中國(guó)財(cái)政環(huán)保資金的利用效率評(píng)估
——經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的雙贏視角

趙佳佳 李 姝 王建林

內(nèi)容提要：為了測(cè)度財(cái)政環(huán)保資金的使用效率，本文構(gòu)建了一個(gè)方向距離函數(shù)模型，該模型的優(yōu)點(diǎn)是既考慮了正向產(chǎn)出，也考慮了負(fù)向產(chǎn)出，從雙贏視角對(duì)財(cái)政環(huán)保資金效率進(jìn)行評(píng)估。本文使用中國(guó)2007—2017年30個(gè)省級(jí)區(qū)域的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，發(fā)現(xiàn)總體上中國(guó)財(cái)政環(huán)保資金使用效率偏低，僅有廣東、上海、天津、海南實(shí)現(xiàn)了雙贏，其他省級(jí)區(qū)域存在環(huán)保資金浪費(fèi)。此外，Tobit回歸發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)過高和轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”會(huì)降低東部地區(qū)的財(cái)政資金利用效率，這些影響在中西部和東北地區(qū)不明顯。針對(duì)這些問題，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度、推進(jìn)區(qū)域間財(cái)政平衡。

一、問題提出

隨著能源消耗和環(huán)境污染問題的日益嚴(yán)峻，中國(guó)政府開始重視在節(jié)能環(huán)保上的財(cái)政投入。2007年首次將“環(huán)境保護(hù)”作為單獨(dú)類級(jí)財(cái)政支出科目單獨(dú)設(shè)立，而在這之前相關(guān)的支出分散在“排污費(fèi)支出”、“農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)”“社會(huì)公益和農(nóng)業(yè)研究”等科目里?！碍h(huán)境保護(hù)”科目單獨(dú)設(shè)立后，中國(guó)財(cái)政環(huán)保支出規(guī)模逐年擴(kuò)大，不過從相對(duì)量上看，中國(guó)的環(huán)保資金比例仍然較小，2017年占一般預(yù)算支出的比例大約在2%～3%之間，占GDP的比重大約在0.3%～0.7%之間，且沒有顯示出增長(zhǎng)的趨勢(shì)，總體上中國(guó)的環(huán)保資金仍然存在約束，那么如何提高財(cái)政資金利用效率顯得非常關(guān)鍵。本文關(guān)注的主要問題是：目前中國(guó)財(cái)政性環(huán)保資金的支出效率如何？是否達(dá)到了預(yù)期效果？哪些因素影響支出效率？盡管中國(guó)單列“環(huán)境保護(hù)”科目已經(jīng)多年，但對(duì)于這一領(lǐng)域的研究仍相對(duì)缺乏。

本文在已有的效率評(píng)價(jià)文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)新的方向距離函數(shù)模型，以此對(duì)財(cái)政性環(huán)保資金的使用效率進(jìn)行評(píng)估和分析。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出，“現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”。從這一角度出發(fā)，本文在效率評(píng)估中不僅考慮了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等正向產(chǎn)出，還強(qiáng)調(diào)了環(huán)境污染等負(fù)向產(chǎn)出，從增加產(chǎn)出、壓縮污染物的雙贏視角評(píng)估了環(huán)保資金的使用效率。與現(xiàn)有的該領(lǐng)域的評(píng)估模型相比，本文模型具有以下優(yōu)點(diǎn)：第一，能夠客觀給出各個(gè)決策單元向前沿移動(dòng)的最優(yōu)方向；第二，模型能夠保持單位不變性；第三，測(cè)算結(jié)果具有較好的經(jīng)濟(jì)解釋。全文主要部分安排如下：第二部分回顧相關(guān)領(lǐng)域的方法和經(jīng)驗(yàn)研究進(jìn)展；第三部分構(gòu)建了一個(gè)新的方向距離函數(shù)模型；第四部分計(jì)算財(cái)政環(huán)保資金的利用效率，并使用Tobit模型分析資金效率的影響因素；第五部分為結(jié)論。

二、文獻(xiàn)綜述

基于對(duì)財(cái)政資金使用目的的理解不同，存在廣義和狹義兩種意義上的財(cái)政資金效率。廣義的財(cái)政資金效率認(rèn)為財(cái)政的主體是國(guó)家，財(cái)政資金支出的目的是配置資源、擴(kuò)大產(chǎn)出，持這一觀點(diǎn)的研究將國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)作為產(chǎn)出變量，大部分的研究屬于這一種[1-4]。狹義的財(cái)政資金支出效率認(rèn)為財(cái)政是部門行為，財(cái)政支出的目的是提供國(guó)防、教育、醫(yī)療、環(huán)保等公共品，這類研究中的產(chǎn)出變量是具體的公共產(chǎn)出[5-9]。

