新形勢(shì)下基層央行集中采購存在的問題及建議

向令

摘要：在當(dāng)前管理從嚴(yán)、預(yù)算從緊的財(cái)經(jīng)紀(jì)律新形勢(shì)下，對(duì)基層人民銀行集中采購管理工作提出更高要求。如何進(jìn)一步優(yōu)化基層央行集中采購流程、加強(qiáng)集中采購活動(dòng)中的權(quán)力制約、完善集中采購管理機(jī)制進(jìn)而平衡效率和風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前基層人民銀行集中采購管理工作中亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：集中采購 ?政府采購 ?風(fēng)險(xiǎn)防控

一、當(dāng)前基層人民銀行集中采購管理工作現(xiàn)狀

作為政府采購的重要組成部分，基層人民銀行集中采購以服務(wù)基層央行履職為主軸，以實(shí)現(xiàn)采購“物有所值”目標(biāo)為導(dǎo)向，不斷探索提高集中采購管理和實(shí)施效率，強(qiáng)化集中采購的風(fēng)險(xiǎn)防控，采購管理將逐步從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理和實(shí)施模式、監(jiān)督管理方面取得一定成效。

（一）建立了完整的線性管理體系

依照《政府采購法》和《中國(guó)人民銀行集中采購管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，人民銀行的集中采購管理體制實(shí)行“統(tǒng)一管理、分級(jí)授權(quán)”，省級(jí)以上分行負(fù)責(zé)集中采購，地級(jí)支行等根據(jù)上級(jí)行授權(quán)實(shí)施集中采購。并且按照國(guó)務(wù)院定期發(fā)布的政府集中采購目錄及其限額來確定不同層級(jí)行的集中采購職責(zé)范圍。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行管理和操作職能相分離，建立了以職能為基礎(chǔ)的決策、管理和執(zhí)行的橫向組織結(jié)構(gòu)，人民銀行集中采購管理由各層級(jí)行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé);采購實(shí)施由分行以上集采中心獨(dú)立承擔(dān)。集中采購的需求管理沒有專門獨(dú)立的部門負(fù)責(zé)，是由各事權(quán)單位在采購程序中分別提出需求計(jì)劃，再由管理部門統(tǒng)一進(jìn)行審核。

（二）集中采購管控手段日益豐富

一是集采制度基礎(chǔ)逐步規(guī)范。在政府采購法等一系列法律制度基礎(chǔ)上，人民銀行根據(jù)部門的實(shí)際情況制定了實(shí)施細(xì)則，對(duì)集中采購的組織管理、職責(zé)范圍、采購程序等進(jìn)行了規(guī)范，并對(duì)具體實(shí)踐結(jié)果逐步進(jìn)行了修改完善;二是集采標(biāo)準(zhǔn)化手段不斷應(yīng)用。如將逐年增加的集中采購項(xiàng)目通過限額標(biāo)準(zhǔn)化手段納入集中管理。對(duì)于采購合同等重要文本建立標(biāo)準(zhǔn)化模板、采購檔案標(biāo)準(zhǔn)化等;三是集采信息化管理技術(shù)穩(wěn)步推進(jìn)。開始利用內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等實(shí)施集中采購活動(dòng)。如公開發(fā)布招投標(biāo)信息、利用信息網(wǎng)絡(luò)建立供應(yīng)商名錄庫等。

（三）集中采購流程逐步完善

作為政府采購不可或缺的組成部分，人民銀行集中采購管理機(jī)制也與政府采購管理機(jī)制一致，按照采購預(yù)算、采購實(shí)施、采購評(píng)估反饋、采購監(jiān)督等流程管理環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)置。并于2005年起人民銀行開啟的預(yù)算資金支出集中采購管理模式，其集中采購程序中的編制計(jì)劃、組織實(shí)施、檔案歸集、信息統(tǒng)計(jì)方面，已經(jīng)基本與政府采購的程序接軌。

首先，目前人民銀行集中采購需求管理是按照行政事業(yè)單位預(yù)算方法“二上二下”編制采購需求計(jì)劃的，往往是按照上一年度的實(shí)際支出進(jìn)行編報(bào)。人民銀行集中采購的預(yù)算是一起編制;其次，采購實(shí)施是基于管理部門審批后的采購計(jì)劃進(jìn)行的，采用了政府采購條例所規(guī)定的招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等采購方式;最后，采購驗(yàn)收主要是依據(jù)合同驗(yàn)收方式，并根據(jù)不同采購類型進(jìn)行驗(yàn)收結(jié)果公告等。

