項的合理安排。黃材鎮(zhèn)基層民主協(xié)商議事會在確定議題、產(chǎn)生議事代表、形成議事規(guī)則等方面精細(xì)設(shè)計，制定了“協(xié)商對話會職責(zé)”“成員推選辦法”“議題審查辦法”等一系列制度，確保程序的合理與規(guī)范。

代表的多元化來源是協(xié)商民主正當(dāng)性的基礎(chǔ)。黃材鎮(zhèn)民主協(xié)商對話會在代表來源上進(jìn)行了細(xì)致考量，既考慮到鎮(zhèn)屬各村人口構(gòu)成的特性，又關(guān)注各個群體人員的構(gòu)成。比如確定了協(xié)商代表的基本要求，即“年滿十八周歲有選舉權(quán)的公民，且有正常履職的身體條件、遵守國家憲法和法律、公道正派，熱心為群眾服務(wù)，同時在本區(qū)域內(nèi)有一定影響力和協(xié)商議事的能力?！盵2]在首次千人協(xié)商對話會遴選出的75 名代表中，機(jī)關(guān)干部只占2 人，其余則為群眾代表、社會賢達(dá)等各方面人士。

議題的產(chǎn)生遵循了群眾廣泛醞釀與黨政關(guān)注相統(tǒng)一的原則。民主協(xié)商對話會議事規(guī)則對議題的產(chǎn)生進(jìn)行了規(guī)范，“當(dāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))有重大項目鋪排、突發(fā)輿情出現(xiàn)等重大社會事件發(fā)生時，經(jīng)鎮(zhèn)黨委政府、村(社區(qū))支村兩委集體研究決定或超過二分之一以上的協(xié)商對話會成員聯(lián)名提出且報請鎮(zhèn)黨委政府可以召開不定期民主協(xié)商對話會?！盵3]從民主協(xié)商對話會所界定的議題標(biāo)準(zhǔn)，可以看出黃材鎮(zhèn)的協(xié)商對話會更多側(cè)重于“黨政機(jī)構(gòu)植入型”。[4]從首次千人協(xié)商對話會確定的協(xié)商議題來看，也是側(cè)重于鎮(zhèn)域范圍的公共事務(wù)，有助于在地域范圍內(nèi)培育公共性、優(yōu)化公共決策。

（三）以制度建設(shè)促進(jìn)公共性生產(chǎn)

中共中央頒行的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》列舉了七類協(xié)商民主形式，并要求“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”?；鶎訁f(xié)商民主要落地生根，不僅需要優(yōu)化協(xié)商民主程序，還要將協(xié)商與其他基本制度、重要制度的實施結(jié)合起來。

首先是與鎮(zhèn)黨代會銜接。在前期試點的基礎(chǔ)上，2018 年黃材鎮(zhèn)著力探索將民主協(xié)商對話會嵌入黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，并與既有的基層民主形式結(jié)合起來，推進(jìn)協(xié)商的制度化。2018 年初，中共黃材鎮(zhèn)第一屆代表大會和鎮(zhèn)級民主協(xié)商對話會一起召開，使協(xié)商為民的成果為黨政決策所吸納，而黨委政府在黨代會上形成的決策也能夠迅速傳達(dá)到群眾當(dāng)中，形成了“黨建引領(lǐng)，群眾協(xié)商”的工作模式。

其次是與村民自治銜接。鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)村治理的要求應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為群眾的日常行為和關(guān)系模式，需要使協(xié)商民主所內(nèi)涵的精神成為群眾行為指引，黃材鎮(zhèn)的民主協(xié)商對話會及時擴(kuò)展到行政村、村莊層面。在民主協(xié)商對話會成員的指導(dǎo)、參與和影響下，廣泛搜集協(xié)商議題，對于能在村一級層面協(xié)商解決的即時解決，對于無法在村一級層面解決的問題，及時轉(zhuǎn)到上一級。如黃材鎮(zhèn)溈濱村為解決景區(qū)建設(shè)所帶來的村級環(huán)境治理問題，就由溈濱村基層民主協(xié)商對話會成員主動對接兩委、村民小組組長及群眾代表來進(jìn)行協(xié)商。依據(jù)協(xié)商成果成立“美麗溈濱自我監(jiān)督小組”，采取“組內(nèi)互評、組間抽檢”的方式，對環(huán)境衛(wèi)生的自我維護(hù)與管理交叉打分，有效維護(hù)了村容村貌。