無論是廣義還是狹義的財(cái)政資金效率研究，還是傳統(tǒng)的DEA模型、SFA模型，它們均難以處理環(huán)境污染等非期望產(chǎn)出(undesirable output)問題。測(cè)算環(huán)保資金效率不僅需要考慮能節(jié)約多少投入，還要考慮其對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響效果。如果在環(huán)保投入條件相同時(shí)，一個(gè)地區(qū)比另一個(gè)地區(qū)有更少的污染物排放，顯然前者的環(huán)保資金效率更高。為了同時(shí)考慮期望產(chǎn)出和非期望產(chǎn)出，本文構(gòu)建了一種新的方向距離函數(shù)來刻畫這種雙贏視角下的效率。眾多學(xué)者[10-13]認(rèn)可的方向距離函數(shù)模型(DDF)，是傳統(tǒng)的DEA模型的推廣和一般化，允許決策單元沿著給定的方向移動(dòng)。目前方向距離函數(shù)廣泛用于涉及環(huán)境污染的效率評(píng)估問題，如環(huán)境效率、生態(tài)效率和全要素能源效率等。除少數(shù)依據(jù)先驗(yàn)知識(shí)來獲得方向向量外，大部分方向距離函數(shù)模型采用研究者主觀設(shè)定的方向，一般采用單位1或0，或者采用觀測(cè)值本身作為方向向量[12]。

如何客觀地為方向距離函數(shù)選擇方向向量已成為一個(gè)新的研究課題，通常采用某種機(jī)制內(nèi)生選擇一個(gè)最優(yōu)的方向。法爾等(F?re et al.，2015)提出根據(jù)松弛值選擇方向向量，方向向量應(yīng)該偏向松弛值大的方向[14]。其他研究者依據(jù)廠商行為選擇方向向量，如李和約翰遜(Lee & Johnson，2012)認(rèn)為廠商在選擇方向向量時(shí)應(yīng)該向它們的納什均衡解的方向移動(dòng)[15]。索菲奧等(Zofio et al.，2013)認(rèn)為當(dāng)價(jià)格向量已知時(shí)，廠商應(yīng)該向利潤(rùn)最大化基準(zhǔn)進(jìn)行移動(dòng)[16]。李(Lee，2014)認(rèn)為廠商面臨不確定環(huán)境時(shí)會(huì)采取“等等看準(zhǔn)則”，方向向量的選擇應(yīng)基于邊際利潤(rùn)最大化[17]。依據(jù)廠商行為選擇方向向量需要對(duì)廠商行為事先做出假設(shè)，如假設(shè)廠商會(huì)追求利潤(rùn)最大。但是現(xiàn)代企業(yè)理論認(rèn)為，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，以及不完全信息和不確定性，都會(huì)導(dǎo)致企業(yè)不追求利潤(rùn)最大化[18-19]。除此之外，使用基于廠商行為的方向向量，還需要價(jià)格等額外信息。與這些文獻(xiàn)的思路不同，法爾等(2015)的模型僅關(guān)注松弛值，從方向向量反映松弛值的意義上講，他們選擇的方向是最優(yōu)的[14]。但是由于他們的模型中向量的范數(shù)(大小)被約束為1，得到的無效率得分難以解釋，也容易高估效率值。本文分析的模型是從窮盡松弛的角度測(cè)度效率，賦予了方向向量更合理的范數(shù)，結(jié)果也更容易解釋。

財(cái)政體制安排是影響財(cái)政資金效率的重要因素，例如一般認(rèn)為財(cái)政分權(quán)會(huì)優(yōu)化財(cái)政資金的配置，提高資金使用效率。具體原因有：第一，財(cái)權(quán)下放會(huì)使得政府更接近居民，相比中央政府，地方政府更多地掌握這方面的信息，有利于資金的有效利用[20-21]；第二，更多的財(cái)權(quán)會(huì)使得政府更為負(fù)責(zé)，因?yàn)榈胤秸畬?duì)自有資源的使用會(huì)更慎重[22-23]；第三，分權(quán)有利于區(qū)域之間展開競(jìng)爭(zhēng)，從而降低政府支出無效率和尋租行為[20，24]。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治不完善時(shí)，過度的分權(quán)可能會(huì)帶來地方政府的無序競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)主義盛行，從而降低財(cái)政資金的利用效率。達(dá)烏迪和鄒(Davoodi & Zou，1998)認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家過度的分權(quán)不利于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提高[25]。

與財(cái)政資金效率相關(guān)的另一種財(cái)政體制安排是轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付增加會(huì)刺激地方政府無效率地?cái)U(kuò)大支出，這種現(xiàn)象被稱為“粘蠅紙效應(yīng)”(flypaper effect)[26-32]。伴隨著1994年分稅制改革，中國(guó)建立了轉(zhuǎn)移支付制度，中央所得的部分收入通過轉(zhuǎn)移支付又流回地方，其中較大比例分配給了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。呂煒和趙佳佳(2015)認(rèn)為中國(guó)存在“粘蠅紙效應(yīng)”，但它不同于西方財(cái)政理論語(yǔ)境下的“粘蠅紙效應(yīng)”，并給出了如下的解釋：第一，地方政府長(zhǎng)官?zèng)]有選票壓力，在獲得較多的轉(zhuǎn)移支付情況下，增加支出通常是不假思索的選項(xiàng)；第二，在中央財(cái)政收入日益提高，而又無相應(yīng)的支出科目時(shí)，中央政府必須努力將其資金分配出去，這樣地方政府獲得轉(zhuǎn)移支付的成本較低，容易造成支出膨脹；第三，轉(zhuǎn)移支付資金具有時(shí)效性和延續(xù)性，為來年繼續(xù)獲得資金，地方政府有激勵(lì)擴(kuò)大本年度的政府支出，以向中央政府證明轉(zhuǎn)移支付對(duì)本地發(fā)展的必要性[33]。

