對涉農(nóng)項(xiàng)目資金實(shí)施財(cái)會監(jiān)督的思考

李曉煜

摘要：加強(qiáng)涉農(nóng)項(xiàng)目資金監(jiān)管是新時(shí)期財(cái)會監(jiān)督重要內(nèi)容，明確財(cái)會監(jiān)督主體是強(qiáng)化涉農(nóng)項(xiàng)目資金監(jiān)管的前提，會計(jì)監(jiān)督是財(cái)會監(jiān)督的一個(gè)方面，要規(guī)范財(cái)會監(jiān)督形式，保障財(cái)會監(jiān)督質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)項(xiàng)目資金 財(cái)會監(jiān)督 會計(jì)監(jiān)督 財(cái)政監(jiān)督

對涉農(nóng)項(xiàng)目資金開展財(cái)會監(jiān)督是保障黨和國家惠民惠農(nóng)政策落實(shí)、提高財(cái)政資金使用績效的重要舉措。2020年1月13日，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上發(fā)表了重要講話，首次提出將財(cái)會監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督等一并作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，對財(cái)會監(jiān)督工作在新時(shí)期國家治理體系和治理能力建設(shè)中的新定位、新職能提出了更高的要求，為今后財(cái)會監(jiān)督指明了方向。本文就涉農(nóng)項(xiàng)目資金開展財(cái)會監(jiān)督提出個(gè)人淺見，旨在拋磚引玉。

一、涉農(nóng)項(xiàng)目資金財(cái)會監(jiān)督的主體

明確財(cái)會監(jiān)督主體是強(qiáng)化涉農(nóng)項(xiàng)目資金監(jiān)管的前提。從現(xiàn)行法律法規(guī)所賦予職責(zé)職權(quán)看，實(shí)施財(cái)會監(jiān)督的主體應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面，即單位財(cái)會部門的會計(jì)監(jiān)督和財(cái)政部門的財(cái)政監(jiān)督，但是財(cái)會監(jiān)督不能等同于財(cái)政監(jiān)督，財(cái)會監(jiān)督包含面更廣，它們有各自的不同點(diǎn)和不同作用。

（一）單位會計(jì)監(jiān)督

《會計(jì)法》明確了會計(jì)基本職能是核算和監(jiān)督。一是從經(jīng)濟(jì)往來現(xiàn)象看。凡是涉及到資源配置的地方，就需要會計(jì)核算，無論是市場資源、社會資源，還是公共資源，都不例外。那么對涉農(nóng)項(xiàng)目的監(jiān)督職能自然應(yīng)由單位財(cái)會部門來實(shí)施基層監(jiān)督，這種監(jiān)督是對涉農(nóng)項(xiàng)目事前規(guī)劃、設(shè)計(jì)、預(yù)算、評審、政府采購和招投標(biāo)等項(xiàng)目前期參與式監(jiān)督，事中項(xiàng)目建設(shè)、票據(jù)審核、撥款、成本管理、項(xiàng)目結(jié)算、財(cái)務(wù)決算、項(xiàng)目移交等項(xiàng)目實(shí)施過程和結(jié)果的過程式監(jiān)督。這一監(jiān)督也是單位內(nèi)部控制的要求，可以增強(qiáng)單位財(cái)會人員法律法規(guī)意識和責(zé)任意識，發(fā)揮其熟悉單位管理現(xiàn)狀、合理調(diào)配資金、落實(shí)成本核算、費(fèi)用監(jiān)督、資產(chǎn)管理、稅（費(fèi)）率變化的長處，更重要的是在實(shí)施績效管理的機(jī)制下，項(xiàng)目績效評價(jià)已經(jīng)成為一種趨勢，離開了單位財(cái)會人員組織或參與，績效評價(jià)是很難開展的。二是從在管理現(xiàn)狀看。權(quán)力運(yùn)行集中體現(xiàn)在對資金、資產(chǎn)、資源等的管理和使用，這些行為都要通過財(cái)務(wù)成果來表現(xiàn)。因此，單位會計(jì)監(jiān)督也必須成為財(cái)會監(jiān)督體系中極其重要的一環(huán)。可以說，單位會計(jì)監(jiān)督既是一種內(nèi)部監(jiān)督或者是基層監(jiān)督，也是一種社會監(jiān)督，為規(guī)范項(xiàng)目管理增加一道“防火墻”，能夠改變過去財(cái)會邊緣化、工程腐敗化的現(xiàn)象。有了這種監(jiān)督，就能從源頭上杜絕許多違規(guī)行為，為市場運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的防護(hù)基礎(chǔ)。

（二）實(shí)施財(cái)政監(jiān)督

黨的十八屆三中全會明確提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政作為會計(jì)主管部門，財(cái)政監(jiān)督需要切實(shí)運(yùn)用好預(yù)算監(jiān)督和會計(jì)監(jiān)督兩大基礎(chǔ)工具，對單位財(cái)務(wù)成果實(shí)施再監(jiān)督，但財(cái)政監(jiān)督是事后監(jiān)督，是對財(cái)政規(guī)定、會計(jì)制度落實(shí)情況監(jiān)督，是一種更高層次的、專業(yè)性的監(jiān)督。

