異地中考政策的區(qū)域差異及思考
——基于60個城市的政策文本分析

李紅娟 寧穎丹

一、研究背景

教育是人力資本與人力資本投資的重要形式之一，也是阻斷貧困代際傳遞的一個關(guān)鍵因素。[1]流動人口隨遷子女的教育問題不僅事關(guān)流動人口的家庭發(fā)展，而且關(guān)系到我國勞動力的人力資本水平乃至整個社會的公平與和諧穩(wěn)定。[2]隨著我國教育政策從“兩為主”到“兩納入”再到“兩統(tǒng)一”的逐步演進，流動人口隨遷子女在流入地享受義務(wù)教育的問題基本得以解決。[3]但在人口流動家庭化趨勢增強的背景下，流動人口隨遷子女的數(shù)量及規(guī)模不斷增長，同時高中教育加快普及[4]，異地中高考問題日益凸顯。異地中高考問題事關(guān)我國城鎮(zhèn)化背景下教育公平的實現(xiàn)，是改善并暢通縱向流動機制的重要手段[5]?；诖?，本研究選擇異地中考這一切入點，關(guān)注并分析隨遷子女接受義務(wù)教育后面臨的升學(xué)問題。

2012 年至今，國務(wù)院、教育部發(fā)布了一系列關(guān)乎教育改革與發(fā)展，做好農(nóng)民工及隨遷子女公共服務(wù)工作的政策文件，流動人口隨遷子女的異地中高考問題被納入國家教育發(fā)展規(guī)劃中來。各個地區(qū)結(jié)合國家政策及本地區(qū)的實際情況，采取了相應(yīng)措施，關(guān)注并推進隨遷子女的異地就學(xué)、升學(xué)問題。然而，由于各個省份面臨的情況有異，在政策的制定與實施方面亦有較大的差別。學(xué)者們基于流動人口流入地高中教育的開放程度、開放的路徑以及政府解決問題的努力程度這3 個指標(biāo)將異地中高考劃分為4 種類型：附條件放開型、優(yōu)先放開中等職業(yè)教育型、積極探尋型與消極等待型。[6]也有學(xué)者根據(jù)附加條件及嚴(yán)格程度劃分了4 種類型的政策，分別是嚴(yán)格限制型、職業(yè)教育突破型、附加條件型、完全放開型。[7]部分學(xué)者分析了不同城市異地中考政策的差異，如孫華東選取了“北上深”、武漢、鄭州、成都、烏魯木齊共7 個城市的2016 年異地中考政策進行分析，研究發(fā)現(xiàn)，這些城市的異地中考政策面臨如下3 個問題：一是報名過程中普遍存在戶籍限制與門檻；二是錄取中的戶籍歧視現(xiàn)象，即“內(nèi)外有別”；三是政策導(dǎo)向不妥之處。[8]盧偉與褚宏啟重點分析了北京、上海、天津以及重慶等地的流動人口隨遷子女升學(xué)考試政策，他們指出這些城市對隨遷子女開放的學(xué)校有一定限制，如北京、上海、天津這3 個城市選擇優(yōu)先開放中等職業(yè)院校來緩解教育壓力，而重慶則選擇通過限制可以報考的高中學(xué)校類型來應(yīng)對異地中考。[9]張銀鋒采用文本分析的方法對全國31 個地區(qū)的異地中考政策進行了分析，并根據(jù)政策的有無及寬松程度，將這些地區(qū)的異地中考政策劃分為無政策類、無年限要求類、有年限要求類及部分放開類。[10]

相關(guān)研究使我們對異地中考政策形成了總體認(rèn)識，也對部分城市的異地中考政策的差異有了一定的了解，但現(xiàn)有研究集中分析省級層面或部分城市，難以對不同類型城市的異地中考政策進行把握，同時，現(xiàn)有研究多是對政策的梳理分析，缺少政策評價標(biāo)準(zhǔn)?；诖耍狙芯窟x取60個不同類型的城市，通過構(gòu)建異地中考政策的評價指標(biāo)體系，對異地中考政策的區(qū)域差異進行分析，這具有十分重要的理論意義及實踐價值。