三、模型建立

(一)環(huán)境生產(chǎn)技術(shù)

首先構(gòu)建一個(gè)環(huán)境生產(chǎn)技術(shù)，然后使用非參數(shù)的優(yōu)化方法進(jìn)行估計(jì)。x為一般的生產(chǎn)性投入，這里包括資本、勞動(dòng)兩種投入；e為財(cái)政環(huán)保資金投入；y為期望產(chǎn)出，這里為GDP；b為非期望產(chǎn)出，這里包括二氧化硫、氮氧化物、煙塵粉塵3種污染物排放，環(huán)境生產(chǎn)技術(shù)P如下：

P(x,e)={(y,b)|(x,e)canproduce(y,b)}

(1)

它首先需要滿足以下標(biāo)準(zhǔn)的公理性假定：

(2)

這些公理性假定分別說明，不生產(chǎn)永遠(yuǎn)是可行的，有限的投入只能生產(chǎn)有限的產(chǎn)出，投入品x是強(qiáng)可處理的。根據(jù)法爾等(2007)[14]，還需要滿足以下額外的公理性假定：

(3)

上述三個(gè)公理性假定分別說明，非期望產(chǎn)出b的減少，必須伴隨著期望產(chǎn)出y的等比例減少，這被稱為產(chǎn)出是弱可處理的；如果僅考慮期望產(chǎn)出y，那么它自己可以隨意減少，這被稱為期望產(chǎn)出y是強(qiáng)可處理的；只生產(chǎn)期望產(chǎn)出y在技術(shù)上不可行，這被稱為零結(jié)合性公理。

為了估計(jì)觀測(cè)單元(x0,eo,yo,bho)的財(cái)政環(huán)保資金的利用效率，構(gòu)造如式(4)所示的環(huán)境生產(chǎn)技術(shù)。

(4)

生產(chǎn)技術(shù)式(4)中，關(guān)于期望產(chǎn)出和投入的約束條件為不等式，關(guān)于非期望產(chǎn)出的約束條件為等式，可以證明，這一特殊設(shè)定的環(huán)境生產(chǎn)技術(shù)能夠滿足一般的公理性假設(shè)式(2)和額外的公理性假定式(3)[12]。

(二)考慮雙贏的效率評(píng)價(jià)模型

在環(huán)境生產(chǎn)技術(shù)式(4)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建環(huán)境方向距離函數(shù)，它既考慮了財(cái)政資金上的冗余，也考慮了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減排方面的潛力：

(5)

其中，η為無效率得分，g=(ge,gy,gbh)為方向向量，ge,gy,gbh分別為對(duì)應(yīng)環(huán)保資金投入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和污染排放的方向分量。在這一方向向量下，模型(5)壓縮財(cái)政支出e，擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)總量y，同時(shí)壓縮污染物排放b。η越大，說明財(cái)政資金使用中改進(jìn)的空間越大，財(cái)政資金使用效率越低，它是一個(gè)負(fù)向指標(biāo)，本文定義了如下正向的財(cái)政資金使用效率公式：

Efficiency=1-η

(6)

由于模型的期望產(chǎn)出變量為GDP，因此計(jì)算財(cái)政資金使用效率屬于廣義的財(cái)政支出效率，這和大部分已有研究一致。

(三)內(nèi)生方向向量的選擇：窮盡松弛的視角

如果方向向量g已知，依據(jù)模型(5)可以直接計(jì)算出觀測(cè)單位(x0,eo,yo,bho)的環(huán)保資金利用效率測(cè)度Efficiency，然而g是未知的，因此本文考慮從窮盡松弛的角度計(jì)算內(nèi)生方向向量g。較大的松弛值意味著相應(yīng)要素的利用率不夠，屬于亟待彌補(bǔ)的“短板”。一個(gè)合理的決策是：個(gè)體在選擇改進(jìn)方向時(shí)，應(yīng)該將更多的資源投向“短板”領(lǐng)域，這樣的方向向量應(yīng)該向這一領(lǐng)域傾斜。法爾等(2015)按照方向向量反映松弛的原則計(jì)算了方向向量，將方向向量的范數(shù)(可理解為長(zhǎng)度)約束為1，以此獲得一個(gè)內(nèi)生方向向量[14]。王建林等(2017)認(rèn)為上述方法忽視了決策單元的規(guī)模差異，導(dǎo)致了高估效率值[34]。為了避免這一問題，本文將方向向量的范數(shù)約束為相應(yīng)觀測(cè)值的范數(shù)，從而客觀給出各個(gè)決策單元向前沿移動(dòng)的最優(yōu)方向，具體過程包括三步：

第一步，解如下線性規(guī)劃獲得相關(guān)投入產(chǎn)出要素的松弛值(βe,βy,βbh,h=1,2,3)：

(7)

第二步，為了使得方向向量反映“短板”，令以下聯(lián)立方程成立，這樣方向向量分量與相應(yīng)的松弛值相對(duì)應(yīng)：

(8)

上述方程組共有5個(gè)方程和6個(gè)未知變量，為了獲得唯一解，施加如下約束：

(9)