（四）內(nèi)部監(jiān)督制度逐步建立和完善

人民銀行通過對(duì)采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，逐步建立和完善內(nèi)部監(jiān)督體系。如集中采購需求按照國(guó)家行政單位部門預(yù)算方式進(jìn)行編制;集中采購實(shí)施環(huán)節(jié)通過公開招投標(biāo)、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判的多種方式。接受國(guó)家紀(jì)檢部門、法律機(jī)構(gòu)等審計(jì)和檢查，防止管理中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象。采購驗(yàn)收環(huán)節(jié)一般通過法律監(jiān)督或結(jié)合一定社會(huì)監(jiān)督手段實(shí)現(xiàn)。

二、新形式下基層人民銀行集中采購工作中存在的問題

（一）基層集中采購風(fēng)險(xiǎn)較為集中

當(dāng)前在人民銀行內(nèi)外部檢查和巡查中，集中采購工作反映出的問題比較多，主要包括采購制度執(zhí)行不嚴(yán)，采購實(shí)施程序不規(guī)范、采購檔案不完整、采購合同不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}。當(dāng)前集中采購需求部門、采購執(zhí)行部門責(zé)任主體意識(shí)缺少，成本控制觀念淡薄，在履職過程中，全局觀念和資金使用效益意識(shí)比較薄弱，資金安全性大打折扣;同時(shí)，多層級(jí)的逐級(jí)審批體制下，溝通與協(xié)調(diào)需要層層匯總上報(bào)，采購效率的損失被放大。

（二）基層集中采購缺少彈性調(diào)整機(jī)制

總行集中目錄或限額標(biāo)準(zhǔn)基本參照財(cái)政部的政府采購目錄制定，一般兩年內(nèi)不作調(diào)整，未充分考慮部門履職需求及市場(chǎng)變化，不能滿足特殊及緊急業(yè)務(wù)需求。同時(shí)，批量采購實(shí)際安排不合理?？傂信坎少徱话闶巧习肽暾骷少徯枨螅截洉r(shí)間一般較晚，普遍集中在12月到貨，甚至存在跨年到貨現(xiàn)象。批量采購設(shè)備出現(xiàn)年末集中驗(yàn)貨、付款和固定資產(chǎn)集中入賬等現(xiàn)象，同時(shí)給集中采購補(bǔ)充訂貨帶來了時(shí)間上的困難。因2019年總行批量采購電子設(shè)備均為安全可控設(shè)備，考慮到安全可控設(shè)備管理上參照涉密機(jī)器管理，應(yīng)用上業(yè)務(wù)系統(tǒng)適用性不兼容，為保證業(yè)務(wù)安全生產(chǎn)，總行科技司電子設(shè)備類集中采購僅復(fù)印機(jī)在采購范圍內(nèi)，微型機(jī)、筆記本和打印機(jī)未采購，特殊電子設(shè)備需求更無法滿足。

（三）分支機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商缺少約束手段

一是售后服務(wù)質(zhì)量不高，部分廠商在本地?zé)o服務(wù)維修點(diǎn)，無法直接上門驗(yàn)貨、裝機(jī)，部分公司只在長(zhǎng)沙有服務(wù)維修點(diǎn)，無法到地級(jí)市進(jìn)行上門安裝、維修;二是個(gè)別批量采購中標(biāo)單位為代理銷售機(jī)構(gòu)，無法直接提供操作培訓(xùn)，如貨金發(fā)行部門叉車等專業(yè)設(shè)備，供貨公司為代理銷售機(jī)構(gòu)，無法對(duì)操作人員開展操作培訓(xùn);三是電子設(shè)備配套耗材成本高于本地經(jīng)銷商，個(gè)別專業(yè)設(shè)備耗材補(bǔ)充訂貨時(shí)間長(zhǎng)，使用部門反映問題較多。

（四）分支機(jī)構(gòu)“管采分離”原則未得到有效落實(shí)

“管采分離”是人民銀行集中采購管理的核心原則，更是保障采購資金安全的重要內(nèi)控機(jī)制。在基層的采購實(shí)踐中，個(gè)別縣支行機(jī)構(gòu)因?yàn)榫幹迫藛T的原因，存在著財(cái)權(quán)部門身兼日常管理和采購組織的雙重身份現(xiàn)象，直接參與采購工作的具體實(shí)施，實(shí)質(zhì)上出現(xiàn)了管采一肩挑的現(xiàn)象，采購實(shí)施的獨(dú)立性、采購管理的規(guī)范性和日常監(jiān)督的有效性難以得到保證，既加大了部門利益協(xié)調(diào)的難度，也對(duì)內(nèi)控安全帶來了挑戰(zhàn)。