目前黃材鎮(zhèn)已經(jīng)形成“鎮(zhèn)+ 村+ 組”的三級協(xié)商對話機(jī)制，保證協(xié)商對話會職責(zé)到位，避免議題跑題，將民主協(xié)商對話會與基層治理的基本目標(biāo)契合起來，保證工作推得動、協(xié)商成果接地氣。

三、黨政機(jī)構(gòu)在推進(jìn)協(xié)商建構(gòu)公共性中的角色

就鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村社會治理而言，協(xié)商民主是工具、形式和載體，而公共性則是其精髓和內(nèi)核。公共性的建構(gòu)既要以對個體權(quán)利充分保障為基礎(chǔ)，也要求國家公共性與社會公共性齊頭并進(jìn)下相得益彰。公共機(jī)構(gòu) “不僅要在協(xié)商對話中立法和決策，而且也要在行政過程中堅持協(xié)商行政”，[5]黨政公共機(jī)構(gòu)在推進(jìn)基層協(xié)商增進(jìn)公共性中應(yīng)當(dāng)扮演更為積極的角色。

（一）在搭建協(xié)商平臺中培育公共性

“搭臺者”是黨政公共部門在推進(jìn)協(xié)商民主中的重要角色。在協(xié)商平臺建構(gòu)上，黨組織和基層政府起著不可或缺的作用?；鶎狱h委政府通過建構(gòu)公共協(xié)商平臺，引導(dǎo)和支持基層協(xié)商民主。黃材鎮(zhèn)在設(shè)計民主協(xié)商對話會的同時，即成立鎮(zhèn)、村兩級民主協(xié)商對話機(jī)構(gòu)作為專門開展協(xié)商的機(jī)構(gòu)。此舉不僅有利于降低協(xié)商的組織成本，也有助于協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化運用，進(jìn)而對協(xié)商本身形成正向反饋，促進(jìn)基層公共性的持續(xù)生產(chǎn)。黨政公共部門通過搭建協(xié)商平臺，一方面能夠引導(dǎo)公民有序參與，另一方面也是優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)方式，激發(fā)社會活力的務(wù)實之舉。

基層協(xié)商平臺是培育公共性的載體。相比于政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商等以“政治協(xié)商”為重點高層次協(xié)商平臺，基層協(xié)商主要是一種“社會協(xié)商”平臺。后者是實現(xiàn)觀點、意見交融的載體，適用于相應(yīng)層級公共議題的討論與協(xié)議的達(dá)成。黃材鎮(zhèn)所創(chuàng)建的“民主協(xié)商對話會”就是一個基層協(xié)商平臺，平臺所議事項是群眾關(guān)心關(guān)注并能夠作出決定的事項，讓群眾在這個溝通平臺上“唱主角”，對自己關(guān)心的公共事務(wù)治理達(dá)成共識，從“治理群眾”向“群眾治理”轉(zhuǎn)變，既降低了治理成本，又促進(jìn)了基層公共性的生產(chǎn)。通過搭建基層協(xié)商平臺，基層黨政部門獲得了匯集群眾意見的載體、開展公共事務(wù)協(xié)商共治的舞臺，更是促成了群眾關(guān)心關(guān)注公共事務(wù)，處理群已關(guān)系、公私關(guān)系、干群關(guān)系的重要契機(jī)。

（二）在主導(dǎo)協(xié)商制度建設(shè)中建構(gòu)公共性

鄉(xiāng)村振興的過程，從某種程度上來看就是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程，隨著人才、資金、產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村的回流，必然帶來利益關(guān)系調(diào)整、思想觀念的沖擊，黨政需要在回應(yīng)基層社會治理挑戰(zhàn)、主導(dǎo)協(xié)商治理機(jī)制建設(shè)的過程中發(fā)揮作用。