式(9)的含義是，如果把向量的范數(shù)(大小)定義為各個(gè)分量的和，那么方向向量的范數(shù)等于觀測(cè)值的范數(shù)，直觀的解釋是方向向量與觀測(cè)值有相同的規(guī)模。本文的約束具有一般性，如果把徑向DEA模型看作方向距離函數(shù)的特例，它滿足式(9)；被廣泛使用的鐘等人(Chung et al.，1997)[12]的模型也滿足式(9)。

第三步，解式(8)和式(9)組成的方程組，最終得到內(nèi)生的方向向量g=(ge,gy,gbh)和無效率得分η，由于方向向量g帶有單位，且與投入產(chǎn)出變量的對(duì)應(yīng)觀察值(eo,yo,bho)單位一致，根據(jù)西馬爾和范海姆斯(Simar & Vanhems，2012)[35]，在給定方向向量g的情況下，模型能夠保持單位不變性。把式(8)兩邊相加，再稍加整理可得到無效率得分η的表達(dá)式：

(10)

式(10)具有較好的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義，其分子為松弛值之和，可以解釋為“聯(lián)合”的改進(jìn)潛力，分母為對(duì)應(yīng)變量的觀測(cè)值之和，可以解釋為“聯(lián)合”的基準(zhǔn)水平，這樣，效率得分可以解釋為“聯(lián)合”的改進(jìn)潛力的百分比。這一指標(biāo)越大，表示潛在的改進(jìn)空間越大，其效率水平越低。

四、實(shí)證分析

(一)變量和數(shù)據(jù)來源

變量可分為兩部分，第一部分用于效率測(cè)算，包括財(cái)政環(huán)保資金投入、資本存量、勞動(dòng)投入，期望產(chǎn)出和非期望產(chǎn)出等。財(cái)政環(huán)保資金支出(Expenditure)使用地方環(huán)境保護(hù)資金衡量，主要考慮到兩點(diǎn)：一是《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》中規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任在地方，地方各級(jí)人民政府要將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施納入省、市、縣長(zhǎng)目標(biāo)責(zé)任制”；二是從支出規(guī)模的數(shù)據(jù)來看，環(huán)保支出也是以地方財(cái)政支出為主，盡管中央層級(jí)也有環(huán)境保護(hù)支出類別，但規(guī)模僅為地方的2%～10%。地方環(huán)境保護(hù)資金的數(shù)據(jù)出自歷年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，因?yàn)?007年之前中國(guó)沒有設(shè)立“環(huán)境保護(hù)”科目，本文使用了2007—2017年的樣本區(qū)間。資本存量(Capital)指的是某一時(shí)點(diǎn)經(jīng)濟(jì)主體中可以利用的資本總量，公開資料找不到中國(guó)年度資本存量的數(shù)據(jù)，本文采用了如下步驟得到該指標(biāo)：首先從歷年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中獲得各省級(jí)區(qū)域(1)限于數(shù)據(jù)原因，不含西藏和港澳臺(tái)地區(qū)。的固定資產(chǎn)投資i和固定資產(chǎn)投資指數(shù)p，然后采用永續(xù)盤存的方法估計(jì)歷年的資本存量。

kt=it/pt-(1-σt)kt-1

(11)

其中，基期資本存量通過楊(Young，2003)[36]的方法獲得，折舊率設(shè)為0.05。勞動(dòng)投入(Labor)由城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員數(shù)和私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體勞動(dòng)者就業(yè)人員數(shù)相加獲得，來自歷年的《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》。期望產(chǎn)出為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)，非期望產(chǎn)出包括二氧化硫排放量(SO2)、氮氧化物排放量(NOx)、煙塵粉塵排放量(Soot)，數(shù)據(jù)都來自歷年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》。為了剔除價(jià)格因素影響，涉及價(jià)值量的單位都進(jìn)行了價(jià)格指數(shù)平減，采用各省級(jí)區(qū)域固定資產(chǎn)投資價(jià)格指數(shù)對(duì)各省級(jí)區(qū)域固定資產(chǎn)投資進(jìn)行平減，采用地區(qū)生產(chǎn)總值指數(shù)對(duì)地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值進(jìn)行平減。

第二部分變量用于財(cái)政環(huán)保資金效率的影響因素分析，主要涉及：轉(zhuǎn)移支付依存度、財(cái)政分權(quán)程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、受教育程度、人口密度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。財(cái)政分權(quán)程度(Decentralization)采用支出分權(quán)指標(biāo)，參考赤井和坂田(Akai & Sakata，2002)[37]，定義為地方本級(jí)公共財(cái)政支出比上中央本級(jí)公共財(cái)政支出，數(shù)據(jù)出自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》；轉(zhuǎn)移支付依存度(TransferPayment)參考呂煒和趙佳佳(2015)[33]的做法，定義為轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政總收入(地方財(cái)政收入加上轉(zhuǎn)移支付)的比重，數(shù)據(jù)來自《中國(guó)財(cái)政年鑒》；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(GDPpercapita)采用不變價(jià)格的人均GDP表示；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(IndustrialStructure)采用第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出占全部經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的比重表示；人口密度(PopulationDensity)采用年末人口數(shù)除以各省級(jí)區(qū)域面積計(jì)算得到；受教育程度(EducationalLevel)采用當(dāng)?shù)鼐用竦钠骄芙逃晗薇硎?。變量單位和描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表1。

表1 變量計(jì)算和描述性統(tǒng)計(jì)

表1(續(xù))