二、研究對象與方法

1.研究對象

本研究收集各城市有關(guān)中考招生的通知、意見及實施方案、居住證管理等文件及政策。在城市的選取中，綜合考慮城市的類別、是否流動人口基本公共服務(wù)重點聯(lián)系城市或者示范試點城市以及流動人口的總量（流動人口總量超過20萬）等條件，最終選出60 個城市。

2.評價指標(biāo)體系

根據(jù)國務(wù)院辦公廳2012 年發(fā)布的第46 號文件，確定流動人口隨遷子女異地升學(xué)考試的具體條件時，要綜合考慮進城務(wù)工人員的職業(yè)、居住、社會保障以及隨遷子女在流入地連續(xù)就學(xué)年限（學(xué)籍）等條件，各個地區(qū)據(jù)此制定了具體辦法或?qū)嵤┓桨?。本研究根?jù)文件精神及對各地區(qū)異地中考政策的文本分析，構(gòu)建了三級評價指標(biāo)體系（詳見表1），具體包括升學(xué)、學(xué)籍、就業(yè)、住所、社保5 個一級指標(biāo)；涵蓋升學(xué)限制、連續(xù)就讀年限、有無就業(yè)證明要求、就業(yè)附帶限制條件、有無合法穩(wěn)定住所要求、住所附帶限制條件、有無社保要求、社保附帶條件8 個二級指標(biāo)；涉及有無限定開放某類學(xué)校的要求、連續(xù)就讀年限要求（年）等8 個三級指標(biāo)。

表1 異地中考政策評價指標(biāo)體系

3.評價方法

（1）指標(biāo)權(quán)重的計算方法

①根據(jù)分層指標(biāo)體系，了解各指標(biāo)的重要程度，據(jù)此構(gòu)造指標(biāo)間的成對比較陣

筆者首先使用構(gòu)造出的成對比較陣，可以得到各指標(biāo)的權(quán)重向量，進而計算出各指標(biāo)針對目標(biāo)層的合成權(quán)重向量；然后確定打分準(zhǔn)則，依據(jù)打分準(zhǔn)則對各指標(biāo)進行打分；最后根據(jù)各指標(biāo)的得分及合成權(quán)重，計算出得分。

②構(gòu)造成對比較陣

成對比較陣中aij的賦值如下。aij的取值范圍為1～9 及其倒數(shù)。

aij=1，說明元素i 與元素j 對上一層次因素的重要性相同；aij=3，說明元素i 比元素j 略重要；aij=5，說明元素 i 比元素 j 重要；aij=7，說明元素i 比元素j 重要得多；aij=9，說明元素i 比元素j的極其重要；aij=2n，n=1，2，3，4，元素 i 與 j 的重要性介于 aij=2n-1 與 aij=2n+1 之間；aij=1/n，n=1，2，…，9，當(dāng)且僅當(dāng) aji=n。

3 個一級指標(biāo)（就業(yè)、住所、社保）下的二級指標(biāo)之間的成對比較陣均為A1，

a12=3 表示有無要求與有無年限要求重要性之比為 3，即有無要求比年限要求略重要。

根據(jù)5 個一級指標(biāo)（升學(xué)、學(xué)籍、就業(yè)、住所、社保）的相對重要程度，建立成對比較陣A2如下，

③用R 軟件計算指標(biāo)的權(quán)重

3 個一級指標(biāo)（就業(yè)、住所、社保）下的二級指標(biāo)之間的歸一化權(quán)重向量為（w1，w2）。兩個一級指標(biāo)下的二級指標(biāo)的歸一化權(quán)重向量為1。5 個一級指標(biāo)間歸一化后權(quán)重向量為（W1，…，W5）。