一方面，涉農(nóng)項(xiàng)目資金是政府公共資源配置亦即分配的結(jié)果，需要單位財(cái)務(wù)行為來反映，以體現(xiàn)公共政策和政府活動(dòng)落實(shí)的具體結(jié)果。公共資源配置屬于稀缺資源事關(guān)公眾利益，并與公共權(quán)力行使直接關(guān)聯(lián)，因此，財(cái)政監(jiān)督從表象來看是針對“財(cái)”，實(shí)質(zhì)上是針對“權(quán)”，通過財(cái)政監(jiān)督，保證黨的惠民惠農(nóng)政策有效落實(shí)，財(cái)政資金發(fā)揮效益，體現(xiàn)財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)。另一方面，財(cái)政是經(jīng)濟(jì)社會的綜合反映，沒有真實(shí)、完整和準(zhǔn)確的單位財(cái)務(wù)成果，政府對經(jīng)濟(jì)社會的認(rèn)識和決策就會喪失前提，財(cái)經(jīng)紀(jì)律和法規(guī)也就會形同虛設(shè)，社會公平正義也就無從談起。財(cái)政監(jiān)督對反映單位財(cái)務(wù)成果、會計(jì)信息質(zhì)量是否真實(shí)、全面、準(zhǔn)確就提到了重要的位置，也就是對會計(jì)核算和會計(jì)監(jiān)督的一種再監(jiān)督。

可見，會計(jì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督盡管有各自不同特點(diǎn)，但二者在監(jiān)督對象上是共同的，監(jiān)督目的上是一致的，構(gòu)成了財(cái)會監(jiān)督統(tǒng)一體。

二、會計(jì)監(jiān)督是涉農(nóng)項(xiàng)目資金財(cái)會監(jiān)督重要形式

會計(jì)是通過核算和監(jiān)督來反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息。對涉農(nóng)項(xiàng)目開展財(cái)會監(jiān)督，無論是從法律賦予的職責(zé)，還是現(xiàn)實(shí)管理需要看，會計(jì)監(jiān)督的必要性日益顯現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)成為財(cái)會監(jiān)督的重要形式，以保障國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律、財(cái)會法規(guī)有效落實(shí)。

（一）法律定位

《會計(jì)法》賦予會計(jì)的基本職能是核算和監(jiān)督。會計(jì)的核算職能是對特定主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告，這是會計(jì)最基本的職能。會計(jì)的監(jiān)督職能是審查特定主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會計(jì)核算的真實(shí)性、合法性和合理性，主要是檢查各項(xiàng)會計(jì)核算是否根據(jù)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行，檢查各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否符合國家有關(guān)法律法規(guī)，執(zhí)行國家各項(xiàng)方針政策，檢查各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支是否符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律及經(jīng)營管理方面的要求，保證各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支符合特定的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。涉農(nóng)資金是有具體專項(xiàng)用途的，既要符合黨和國家的方針政策，又要注重資金使用績效，有必要對涉農(nóng)項(xiàng)目資金使用真實(shí)性、合法性和合理性的監(jiān)督，對涉農(nóng)項(xiàng)目資金實(shí)施會計(jì)監(jiān)督責(zé)無旁貸。

（二）資金適用范圍

涉農(nóng)項(xiàng)目資金是鞏固脫貧攻堅(jiān)成效，有效銜接鄉(xiāng)村振興的重要抓手。主要包括農(nóng)村公路建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村飲水安全等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類資金，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)村救濟(jì)、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保、危房改造資金對涉農(nóng)個(gè)人補(bǔ)助或補(bǔ)貼類資金，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展類資金，退耕還林、農(nóng)業(yè)生態(tài)治理保護(hù)等生態(tài)建設(shè)資金類等。適用范圍廣、與廣大人民群眾密切相關(guān)，群眾關(guān)注度高，資金使用效益社會影響大，加強(qiáng)惠民資金事前事中事后過程監(jiān)督十分必要。

（三）實(shí)際管理情況

一是項(xiàng)目管理從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、預(yù)算評審、政府采購、招投標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施、資金撥付、竣工驗(yàn)收有其一套完整的管理程序，會計(jì)監(jiān)督應(yīng)是這些程序中的重要一環(huán)，預(yù)算編制、稅費(fèi)變動(dòng)、材料費(fèi)、人工費(fèi)、工程機(jī)械費(fèi)等是項(xiàng)目成本的內(nèi)容，如果會計(jì)監(jiān)督與項(xiàng)目實(shí)施兩張皮，就會導(dǎo)致一系列問題發(fā)生；二是目前涉農(nóng)項(xiàng)目多數(shù)是財(cái)政報(bào)賬制，資金管理部門與項(xiàng)目實(shí)施單位各負(fù)其責(zé)，資金管理部門只能對報(bào)賬資料的完整性負(fù)責(zé)，而對合法性和合理性就很難把握，形成了財(cái)政想管沒有能力管，項(xiàng)目實(shí)施單位財(cái)會部門想管而管不了，發(fā)揮不了就地就近監(jiān)管的作用；三是審計(jì)、監(jiān)察監(jiān)督是一種很好的監(jiān)管方式，但是這些監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，形成不了事中監(jiān)管態(tài)勢，容易形成“監(jiān)管盲角”；四是近幾年各級對財(cái)會監(jiān)督過多的強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政監(jiān)督，而對會計(jì)監(jiān)督的作用沒有很好發(fā)揮，導(dǎo)致許多單位財(cái)會人員對管理存在的問題視而不見甚至參與其中，會計(jì)監(jiān)督職責(zé)沒能有效發(fā)揮，財(cái)會監(jiān)督“合力”沒有形成。