（五）集中采購人員專業(yè)水平欠缺

集中采購涉及面較廣，流程環(huán)節(jié)較多，專業(yè)技術(shù)要求較高，資料收集較為復(fù)雜。集中采購評(píng)審人員、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人主要是從本級(jí)單位評(píng)審人員庫、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人庫中抽選，對(duì)非自身主業(yè)的項(xiàng)目，評(píng)審人員和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人專業(yè)水平欠缺，采購結(jié)果可能與物有所值目標(biāo)偏離。

三、推動(dòng)基層央行集中采購工作發(fā)展的建議

（一）打破現(xiàn)有線性管理體系，完善矩陣式組織機(jī)構(gòu)

在基層實(shí)施方面，為保證多層管理、逐級(jí)審批體制下集中采購的安全性與效率性，建議打破以現(xiàn)有職能劃分的條線型組織機(jī)構(gòu)框架，持續(xù)完善跨部門的矩陣式組織機(jī)構(gòu)布局。進(jìn)而促進(jìn)上下、橫向部門之間的信息交流和有效溝通，提高各部門協(xié)作效率和資源配置效率;同時(shí)，壓實(shí)各級(jí)行采購人主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)采購管理與實(shí)施部門的人員崗位分離，規(guī)避履職風(fēng)險(xiǎn)的“灰色地帶”。

（二）構(gòu)建過程結(jié)果導(dǎo)向型采購機(jī)制，實(shí)施“最佳物有所值”管理

從人民銀行多年來的集中采購實(shí)踐來看，以節(jié)約資金和預(yù)防腐敗為主要目的、強(qiáng)調(diào)采購程序限定管理的制度設(shè)計(jì)。一方面，在預(yù)算約束和反腐倡廉中都取得了不錯(cuò)的效果;另一方面，也在一定程度上扭曲了本應(yīng)內(nèi)化于集中采購中的“物有所值”目標(biāo)，降低了采購需求部門、基層機(jī)構(gòu)對(duì)總行集中采購的認(rèn)同感和滿意度。鑒于此，集中采購管理需積極轉(zhuǎn)變思路，完成結(jié)果導(dǎo)向型的采購機(jī)制變革，更加注重結(jié)果管理、評(píng)價(jià)管理，構(gòu)建結(jié)果導(dǎo)向型的采購機(jī)制，在提升采購結(jié)果滿意度的基礎(chǔ)上，切實(shí)提高集中采購的工作質(zhì)效。集中采購管理要實(shí)現(xiàn)從程序?qū)蛳蚪Y(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，是要轉(zhuǎn)變管理理念，實(shí)施 “最佳物有所值”，即考慮所有成本后所能獲得的最大收益，在實(shí)務(wù)操作中通常指產(chǎn)品或服務(wù)的生命周期內(nèi)成本和質(zhì)量的最優(yōu)組合。

（三）圍繞“放管服”提升批量采購效率

現(xiàn)行人民銀行集中采購管理制度中存在較多具體采購活動(dòng)的程序性監(jiān)管事項(xiàng)和事務(wù)性管理內(nèi)容，但對(duì)采購效率提升缺乏可行的制度約束。因此，在新形勢(shì)下，必須建立兼顧效益增值和風(fēng)險(xiǎn)管控協(xié)調(diào)發(fā)展的采購模式，堅(jiān)持放管結(jié)合，在簡(jiǎn)化程序與強(qiáng)化監(jiān)管并重的同時(shí)，需更加突出采購效率管理，激發(fā)各級(jí)采購行為主體的活力，加快推進(jìn)集中采購管理轉(zhuǎn)型。