比如某二級指標(biāo)i 的權(quán)重值為wi，該二級指標(biāo)是某個一級指標(biāo)k 的影響因素，一級指標(biāo)k 對于目標(biāo)層的影響權(quán)重值為Wk，則二級指標(biāo)i 對于目標(biāo)層的合成權(quán)重值w'i=wi×wk。將各二級指標(biāo)對于目標(biāo)層的合成權(quán)重記為w'=（w'1，w'2，…，w's）。按照合成權(quán)重計算公式，可計算得到各二級指標(biāo)的合成權(quán)重。

計算得（w1，w2）=（0.75，0.25），5 個一級指標(biāo)間歸一化后權(quán)重向量為 （W1，W2，W3，W4，W5）=（0.546402054，0.138116594，0.074264281，0.074264281，0.16695279）。

按照合成權(quán)重計算公式，可得到各二級指標(biāo)的合成權(quán)重，具體數(shù)值已列入評價指標(biāo)體系表格中。

（2）指標(biāo)計算方法及說明

①使用標(biāo)準(zhǔn)化方法（級差變換法）處理每一個指標(biāo)數(shù)據(jù)，具體計算方法如下所示：

yij=（xij-min xj）/（max xj-min xj）

其中 max xj、min xj分別表示第 j 個指標(biāo)下樣本的最大值與最小值。

②二級指標(biāo)“升學(xué)限制”評價指標(biāo)中的“有無限定開放某類學(xué)校的要求”包括：“只開放民辦中職”=1，“調(diào)劑生計劃”=0.5；“無”=0。

③評價指標(biāo)體系的關(guān)于年限的要求（年）指標(biāo)中，均以“年”為單位統(tǒng)一數(shù)據(jù)。

④二級指標(biāo)“連續(xù)就讀年限”這一指標(biāo)包括“完成九年義務(wù)教育并連續(xù)就讀，而且初中連續(xù)三年就讀的學(xué)校為同一所學(xué)?！?5；而無明確要求的均定義為1。對于“有無限定開放某類學(xué)校的要求”城市的數(shù)值定義為所有列入評價對象（城市）范圍內(nèi)的該項最小值。

⑤二級指標(biāo)“有無就業(yè)證明要求”包括：“有就業(yè)證明要求或有居住證要求”=1；“無就業(yè)證明要求且無居住證要求”=0。二級指標(biāo)“合法穩(wěn)定住所要求”與“有無社保要求”的條件一致。

⑥二級指標(biāo)“就業(yè)附帶限制條件”的評價標(biāo)準(zhǔn)“工作年限要求（年）”是指“工作年限要求（年）”和“居住證年限要求（年）”兩者的最大值。二級指標(biāo)“住所附帶限制條件”與“社保附帶限制條件”要求相同。

⑦各項指標(biāo)數(shù)據(jù)通過加權(quán)求和的方法得到，數(shù)值越大，表明該城市的異地中考條件越難。

三、評價結(jié)果分析

1.總體情況

總體來看，各城市異地中考政策平均得分0.2572，得分在平均分之上的城市有35 個城市，占到58%，得分在平均分之下的城市有25 個，占到42%。

進一步將各城市異地中考政策評價得分分為很嚴(yán)格 ［0.5，1］、 嚴(yán)格 ［0.3，0.4］、 一 般［0.2，0.3］、寬松［0.1，0.2］、很寬松［0，0.1］5 個分段，可以發(fā)現(xiàn)，40%的城市異地中考政策較為嚴(yán)格，難度較大，近三分之一的城市異地中考政策的難度一般，5%的城市異地中考政策很嚴(yán)格，18%和7%的城市異地中考政策為很寬松、寬松，詳見圖1。

圖1 各城市異地中考政策寬松程度

2.分城市情況

分城市來看（見表2），異地中考政策較為嚴(yán)苛的前10 個城市中，涵蓋了“北上廣深”及天津等經(jīng)濟發(fā)達的城市。政策最為嚴(yán)苛的北京市，得分為0.6943 分，明顯高于其他城市，緊隨其后的天津、上海兩市，得分均為0.5464 分，也明顯高于廣州、深圳、廈門等城市?！氨鄙辖颉笔橇鲃尤丝诰奂爸匾牧魅氲兀瑩碛胸S富且優(yōu)質(zhì)的教育資源，高考錄取分?jǐn)?shù)線相對較低，屬于教育中的“洼地”，因此，設(shè)置了較高的異地中考門檻，政策相對嚴(yán)格。如北京市規(guī)定即使隨遷子女滿足家庭，即父母的就業(yè)及社會保險、學(xué)籍與初中三年學(xué)習(xí)年限等門檻，也僅僅能夠參加中職學(xué)校的招生及錄取考試。