作為基層治理主體，黨政機(jī)構(gòu)可以在加強(qiáng)協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)上服務(wù)公共性建構(gòu)。高質(zhì)量的基層協(xié)商不僅有利于個體和社會層面公共性生產(chǎn)，還將有利于黨政層面的公共性轉(zhuǎn)型，但協(xié)商質(zhì)量的高低與協(xié)商機(jī)制建設(shè)密切相關(guān)。如基層協(xié)商作為一種民主形式，其實踐需要有足夠數(shù)量的高素質(zhì)參與者，需要選定恰當(dāng)?shù)膮f(xié)商議題，并結(jié)合議題及參與者狀況選定合適的協(xié)商主持人、程序推進(jìn)規(guī)則，特別是協(xié)商結(jié)果的反饋運用程序等。在黃材鎮(zhèn)案例中，寧鄉(xiāng)市就制定了協(xié)商成員產(chǎn)生、議題確定等程序規(guī)則，有效保證了協(xié)商的進(jìn)行。如對于協(xié)商成員的選定，除了前述所及村民代表、個體工商戶，還注重吸納包括農(nóng)民工、新階層群體、宗教界代表人士在內(nèi)的統(tǒng)戰(zhàn)成員參與，以增進(jìn)參與面、擴(kuò)大參與質(zhì)量。在協(xié)商議題的選擇上，主要針對社區(qū)（景區(qū)）環(huán)保、交通、文明經(jīng)營等具體問題進(jìn)行。在黃材鎮(zhèn)的民主協(xié)商對話會中，黨政組織在協(xié)商工具的提供、協(xié)商程序的建議、協(xié)商方法的引導(dǎo)方面發(fā)揮作用，并對協(xié)調(diào)代表提出的問題予以積極回應(yīng)，在發(fā)揮主導(dǎo)作用中促進(jìn)了公共性的生產(chǎn)。

（三）在暢通傳達(dá)中建構(gòu)公共性

從理論上而言協(xié)商民主與公共性的內(nèi)涵高度一致，在實踐上與公共性建構(gòu)聯(lián)系緊密。從實質(zhì)而言，基層協(xié)商是一個民意匯集、互動、傳達(dá)的“管道”。“協(xié)商民主的理想狀態(tài)就是圍繞公共事務(wù)，通過公民參與公開平等和理性的討論，加深對公共利益的理解，形塑自身的公共精神，從而影響公共決策并實現(xiàn)公共利益。這實際上就蘊含著‘公共性’的要求”。[6]

將上層協(xié)商所達(dá)成的共識向基層傳遞，將基層群眾的協(xié)商意見向上層反映，起到縱向治理與橫向治理貫通的重要樞紐作用，不僅是協(xié)商平臺及專門協(xié)商機(jī)構(gòu)在協(xié)商中的重要角色，還是社會治理公共性建構(gòu)的難點所在。[7]但民意傳輸和對話渠道的建設(shè)可以有效增進(jìn)共識、化解爭議。如2017 年中央環(huán)保督察組叫停了黃材鎮(zhèn)的一個垃圾焚燒點，引發(fā)當(dāng)?shù)厝罕姌O大關(guān)注甚至不滿，黃材鎮(zhèn)舉辦民主協(xié)商對話會，并邀請協(xié)商代表、環(huán)保志愿者查看現(xiàn)場、開展第三方檢測，并將協(xié)商成果通過協(xié)商代表傳遞到群眾當(dāng)中，使老百姓對環(huán)保和垃圾分類有了新的共識，不僅化解了可能存在的風(fēng)險隱患，還增強(qiáng)了群眾的環(huán)保觀念，為后續(xù)治理打下基礎(chǔ)。

從意見傳輸管道建設(shè)到建立制度之間的銜接，黃材鎮(zhèn)民主協(xié)商對話會加強(qiáng)了基層社會協(xié)商與政治協(xié)商的聯(lián)動、精英民主與大眾民主的聯(lián)接；從實際效果而言，有助于將政治協(xié)商層面達(dá)成的共識傳達(dá)到基層，而基層協(xié)商中提出的共性問題或者需要更高層面協(xié)商的問題得以進(jìn)入同級或上級黨委政府的視野，進(jìn)而增進(jìn)基層社會治理的公共性。