1.明確集中采購放權(quán)內(nèi)涵。即從制度上明確集中采購管理中放權(quán)的內(nèi)容、范圍和手段，在風(fēng)險(xiǎn)控制的前提下，充分釋放采購行為主體活力，做到能減盡減、能合盡合，已具有國(guó)家或區(qū)域通用標(biāo)準(zhǔn)的集中采購項(xiàng)目，上級(jí)人行管理部門可以“放權(quán)”，基層人行可以按照通用標(biāo)準(zhǔn)自主進(jìn)行采購管理，簡(jiǎn)化原來的行政審批程序;基層人行的零星和分散集中采購項(xiàng)目，可參照當(dāng)?shù)卣少徱?guī)范、標(biāo)準(zhǔn)或者全國(guó)區(qū)域內(nèi)類似項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，自主簡(jiǎn)化采購流程;沒有相關(guān)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的特殊項(xiàng)目，可由省級(jí)人行進(jìn)行統(tǒng)一管理配置。

2.強(qiáng)化流程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。清理、優(yōu)化程序?qū)徍伺c事務(wù)性管理內(nèi)容，除法律規(guī)定和落實(shí)監(jiān)管功能必須保留的審核及管理外，盡可能精簡(jiǎn)審核要求和流程，同時(shí)對(duì)各類采購方式、業(yè)務(wù)流程、招標(biāo)文件、采購合同文本、驗(yàn)收意見書等主要文檔格式予以規(guī)范，便于基層在具體執(zhí)行中有章可循。

3.完善集中采購綜合監(jiān)管管理機(jī)制。建立部門間信息共享、常態(tài)監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機(jī)制，做好全過程監(jiān)督，加強(qiáng)綜合監(jiān)管。一方面建立常態(tài)化監(jiān)督檢查工作機(jī)制，全面接受紀(jì)檢、內(nèi)審部門的聯(lián)合監(jiān)督、全面檢查，并定期與監(jiān)督部門溝通，使內(nèi)部監(jiān)督制衡與協(xié)作配合相統(tǒng)一;一方面建立處罰機(jī)制，對(duì)集中采購的監(jiān)督管理、處罰措施作出具體規(guī)定，監(jiān)督管理要細(xì)化到崗、懲罰措施要明確到人，避免反復(fù)出現(xiàn)集中采購履職不盡責(zé)、問題整改不到位的現(xiàn)象。

4.適當(dāng)下放部分集采權(quán)限。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、價(jià)格透明的電子設(shè)備，比如臺(tái)式電腦、打印機(jī)、傳真機(jī)等，建議總行下放部分電子設(shè)備采購權(quán)限，可由省會(huì)中支授權(quán)地市中支購買部分電子設(shè)備。實(shí)現(xiàn)彈性管理，滿足基層央行履職需要。目前電子設(shè)備批量采購存在到貨時(shí)間較晚、設(shè)備配置不能滿足特殊業(yè)務(wù)需求的問題，建議上級(jí)行實(shí)行彈性管理，授權(quán)基層行在采購目錄范圍內(nèi)實(shí)行緊急報(bào)備采購。加強(qiáng)反饋服務(wù)機(jī)制建設(shè)，適時(shí)建立供應(yīng)商準(zhǔn)入機(jī)制。目前集中采購的部分設(shè)備存在供應(yīng)商不及時(shí)提供驗(yàn)貨、質(zhì)保及操作培訓(xùn)的現(xiàn)象，建議上級(jí)行加強(qiáng)對(duì)集采供應(yīng)商的評(píng)價(jià)反饋，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，適時(shí)建立供應(yīng)商準(zhǔn)入機(jī)制。

（四）推進(jìn)管采實(shí)質(zhì)分離，強(qiáng)化集采風(fēng)險(xiǎn)管控

地級(jí)市中心支行及縣支行基于機(jī)構(gòu)編制、人員素養(yǎng)等原因，管采分離執(zhí)行不到位。結(jié)合基層現(xiàn)實(shí)情況，建議按照采購項(xiàng)目難易、復(fù)雜程度區(qū)別對(duì)待。

一方面，對(duì)于專業(yè)技術(shù)要求較低的采購項(xiàng)目，完善“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人”制度，建立專業(yè)“采購官”制度。目前人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)于金額較大的采購項(xiàng)目，實(shí)施了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度，負(fù)責(zé)實(shí)施采購，但項(xiàng)目負(fù)責(zé)人職責(zé)并不清晰。建議完善項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度，將其發(fā)展為“采購官”制度，明確其職責(zé)，一是可以對(duì)招投標(biāo)合規(guī)性進(jìn)行審查;二是對(duì)評(píng)審小組進(jìn)行管理;三是負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一或上級(jí)行有明確統(tǒng)一要求的，確定項(xiàng)目需求部門的主要負(fù)責(zé)人為項(xiàng)目采購官，對(duì)項(xiàng)目需求編制、組織評(píng)審、合同履約、驗(yàn)收付款負(fù)總責(zé)，確保項(xiàng)目采購需求的合理性、采購實(shí)施的科學(xué)性，從而使采購結(jié)果效益增值。