(二)財(cái)政環(huán)保資金使用效率測(cè)算

表2為使用模型(5)計(jì)算的各省級(jí)區(qū)域財(cái)政環(huán)保資金使用效率，從中看到2007—2017年全國(guó)平均效率為 0.39，還有大約60%的改進(jìn)空間，總體上環(huán)保資金使用效率偏低。分省份來看，資金使用效率較高的全部是東部省級(jí)區(qū)域。如天津的效率得分在大部分年份都為1，僅在2015年低于1，觀察期內(nèi)的平均效率得分為0.99，為最高；在直轄市中，上海共有6年的效率得分低于1，盡管不如天津市，但效率得分仍達(dá)到0.89；在各個(gè)省級(jí)區(qū)域的得分中，資金使用效率最好的是廣東，在觀測(cè)期內(nèi)除了2015年外所有得分都為1，最終得分0.99。其他的東部省份的資金效率情況是：福建的效率得分為0.7、江蘇和浙江的效率得分接近或超過0.60。東部省份中例外的情況是遼寧和河北，其平均效率得分僅為0.28和0.24，在全國(guó)的排名為19和22，落后于很多中部省份。雖然河北和遼寧都屬于東部地區(qū)，但遼寧的特征更接近東北地區(qū)，而河北更接近中部地區(qū)，除了這兩個(gè)省份，總體上東部地區(qū)的財(cái)政環(huán)保資金均得到了較好的利用。其他地區(qū)的環(huán)保資金使用效率都較不理想，特別是中西部省份，內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、山西、貴州、青海、寧夏的資金使用效率都低于0.20，其中青海和寧夏低于0.10。

表2 中國(guó)各省級(jí)區(qū)域財(cái)政環(huán)保資金使用效率

表2(續(xù))

為觀察財(cái)政環(huán)保資金使用效率的變化情況，本文按照研究慣例把30個(gè)省級(jí)區(qū)域按地區(qū)分為東、中、西、東北4組，根據(jù)表2的結(jié)果，將遼寧劃為東北地區(qū)，把河北劃入中部地區(qū)，區(qū)域內(nèi)按各省份的算術(shù)平均計(jì)算效率得分，見圖1。可以看出東部地區(qū)環(huán)境效率始終最高，隨著時(shí)間的變化有一定波動(dòng)，較早時(shí)期的2007年和2008年，效率得分都超過了0.70，2008年到2015年效率得分有所下降，大約下降了0.17左右，2016年之后效率得分出現(xiàn)上升，2017年的效率得分為0.87，為最高值。東部之所以沒有明顯增長(zhǎng)的趨勢(shì)，可能原因是很多省市如天津、上海、廣東已經(jīng)處于前沿面，而前沿面的最高得分為1.00。中部、西部和東北部的資金使用效率都大幅落后于東部地區(qū)，但是這些地區(qū)都有改善趨勢(shì)。比較明顯的是西部地區(qū)，它的效率得分從2007年的0.14上升到2017年的0.33，年平均增長(zhǎng)率為7.7%；中地區(qū)從2007年的0.24上升到2017年的0.54，年平均增長(zhǎng)率為7.4%；東北部地區(qū)資金的使用效率從2007年的0.21增長(zhǎng)到2017年的0.46，年平均增長(zhǎng)率僅為7.3%，增長(zhǎng)最慢。

圖1 東、中、西、東北部的各省級(jí)區(qū)域平均的財(cái)政環(huán)保資金使用效率

財(cái)政資金的效率差異可能源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)沒有實(shí)現(xiàn)雙贏，也可能來源于財(cái)政投入的浪費(fèi)。通過計(jì)算方向向量，可觀察哪些決策單元不需要改進(jìn)，或者說實(shí)現(xiàn)了雙贏；哪些決策單元需要改進(jìn)，從哪些方向上改進(jìn)。方向向量和觀測(cè)值是一一對(duì)應(yīng)的，每個(gè)省市每年都有一個(gè)獨(dú)特的方向向量，為了便于比較，將這些方向向量按年取均值，得到表3?？梢钥吹?，所有的省級(jí)區(qū)域方向向量的GDP分量都為0，這說明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)分量都處于前沿面上，沒有一個(gè)省級(jí)區(qū)域因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展不好而拉低了效率，換句話說，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不是目前的短板。具體到各省級(jí)區(qū)域，廣東的氮氧化物和煙塵粉塵兩個(gè)方向向量分量都等于0，作為第一經(jīng)濟(jì)大省，其環(huán)保資金和二氧化硫分量的數(shù)值也都相對(duì)較小，可以認(rèn)為它實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙贏。天津、上海和海南在所有方向向量上都不等于0，但它們數(shù)值都較小，可認(rèn)為基本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙贏，北京在三種污染物方向向量分量上數(shù)值較小，但是在環(huán)保資金分量上過大，這樣，盡管北京在污染物排放方面管控較好，但是其投入了過多的環(huán)保資金，仍然不能視為經(jīng)濟(jì)-環(huán)境的雙贏。其余地區(qū)都沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)-環(huán)境的雙贏，如果將方向向量數(shù)值得分前10位作為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，北京、河北、四川、內(nèi)蒙古、云南、重慶、黑龍江、江蘇、湖南、陜西等在環(huán)保資金方向上的數(shù)值較大，過度的資金投入是拉低其使用效率的重要因素。此外，有的地區(qū)污染物排放過量從而拉低效率，山東、河南、河北、山西、遼寧、江蘇、內(nèi)蒙古在三種污染物方向上的數(shù)值都居于前10位，它們的共同特征是都處于華北、華東等重工業(yè)密集的地區(qū)。其他一些省級(jí)區(qū)域在某種污染物方向上可能進(jìn)入前10位，因此需要關(guān)注特定的污染物，如四川、貴州、陜西需要重點(diǎn)關(guān)注二氧化硫，它們都是高硫煤產(chǎn)地。