三、如何開展涉農(nóng)項(xiàng)目資金財(cái)會監(jiān)督

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，財(cái)會監(jiān)督也要與時(shí)俱進(jìn)，要從此前相對單一的財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域向聯(lián)合性監(jiān)督轉(zhuǎn)變；從事后監(jiān)督向事前評審招投標(biāo)程序性監(jiān)督、事中支出審核決算合規(guī)性監(jiān)督、事后效益評價(jià)績效性全程管理監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

（一）注重提高綜合素質(zhì)

一是統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)政治和政策理論學(xué)習(xí)，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督重要性的認(rèn)識，積極組織各級各類財(cái)會人員認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，形成全社會支持財(cái)會監(jiān)督的局面；二是加強(qiáng)財(cái)會法規(guī)知識培訓(xùn)。重點(diǎn)開展《會計(jì)法》和《預(yù)算法》《政府采購法》及其《實(shí)施細(xì)則》的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，加強(qiáng)對各類財(cái)政規(guī)定、會計(jì)制度的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)依法理財(cái)、依法監(jiān)督的自覺性和主動(dòng)性；三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，通過網(wǎng)上培訓(xùn)、現(xiàn)場教學(xué)、崗位交流等方式提高履職能力；四是落實(shí)好《會計(jì)法》，健全完善會計(jì)監(jiān)督機(jī)制，提高財(cái)會人員的社會地位，對堅(jiān)持原則的財(cái)會人員給予保護(hù)表彰，切實(shí)維護(hù)財(cái)會人員的權(quán)益。

（二）理清財(cái)會監(jiān)督重點(diǎn)

對涉農(nóng)項(xiàng)目資金財(cái)會監(jiān)督需要關(guān)注的重點(diǎn)有，一是在立項(xiàng)方面主要有內(nèi)部控制機(jī)制不健全，決策不規(guī)范，沒有建立“三重一大”民主決策機(jī)制，項(xiàng)目立項(xiàng)不科學(xué)等；二是在項(xiàng)目前期方面主要有預(yù)算評審不及時(shí)，政府采購制度執(zhí)行不到位，工程招投標(biāo)不規(guī)范等；三是在項(xiàng)目建設(shè)管理方面主要是合同意識不強(qiáng)，預(yù)算管理不到位，項(xiàng)目變更未按程序?qū)徟?，?xiàng)目超預(yù)算，追加預(yù)算指標(biāo)未按規(guī)定用途使用，政策落實(shí)不到位，稅費(fèi)變化沒有及時(shí)變更，工程管理不到位，偷工減料導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量存在瑕疵等；四是在項(xiàng)目驗(yàn)收管護(hù)方面主要表現(xiàn)是工程驗(yàn)收不嚴(yán)謹(jǐn)，項(xiàng)目以結(jié)算代替決算，后期管護(hù)流于形式，績效評價(jià)流于形式等；五是在資金使用方面表現(xiàn)是現(xiàn)金使用管理不規(guī)范，往來款長期掛賬，違規(guī)管理使用項(xiàng)目管理費(fèi)，違規(guī)管理使用工程前期工作費(fèi)，擠占挪用專項(xiàng)資金等。這些問題貫穿項(xiàng)目建設(shè)、資金使用全過程，需要會計(jì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督協(xié)力發(fā)揮作用。

（三）為財(cái)會監(jiān)督提供制度保障

財(cái)會監(jiān)督是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的一種專業(yè)的、全過程的監(jiān)督，構(gòu)成了“監(jiān)督鏈”中的一環(huán)。這一監(jiān)督需要有強(qiáng)力的制度來保障，需要從監(jiān)督主體、對象、程序、問題處理、數(shù)據(jù)共享等方面來規(guī)范，需要明確基層會計(jì)監(jiān)督與財(cái)政專職監(jiān)督的區(qū)別與聯(lián)系，理順兩類不同監(jiān)督形式的關(guān)系，注重兩類監(jiān)督的各自作用，不能強(qiáng)調(diào)某一個(gè)方面而忽視另一方面，引導(dǎo)基層會計(jì)發(fā)揮監(jiān)督前哨作用，以提高專業(yè)化財(cái)會監(jiān)督水平和依法履職能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡曉峰.加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督應(yīng)把握好四大關(guān)系，中國財(cái)政，2020.10.

（作者單位：河南省光山縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：凌玉