另一方面，對(duì)技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)或者有特殊要求的采購項(xiàng)目，探索市場(chǎng)化操作。鑒于基層行人員緊張和專業(yè)素養(yǎng)欠缺，可采用市場(chǎng)化手段，選聘外部專家組成或者引入外部第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算編制、采購執(zhí)行、項(xiàng)目驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)并出具意見，提升采購需求的適配性，提高采購執(zhí)行的效率性，合理規(guī)避項(xiàng)目驗(yàn)收的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。

（五）加強(qiáng)上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高采購人員專業(yè)水平

1.由上級(jí)行統(tǒng)一確定各級(jí)機(jī)構(gòu)集中采購金額起點(diǎn)?？傂忻?年制定年度集中采購項(xiàng)目及限額標(biāo)準(zhǔn)，如《中國(guó)人民銀行辦公廳關(guān)于2017-2018年政府集中采購項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的通知》（銀辦發(fā)〔2017〕65號(hào)）文件規(guī)定 ，除總行統(tǒng)一采購項(xiàng)目以外，單項(xiàng)或批量100萬元以下貨物和服務(wù)項(xiàng)目，工程在120萬元以下項(xiàng)目，各分支機(jī)構(gòu)可實(shí)行零星采購。長(zhǎng)沙中支實(shí)施集中采購的范圍根據(jù)總行制定的年度集中采購項(xiàng)目及限額標(biāo)準(zhǔn)確定。對(duì)地級(jí)市中支，都明確了采購起點(diǎn)，但標(biāo)準(zhǔn)不一，差別很大，建議上級(jí)行對(duì)地級(jí)市中支進(jìn)行明確，既符合工作需要，又利于監(jiān)督管理。

2.建議上級(jí)行統(tǒng)一制定集中采購標(biāo)準(zhǔn)化流程。結(jié)合內(nèi)外部檢查發(fā)現(xiàn)的問題，制定集中采購標(biāo)準(zhǔn)化操作流程手冊(cè)，進(jìn)一步規(guī)范地級(jí)市中支、縣支行采購行為，降低違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)。

3.重點(diǎn)加大對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等采購方式指導(dǎo)。地級(jí)市中支和縣支行的集中采購金額相對(duì)不大，達(dá)到公開招標(biāo)條件的項(xiàng)目較少，集中采購方式多集中在競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商。建議上級(jí)行在競(jìng)爭(zhēng)性談判、磋商上加大對(duì)基層行地指導(dǎo)，重點(diǎn)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判、磋商的條件界定、檔案資料收集等開展指導(dǎo)。

4.進(jìn)一步加強(qiáng)人員培訓(xùn)。加大對(duì)基層央行集中采購工作人員和內(nèi)部評(píng)審專家?guī)烊藛T的培訓(xùn)力度，建議上級(jí)行按年開展一次對(duì)集中采購評(píng)審人員、監(jiān)督人員的實(shí)操培訓(xùn)，提高評(píng)審水平，培訓(xùn)內(nèi)容尤其應(yīng)該以集中采購工作中的實(shí)操為主，增強(qiáng)專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)理解力和判斷力，提升基層采購隊(duì)伍的管理水平、專業(yè)水平，提高基層采購工作效能。

5.聘請(qǐng)外部專業(yè)人才，提高專業(yè)化操作水平。集中采購是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不同的標(biāo)的物將涉及不同專業(yè)知識(shí)，對(duì)采購需求的編制要求也不一樣。當(dāng)前，中支針對(duì)常用的標(biāo)的物，已建立了由行內(nèi)人員組成的集中采購評(píng)審庫，發(fā)揮了不同專業(yè)人員的技術(shù)和知識(shí)優(yōu)勢(shì)。為進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)采購需求的審核，特別是對(duì)基建項(xiàng)目等專業(yè)性特別強(qiáng)的集采項(xiàng)目，探索邀請(qǐng)行外工程造價(jià)等專業(yè)人才，對(duì)采購需求、造價(jià)等審核把關(guān)，以盡可能形成合理、有效、準(zhǔn)確的采購需求，合理的編制預(yù)算，提高全轄集中采購專業(yè)化水平。

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作者單位：中國(guó)人民銀行湘潭市中心支行