表3 各個(gè)省級(jí)區(qū)域的方向向量均值

表3(續(xù))

(三)支出效率影響因素分析

以下將分析環(huán)保財(cái)政資金使用效率的影響因素，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政體制安排。由于財(cái)政環(huán)保資金效率分布在0～1之間，屬于受限制的變量，這里采用Tobit模型進(jìn)行估計(jì)。首先從財(cái)政分權(quán)的角度來觀測(cè)財(cái)政體制安排的影響，表4報(bào)告了財(cái)政分權(quán)及其他變量作為解釋變量的回歸結(jié)果。列(1)為簡(jiǎn)單相關(guān)回歸，顯示財(cái)政分權(quán)與資金使用效率顯著正相關(guān)，且在1%水平上顯著，因此分權(quán)或許有利于環(huán)保資金效率的改善。但是隨著其他經(jīng)濟(jì)變量的加入，本文發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的估計(jì)結(jié)果發(fā)生明顯變化。列(2)控制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變量，財(cái)政分權(quán)的估計(jì)系數(shù)變?yōu)樨?fù)數(shù)，在1%水平上顯著，絕對(duì)值變化較??；人均GDP系數(shù)為正，在1%水平上通過顯著性檢驗(yàn)，這符合預(yù)期，較發(fā)達(dá)地區(qū)不僅具有人才和管理優(yōu)勢(shì)，還具有市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，便于政府推進(jìn)集中采購(gòu)，從而提高資金的使用效率。為了檢驗(yàn)支出效率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平間是否存在非線性關(guān)系，本文納入了人均GDP的二次方項(xiàng)，結(jié)果見列(3)，顯示財(cái)政分權(quán)依然在1%水平上顯著為負(fù)，絕對(duì)值較簡(jiǎn)單回歸分析變大，人均GDP和它的二次方項(xiàng)在5%水平上通過了顯著性檢驗(yàn)，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與資金利用效率之間可能不是線性關(guān)系。如果以財(cái)政資金利用效率為縱軸，人均GDP為橫軸，把其他變量假設(shè)為常數(shù)，列(3)的回歸結(jié)果是一個(gè)倒U型曲線，似乎表明隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化，資金使用效率先改進(jìn)后惡化。如何解釋這一結(jié)果？實(shí)際上經(jīng)過計(jì)算，倒U型曲線以13.375為對(duì)稱軸，而根據(jù)表1，人均GDP的最大值是11.09 萬元/人(2017年的上海)，因此全部樣本位于倒U型曲線對(duì)稱軸的左側(cè)。這樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與環(huán)保資金使用效率始終呈現(xiàn)正相關(guān)，只是曲線的斜率存在變化。中低收入地區(qū)的環(huán)保資金利用效率隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平改善的速度較快，而高收入地區(qū)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平改善較慢，這種非線性關(guān)系可能與減排資金的效應(yīng)遞減有關(guān)，因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高和環(huán)境的改善，單位資金投入帶來的減排效果會(huì)下降。列(4)中繼續(xù)納入其他控制變量，顯示財(cái)政分權(quán)仍然顯著為負(fù)，人均GDP和它的二次方項(xiàng)與列(3)幾乎相同，仍然呈現(xiàn)非線性關(guān)系?？刂谱兞慷紱]有通過顯著性檢驗(yàn)，第三產(chǎn)業(yè)比重的影響為正但不顯著，一般認(rèn)為，與第二產(chǎn)業(yè)相比，第三產(chǎn)業(yè)屬于清潔產(chǎn)業(yè)，它的發(fā)展有利于節(jié)能減排。但中國(guó)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，高端的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重較低，低端的第三產(chǎn)業(yè)占有較大比重，其中餐飲、染洗等對(duì)環(huán)境有負(fù)面影響，而交通運(yùn)輸業(yè)則明顯屬于高污染行業(yè)，因此第三產(chǎn)業(yè)的影響不直接和顯而易見。有研究表明，第三產(chǎn)業(yè)比重與污染排放總量是正相關(guān)的[38]?？刂谱兞恐猩鐣?huì)平均教育水平和人口密度都沒有通過顯著性檢驗(yàn)，說明民眾環(huán)保意識(shí)和環(huán)保參與度可能較低，沒有促進(jìn)環(huán)保資金的效率提升。

表4 環(huán)保資金利用效率的影響因素：財(cái)政分權(quán)作為解釋變量

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%水平上顯著，括號(hào)內(nèi)為z統(tǒng)計(jì)值，表5同。