表2 異地中考政策較為嚴(yán)格的城市

異地中考政策較為寬松的前10 個城市為：合肥、青島、無錫、泉州、南昌、沈陽、廊坊、威海、重慶、蘭州。這些城市的異地中考門檻較低，部分城市還存在著無門檻即零門檻情況。比如，合肥市在中考招生政策中規(guī)定，在市區(qū)報名參加中考者，本地戶籍或隨遷子女在填報志愿與錄取等方面享受同等待遇；泉州市的招生工作實施意見則指出，流動人口隨遷子女如果擁有該市教育部門審批確認(rèn)的學(xué)籍就可以在現(xiàn)就讀學(xué)校報名中考并在錄取中與本地戶籍學(xué)生享有同等權(quán)利。

3.分區(qū)域情況

如圖2 所示，東部地區(qū)的異地中考政策最為嚴(yán)苛，得分為0.3000，其次是西部地區(qū)，得分為0.2066，東北地區(qū)與中部地區(qū)的得分分別為0.1893、0.1666。我國各個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展有異、人口狀況與結(jié)構(gòu)有別，公共服務(wù)供給也有明顯差異。在我國現(xiàn)行財政體制下，教育作為一種公共資源，其經(jīng)費下?lián)芡且罁?jù)戶籍人口數(shù)量，因此，流入人口越多，越有可能會擠占流入地本地居民的教育資源。[11]東部地區(qū)是流動人口的主要流入地與聚集地，在政府資源投入有限的情況下，流入人口的規(guī)模與教育資源擠占、教育資源緊張之間成正比，加大供求矛盾[12]，因此，當(dāng)?shù)卣厝粫ㄟ^提高異地中考的門檻來緩解教育資源的緊張狀況。

圖2 分經(jīng)濟區(qū)域異地中考政策

進一步分地理區(qū)域來看（見表3），華南地區(qū)異地中考政策的平均得分最高，為0.3535，緊隨其后的華北地區(qū)平均得分為0.2874。究其原因，部分城市較高的異地中考門檻，拉高了平均值。如廣州市的“四個三”政策，需要滿足初中三年學(xué)籍、父/母三年合法穩(wěn)定職業(yè)、三年合法穩(wěn)定住所及三年社會保險這四個“三年”條件。三亞市的“三個三及雙九”政策：“三個三”為居住的年限、社會保險的繳納、連續(xù)就讀各滿三年；“雙九”指的是在三亞連續(xù)就讀、連續(xù)居住各滿9 年。從華北地區(qū)來看，北京市和天津市實行較為嚴(yán)格的異地中考政策，為此，該地區(qū)的異地中考平均得分較高且標(biāo)準(zhǔn)差最高。而華東地區(qū)也因上海市的異地中考門檻較高而使得該地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差較大。

表3 分地理區(qū)域異地中考政策

四、討論與建議

總體來看，60 個城市的異地中考政策的要求不太嚴(yán)格，但是不同城市之間的異地中考門檻存在很大的差別。異地中考政策較為嚴(yán)格的北京、天津、上海與異地中考政策較為寬松的合肥、泉州、廊坊等城市之間差距明顯，“教育洼地”效應(yīng)顯現(xiàn)。財政的地方分權(quán)以及教育的屬地化管理，使得流動人口主要流入地與聚集地的東部地區(qū)面臨較大的教育資源供求矛盾，教育資源的擠占效應(yīng)明顯。

