打破行政壁壘需協(xié)同發(fā)力

顧麗敏

黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不斷推進。新公布的“十四五”規(guī)劃建議提出，要進一步“推進京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展，打造創(chuàng)新平臺和新增長極”。區(qū)域融合發(fā)展和區(qū)域一體化現(xiàn)已成為我國推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要抓手，更突出強調(diào)發(fā)展的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展活躍、創(chuàng)新優(yōu)勢明顯、合作基礎(chǔ)良好，其一體化發(fā)展對全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展乃至國家現(xiàn)代化建設(shè)具有較強的示范意義。我們要以一體化的思路和舉措，從政府協(xié)同和市場配置兩個方面發(fā)力，打破行政壁壘，提高政策協(xié)同，讓要素在更大范圍暢通流動，促進長三角區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。

以區(qū)域協(xié)同打破行政壁壘，放大一體化效應(yīng)

行政壁壘最常見的是空間層面的行政區(qū)劃壁壘，即通常所說的地方保護主義，在區(qū)域競爭中地方政府為保護本區(qū)域利益而設(shè)立對商品、資金、勞動力、技術(shù)等要素跨區(qū)域流動的限制，以行政區(qū)劃為界限人為分割統(tǒng)一市場。隨著區(qū)域一體化的合作，這種壁壘通常以隱性的方式存在，如異地資質(zhì)不兼容、招標中的不明示條款。從廣義上看，行政壁壘還包括行政管理性壁壘和區(qū)域協(xié)同壁壘。前者是政府對微觀事務(wù)管理的過度干預(yù)，如繁瑣冗余的審批手續(xù)、競爭性領(lǐng)域的市場準入規(guī)則;后者是由于不同區(qū)域發(fā)展存在差異性和不均衡性，與之相應(yīng)的政策制度在時間和空間上產(chǎn)生錯位。如今，江浙滬人均GDP水平已超過世界銀行劃定的高收入經(jīng)濟體標準（12700美元），而安徽則相當于中等偏上收入經(jīng)濟體。不同的發(fā)展階段導致地方政府的職能重點不同，高收入經(jīng)濟地區(qū)的政府更加兼顧社會保障、公共服務(wù)等方面，經(jīng)濟較不發(fā)達地區(qū)的政府更側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展方面的功能，這就易導致同類政策制度的供給水平存在較大差異，進而產(chǎn)生協(xié)同性壁壘。各種形式的行政壁壘，影響了區(qū)域協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮，導致了行政區(qū)經(jīng)濟的惡性競爭、跨界基礎(chǔ)設(shè)施或政策銜接不暢、市場主體的成本增加，影響了整個區(qū)域的競爭秩序，削弱了整體競爭力。

一般來說，一體化發(fā)展的區(qū)域協(xié)同涉及兩個層面。一是，視為一種狀態(tài)，強調(diào)協(xié)同過程中不同區(qū)域之間形成共同目標，從本質(zhì)上看，行政壁壘的根源在于行政區(qū)目標與區(qū)域共同目標的不一致，政府功能限制了市場的資源配置功能的有效發(fā)揮。二是，視為一種結(jié)果，強調(diào)各區(qū)域通過相互合作聯(lián)系、提升區(qū)域整體功能，實現(xiàn)“1+1>2”的效應(yīng)，讓一體化產(chǎn)生的整體效應(yīng)大于各區(qū)域效應(yīng)之和。在長三角一體化發(fā)展中，各地方政府應(yīng)加強戰(zhàn)略謀劃，厘清職能空間，正向發(fā)揮政府和市場的疊加功能，雙向發(fā)力，形成常態(tài)化、系統(tǒng)化的區(qū)域協(xié)同。

發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)功能，提高政策協(xié)同效應(yīng)

強化共同目標的引領(lǐng)作用。長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略是在市場主體自發(fā)經(jīng)濟交流、行政主體主動跟進參與形成的區(qū)域合作基礎(chǔ)上，進而由中央政府從更高層面推動形成的，故而，長三角一體化發(fā)展具有自下而上、自上而下的廣泛共識。盡管如此，在實際工作推進中，仍不可避免產(chǎn)生中央層面的宏觀目標與地方層面的具體目標的偏差以及微觀層面上政策設(shè)計和技術(shù)操作上的差異。強化共同目標，應(yīng)在不同行政主體之間，圍繞區(qū)域共同福祉的提升這一總目標，構(gòu)建各方接受的分層次、多維度的目標體系，引導政策和制度供給面向全面建立一體化發(fā)展的體制機制，促進區(qū)域整體效應(yīng)的提升。

強化行為主體的相互協(xié)作。區(qū)域一體化的行為主體主要包括各級政府、企業(yè)、社會組織，這些行為主體參與一體化政策制定、執(zhí)行和評估全過程。首先，地方政府之間的協(xié)作，重點表現(xiàn)在發(fā)展理念協(xié)同上，在正確認知由于發(fā)展階段和發(fā)展稟賦的不同造成的發(fā)展理念差異的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，進行跨行政區(qū)的互補合作。建立在歷史傳統(tǒng)、共同文化、經(jīng)濟聯(lián)系基礎(chǔ)上的都市圈往往具有相近的發(fā)展理念，跨行政區(qū)合作具有較強的內(nèi)動力。在長三角一體化發(fā)展中，進一步推進寧鎮(zhèn)揚、蘇錫常等都市圈的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障的同城化發(fā)展。同時，加強不同都市圈、經(jīng)濟帶之間的合作，以局部的一體化，逐漸走向區(qū)域一體化。其次，政府與企業(yè)、社會組織的協(xié)作。建立高效的企業(yè)、社會組織訴求表達機制，有助于在政策制定、執(zhí)行中準確把握微觀主體的政策需求，提高區(qū)域一體化的公共決策和公共服務(wù)水平。再次，發(fā)揮社會組織的第三方作用，承接政府部分協(xié)調(diào)職能，讓社會組織成為政府和市場之外的第三種力量。