從圖1的分區(qū)域環(huán)保資金利用效率討論中發(fā)現(xiàn)，東部省級(jí)區(qū)域與其他省級(jí)區(qū)域存在明顯的差距，中部、西部、東北部地區(qū)則更為接近(以下簡(jiǎn)稱中西部地區(qū))。為了檢驗(yàn)區(qū)域間環(huán)保資金利用效率的影響因素是否不同，將樣本分為東部地區(qū)和中西部地區(qū)。列(5)為東部地區(qū)的回歸結(jié)果，財(cái)政分權(quán)的影響依然為負(fù)，且通過了5%水平上的顯著性檢驗(yàn)，人均GDP與其二次項(xiàng)均不顯著。列(6)為中西部地區(qū)的回歸結(jié)果，財(cái)政分權(quán)的影響為正但不顯著，這與前面的結(jié)果都不同；人均GDP的影響顯著為正，其系數(shù)估計(jì)值也明顯大于東部地區(qū)，也證實(shí)了減排資金存在效應(yīng)遞減的現(xiàn)象。其他控制變量的情況是，第三產(chǎn)業(yè)的比重存在顯著為正的影響，說明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)仍然會(huì)影響中西部地區(qū)的環(huán)保資金效率；盡管受教育程度沒有通過顯著性檢驗(yàn)，但是人口密度在回歸中顯著為正，在1%水平上通過顯著性檢驗(yàn)，因此在中西部地區(qū)，人口因素和社會(huì)參與度有利于提高環(huán)保資金利用效率。通過表4的回歸結(jié)果看到，僅僅簡(jiǎn)單的相關(guān)分析支持財(cái)政分權(quán)有正面影響，但這是將其他變量的影響加到了財(cái)政分權(quán)變量上的結(jié)果，當(dāng)分離經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和其他一系列的控制變量后，財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)保資金效率有明顯的負(fù)面作用；分區(qū)域的看，這種負(fù)面影響主要發(fā)生在東部較發(fā)達(dá)地區(qū)，而在中西部地區(qū)，財(cái)政分權(quán)有微弱的正面影響。

接下來，與表4中檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)影響的策略一致，逐次加入控制變量，回歸結(jié)果見表5。從全樣本的回歸列(1)—列(4)中可以看出，轉(zhuǎn)移支付依存度與環(huán)保支出效率之間存在明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，且在1%水平上通過顯著性檢驗(yàn)，因此可以確認(rèn)中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度中存在“粘蠅紙效應(yīng)”，過多的轉(zhuǎn)移支付惡化了資金的使用效率；在納入的控制變量中，第三產(chǎn)業(yè)比重的影響顯著為正，其他變量均不顯著。列(5)為東部地區(qū)分樣本的回歸結(jié)果，可以看出轉(zhuǎn)移支付依存度變量在東部地區(qū)符號(hào)為負(fù)，但不顯著；其他變量也都不顯著，需要注意的是人均GDP的二次方項(xiàng)的系數(shù)為正，其z值為1.640，非常接近傳統(tǒng)的10%水平的檢驗(yàn)臨界值1.644，因此不能機(jī)械地拒絕經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有正面影響。列(6)為中西部地區(qū)分樣本的回歸結(jié)果，轉(zhuǎn)移支付依存度的符號(hào)為正，這與列(1)—列(5)相反；人均GDP、第三產(chǎn)業(yè)比重和人口密度的影響均顯著為正，與表4一致。對(duì)比列(5)和列(6)中轉(zhuǎn)移支付依存度的z統(tǒng)計(jì)值，它在前者為-1.16，在后者為0.85，盡管都低于傳統(tǒng)的z檢驗(yàn)臨界值，但是前者的拒絕域要小于后者，考慮到轉(zhuǎn)移支付在全樣本中存在“粘蠅紙效應(yīng)”，可以認(rèn)為它負(fù)面效果主要體現(xiàn)在東部地區(qū)，在中西部地區(qū)這種效應(yīng)不明顯，反而可能有微弱的正面影響。

表5 環(huán)保資金利用效率的影響因素：轉(zhuǎn)移支付依存度作為解釋變量

對(duì)環(huán)保資金利用效率影響因素的回歸中，兩個(gè)核心解釋變量——財(cái)政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付都具有負(fù)面的影響，但這些負(fù)面影響主要表現(xiàn)在東部地區(qū)，這一結(jié)果帶來一些政策啟示?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度一定程度上平衡了區(qū)域財(cái)力差距，根據(jù)本文樣本數(shù)據(jù)，東部地區(qū)在2007—2017年累計(jì)獲得了10.6萬億元轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付依存度平均為27%，中西部地區(qū)在2007—2017年獲得了36萬億元轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付依存度平均為59%。東部地區(qū)盡管獲得轉(zhuǎn)移支付少，在可支配的財(cái)力中比重低，但即使這部分有限的轉(zhuǎn)移支付也沒有起到應(yīng)有的作用。實(shí)際上，東部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付中大部分為稅收返還，它本身出于維護(hù)地區(qū)原有利益格局的考慮，目的是減少分稅制改革的阻力。中西部獲得的轉(zhuǎn)移支付、特別是一般性轉(zhuǎn)移支付較多，實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)“粘蠅紙效應(yīng)”在這些地區(qū)不明顯，因此加大轉(zhuǎn)移支付力度不會(huì)對(duì)這些地區(qū)環(huán)保資金利用效率帶來負(fù)面影響。同時(shí)，東部地區(qū)的財(cái)政分權(quán)程度大約為21%，而中西部地區(qū)大約為15%，中西部的財(cái)力水平與東部相比存在一定差距，而且這種差距帶來了不同的效果：如果繼續(xù)提高財(cái)政分權(quán)程度，則在東部會(huì)惡化環(huán)保資金效率，在中西部地區(qū)則不會(huì)。因此為了優(yōu)化財(cái)政環(huán)保資金的利用效率，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付分配的區(qū)域均衡性，將轉(zhuǎn)移支付配置到真正需要的地方。