由于各城市在經(jīng)濟發(fā)展、社會福利、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)及教育承載能力的差別，在具體報考條件（門檻）的設(shè)置方面差異明顯，有些城市在職業(yè)、住所、社會保險的繳納以及學(xué)籍、連續(xù)就讀年限等均有要求，同時還對報考志愿的批次及報考的院校有要求，這些城市往往是人口的主要流入地，教育資源豐富、教育水平高，因此異地中考政策較為嚴(yán)格，異地中考門檻相對較高。也有部分城市因錄取分?jǐn)?shù)線相對較低形成了“高考洼地”，為防止“高考移民”，當(dāng)?shù)卣苍O(shè)置了相對嚴(yán)苛的報名及錄取政策。有些城市的要求則相對寬松，在職業(yè)、住所、學(xué)籍等方面的要求較低。這些門檻之間并非是孤立存在的，有的門檻是以其他門檻的存在為前提的，如合法職業(yè)及繳納社會保險，非正規(guī)就業(yè)者的勞動合同簽訂及社會保險的參保水平均較低。

多數(shù)城市對流動人口隨遷子女義務(wù)教育階段后就讀普通高中都有一定的限制條件，這種以家庭為條件來確定隨遷子女就讀高中的入學(xué)資格，直接拒斥了家庭經(jīng)濟社會地位較低的流動人口隨遷子女，剝奪了他們升學(xué)路徑選擇的自由權(quán)。[13]流動人口隨遷子女的異地中考問題是一項涉及教育、居住、就業(yè)與社會保障以及公共服務(wù)等諸多方面的一項系統(tǒng)性、綜合性的工程，要做好這一工作，促進教育公平，可以從以下幾個方面努力。

1.根據(jù)常住人口配置教育資源，突出學(xué)籍的重要性

第一，教育管理部門可以調(diào)整以戶籍為限定條件的升學(xué)考試制度與錄取制度，改變以戶籍人口為基數(shù)的教育經(jīng)費撥付方式，形成以常住人口為基數(shù)的教育經(jīng)費撥付方式；第二，強調(diào)學(xué)籍的重要作用，建立以學(xué)籍為基數(shù)的動態(tài)監(jiān)測與調(diào)整機制，盡量減少對父母就業(yè)、居住、社會保險等條件的限定，更大程度上保障那些在流入地長期學(xué)習(xí)、生活的隨遷子女的受教育權(quán)利與自由選擇教育路徑的權(quán)利；第三，考慮到全國各地的實際情況，對于北上廣深這些城市而言，在增大學(xué)籍限定條件的基礎(chǔ)上，還要適當(dāng)考慮家長條件以及城市的承載能力與發(fā)展需要，同時還可進一步擴大乃至全面放開職業(yè)教育。

2.發(fā)揮信息化及大數(shù)據(jù)的作用，實現(xiàn)教育供給與需求的平衡

各地教育管理部門應(yīng)該充分發(fā)揮信息化、大數(shù)據(jù)的作用，加大信息平臺建設(shè)及信息共享的力度，加強大數(shù)據(jù)分析，精準(zhǔn)掌握本區(qū)域的教育資源承載能力、常住人口與流動人口隨遷子女的教育需求及變化趨勢、各學(xué)校招生錄取情況及變化趨勢，并根據(jù)以上信息做出科學(xué)預(yù)測，據(jù)此對教育資源進行合理與有效配置，進而實現(xiàn)教育供給與需求的平衡。

3.做好流入與流出地的政策銜接，確保隨遷子女的升學(xué)與錄取

政府需要做好流入與流出地教育政策的銜接，充分保障流動人口隨遷子女的升學(xué)與錄取工作。針對那些不符合在流入地區(qū)參加升學(xué)考試的流動人口隨遷子女，流入地區(qū)與流出地區(qū)的教育管理部門要做好溝通協(xié)調(diào)及政策銜接。流入地區(qū)有條件的，可以為流動人口隨遷子女提供“借考”服務(wù)，若條件有限，則要做好流動人口隨遷子女回到流出地升學(xué)與錄取的銜接與保障工作。