強化政策供給的支撐配合。由于不同行政區(qū)域發(fā)展的側(cè)重點不同，以及地方政府對參與區(qū)域一體化成本與收益認知的差異，不同行政區(qū)的政策供給也會有所差異，客觀上形成了行政壁壘。盡管近年來長三角地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、生態(tài)綠色一體化、協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系、大通關(guān)一體化等方面率先突破，以及在疫情期間實現(xiàn)了防疫信息、物資和健康碼等方面互通互濟互認，但仍在空間上存在政策碎片化現(xiàn)象，如污染防治規(guī)范不協(xié)調(diào)、各項標準和尺度不統(tǒng)一、同類政策規(guī)范的法律效力不一致，影響了政策體系整體功能的發(fā)揮。要重點清理影響區(qū)域政策整體效應(yīng)的碎片化政策，以共同利益為出發(fā)點，尋求政策均衡，建立區(qū)域?qū)用娴恼邊f(xié)調(diào)機制，共享政策創(chuàng)新。

發(fā)揮市場的配置功能，推進區(qū)域一體化進程

以企業(yè)為主體優(yōu)化區(qū)域資源配置。企業(yè)是市場活動和創(chuàng)新活動的主體，通過市場機制對資金、人才、技術(shù)等要素資源進行區(qū)域配置，促進了要素資源在區(qū)域流動，是微觀層面一體化的推動者。投資和并購是企業(yè)在空間上進行資源配置的主要方式，其中并購是對存量資源重新優(yōu)化配置的重要手段，即企業(yè)在微觀層面進行生產(chǎn)活動一體化的方式，通過要素資源整合，對生產(chǎn)活動實現(xiàn)一體化配置，具有高效率、低成本的特點。在推進區(qū)域市場一體化過程中，要充分尊重、保護企業(yè)的決策權(quán)，避免行政權(quán)力直接或間接參與市場競爭，消除企業(yè)并購活動中面臨的行政區(qū)劃、所有制、市場準入等壁壘，賦予各類企業(yè)同等市場主體地位，讓企業(yè)在公平競爭的環(huán)境中按照市場化方式進行生產(chǎn)要素資源的空間優(yōu)化配置。

以產(chǎn)業(yè)協(xié)同構(gòu)建區(qū)域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。長三角一市三省中，各板塊特色明顯，上?，F(xiàn)代服務(wù)功能集聚、江蘇制造業(yè)發(fā)達、浙江數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)先、安徽創(chuàng)新活躍強勁，構(gòu)成了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的關(guān)鍵要素。在開放合作經(jīng)濟體系下，區(qū)域合作通常以“關(guān)聯(lián)經(jīng)濟”和“共生經(jīng)濟”的形式開展，產(chǎn)業(yè)的相關(guān)性和差異性為協(xié)同發(fā)展提供了空間。加強產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)同發(fā)展，尤其要以新基建推動新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。加強生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與先進制造業(yè)的協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群在一體化中的空間布局和創(chuàng)新資源集聚功能，在人工智能、生物醫(yī)藥、新能源和智能汽車等領(lǐng)域培育新優(yōu)勢。加強產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新的協(xié)同，以提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平為導向，加強關(guān)鍵核心技術(shù)和共性技術(shù)的突破，強化基礎(chǔ)研究對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐能力。

以統(tǒng)一開放市場保障要素自由流動。建立統(tǒng)一開放的市場體系作為長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略中最核心的目標之一，必然要求破除行政區(qū)劃壁壘、行政管理壁壘、行政協(xié)同壁壘，建立起統(tǒng)一規(guī)范的制度體系，以市場規(guī)則的一體化為實施競爭政策創(chuàng)造前提條件。加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，建立土地收儲和出讓、存量土地盤活、建設(shè)用地交易等統(tǒng)一管理機制，推動土地要素的城鄉(xiāng)流動，提高土地資源配置效率和集約利用水平。完善資本市場功能，推動資本市場分工協(xié)作，促進資本區(qū)域有序自由流動，以資本為紐帶帶動土地、技術(shù)、人才等要素自由流動。圍繞共建統(tǒng)一開放人力資源市場，建立統(tǒng)一的人才評價體系，推進資質(zhì)證書互認互準。打破人才流動旋轉(zhuǎn)門，促進政府、高校院所與企業(yè)科技、管理人才的雙向流動。探索統(tǒng)一的公共資源交易合作機制，對土地使用權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、技術(shù)產(chǎn)權(quán)等要素進行區(qū)域交易。

（作者單位：江蘇省社科院區(qū)域現(xiàn)代化研究院）

責任編輯：何樂