(四)進(jìn)一步討論

目前，流行的觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)變量之間多呈現(xiàn)互為因果關(guān)系，采用這些變量的研究都應(yīng)該注意內(nèi)生性問題。實(shí)際上內(nèi)生性主要考慮的是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)與解釋變量之間的相關(guān)性，如果兩者有較強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系，那么就認(rèn)為模型有內(nèi)生性問題，此時(shí)被解釋變量和解釋變量不能解釋為因果關(guān)系。解決內(nèi)生性的有效辦法是工具變量估計(jì)，它需要滿足兩個(gè)條件：第一，工具變量不能與擾動(dòng)項(xiàng)相關(guān)；第二，工具變量必須與內(nèi)生的解釋變量相關(guān)。但是嚴(yán)格滿足這兩個(gè)條件的工具變量只有理論上存在，在實(shí)踐中，研究者主要依據(jù)自己的判斷來選取工具變量。由于擾動(dòng)項(xiàng)無法觀察，要找到嚴(yán)格意義上的工具變量很難做到，變通的辦法是采用內(nèi)生解釋變量的滯后項(xiàng)作為工具變量或者替代該變量，以緩解內(nèi)生性[39-40]，這里將所有控制變量滯后一期代入方程重新估計(jì)，發(fā)現(xiàn)新估計(jì)系數(shù)的大小和方向變化不大。除了內(nèi)生性問題，直轄市的財(cái)政體制安排可能與其他省份存在差異，因此剔除了北京、上海、天津、重慶四個(gè)樣本，重新估計(jì)后的關(guān)鍵變量的符號(hào)也沒有發(fā)生變化，這說明本文的估計(jì)是穩(wěn)健的(2)限于篇幅，穩(wěn)健性檢驗(yàn)的詳細(xì)結(jié)果沒有列出，讀者感興趣可以向作者索取。。

五、結(jié)論

中國(guó)自2007年開始將財(cái)政環(huán)保支出作為單獨(dú)類級(jí)科目列支，此后支出規(guī)模逐年擴(kuò)大，但是其資金支出效率如何，國(guó)內(nèi)缺乏較可靠的經(jīng)驗(yàn)研究。本文構(gòu)建了一個(gè)內(nèi)生方向距離函數(shù)模型，采用2007—2017年的30個(gè)省級(jí)區(qū)域數(shù)據(jù)，從經(jīng)濟(jì)-環(huán)境雙贏的視角評(píng)估了財(cái)政環(huán)保資金效率。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，總體上財(cái)政環(huán)保資金使用效率偏低，大約有60%的改進(jìn)空間，東部地區(qū)的資金使用效率較高，中西部和東北地區(qū)的資金使用效率明顯偏低。通過方向向量的計(jì)算，發(fā)現(xiàn)廣東的環(huán)保資金投入實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的雙贏，天津、上海、海南基本實(shí)現(xiàn)了雙贏。其他大部分省級(jí)區(qū)域只實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單贏，或者存在環(huán)保資金浪費(fèi)，或者存在污染物過度排放。因此各地財(cái)政部門除了對(duì)財(cái)政環(huán)保資金實(shí)行精細(xì)化管理外，還應(yīng)注重資金的實(shí)際效果，使有限的資金支出實(shí)效。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可考慮引入標(biāo)桿管理，將本地區(qū)與雙贏地區(qū)進(jìn)行比較，有針對(duì)性制定相關(guān)政策，以此提高財(cái)政資金的支出效率。

通過Tobit回歸分析還發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政環(huán)保資金效率具有顯著影響，轉(zhuǎn)移支付存在“粘蠅紙效應(yīng)”，即過多轉(zhuǎn)移支付會(huì)惡化資金使用效率，而過高的財(cái)政分權(quán)也不利于提高資金使用效率。對(duì)于不同的區(qū)域，轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政分權(quán)的影響存在差異，財(cái)政分權(quán)帶來的效率損害主要體現(xiàn)在東部，中西部和東北地區(qū)不存在轉(zhuǎn)移支付帶來的“粘蠅紙效應(yīng)”。這對(duì)于中國(guó)制定和完善分區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有重要意義。東部特別是北上廣等增長(zhǎng)極地區(qū)，基本上能夠協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的沖突，自有財(cái)力能夠支持污染的治理，這樣，來自中央的額外轉(zhuǎn)移支付可能存在效率遞減現(xiàn)象。而中西部地區(qū)自身財(cái)力有限，“粘蠅紙效應(yīng)”在這些地區(qū)不明顯，轉(zhuǎn)移支付有利于保障其財(cái)政性環(huán)保投入，同時(shí)也不會(huì)降低資金的使用效率。因此在中西部和東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間建立協(xié)調(diào)關(guān)系之前，加大對(duì)這些區(qū)域轉(zhuǎn)移支付力度、減少對(duì)東部的轉(zhuǎn)移支付、推進(jìn)區(qū)域間財(cái)政平衡仍然可行和必要。