雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育辦學體制創(chuàng)新路徑研究

沈永輝

一、研究背景：教育現(xiàn)代化的創(chuàng)新試驗

雄安新區(qū)建設(shè)是“千年大計、國家大事”，其規(guī)劃分為起步區(qū)約100平方公里，中期發(fā)展區(qū)面積約200平方公里，遠期控制區(qū)面積約2000平方公里。雄安新區(qū)的設(shè)立是黨中央深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重大決策，對疏解北京非首都功能，調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，培育創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新引擎，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。[1]《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》指出：“新區(qū)將優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代化教育。按照常住人口規(guī)模合理均衡配置教育資源，布局高質(zhì)量的學前教育、義務(wù)教育、高中階段教育，實現(xiàn)全覆蓋。引進優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源，創(chuàng)新辦學模式，創(chuàng)建一批高水平的幼兒園、中小學校，培育建設(shè)一批國際學校、國際交流合作示范學校?！盵2]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案(2018—2022年)》將“推進教育現(xiàn)代化區(qū)域創(chuàng)新試驗”作為十項重點任務(wù)之一。尤其強調(diào)“創(chuàng)新體制機制，探索新時代區(qū)域教育改革發(fā)展的新模式。高起點高標準規(guī)劃發(fā)展雄安新區(qū)教育，優(yōu)先發(fā)展高質(zhì)量基礎(chǔ)教育，加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，以新機制新模式建設(shè)雄安大學”[3]。

教育現(xiàn)代化是社會現(xiàn)代化的組成部分，二者是一個相伴發(fā)展的歷史過程。[4]作為國家重大戰(zhàn)略的雄安新區(qū)建設(shè)，提供現(xiàn)代化的基礎(chǔ)教育服務(wù)將有利于推動新區(qū)的社會現(xiàn)代化進程。從國家教育現(xiàn)代化的推進進程和雄安新區(qū)建設(shè)的階段性特征來看，雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育辦學體制創(chuàng)新是具有重大戰(zhàn)略意義的教育現(xiàn)代化試驗。

二、問題聚焦：雄安新區(qū)規(guī)劃背景下辦學體制創(chuàng)新的必要性

處于雄安新區(qū)“千年大計”的宏觀背景之下，回應(yīng)新區(qū)基礎(chǔ)教育辦學體制問題需要立足于現(xiàn)實，以現(xiàn)實問題解決為基點，分析其辦學體制創(chuàng)新的必要性。

(一)辦學體制創(chuàng)新是優(yōu)質(zhì)教育資源利用率提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

從現(xiàn)階段的發(fā)展水平來看，雄安新區(qū)地理位置處于京津冀教育發(fā)展的“洼地”，新區(qū)建設(shè)成為該地區(qū)教育發(fā)展的重要契機。雄安新區(qū)設(shè)立方案確立以來，北京市陸續(xù)選派了六一幼兒院、中關(guān)村三小、民大附中等6所知名學校(幼兒園)對雄縣、安新和容城三縣的6所學校對口援建。此外，北京市與河北省還簽署了《關(guān)于共同推進河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議》。根據(jù)此協(xié)議，北京四中、史家胡同小學以及北海幼兒園還將在啟動區(qū)完成“交鑰匙項目”?？梢?，京津冀地區(qū)的優(yōu)質(zhì)教育資源無疑將是新區(qū)教育發(fā)展的重要動力。然而，當優(yōu)質(zhì)教育資源進入較為薄弱地區(qū)，資源的利用率問題成為項目發(fā)展的掣肘環(huán)節(jié)。比如，北京的優(yōu)質(zhì)教育主體如何在跨地區(qū)實現(xiàn)有效管理，教師在不同教育場域如何解決教育理念之間的沖突等問題都是優(yōu)質(zhì)資源利用效率的影響因素。因此，通過辦學體制的創(chuàng)新理順教育管理關(guān)系，銜接不同教育理念是解決上述問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也可以說是新區(qū)教育發(fā)展最為迫切的“眼前問題”。

(二)優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)需要現(xiàn)代化的辦學體制作為保障

提供包括優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)在內(nèi)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是新區(qū)“打造宜居宜業(yè)環(huán)境”的重要手段?！逗颖毙郯残聟^(qū)規(guī)劃綱要》指出要“構(gòu)建社區(qū)、鄰里、街坊三級生活圈。社區(qū)中心配置中學……等設(shè)施，形成15分鐘生活圈。鄰里中心配置小學……等設(shè)施，形成10分鐘生活圈。街坊中心配置幼兒園……等設(shè)施，形成5分鐘生活圈”[5]。結(jié)合新區(qū)規(guī)劃面積，可以預測未來新區(qū)需要建設(shè)運營相當數(shù)量的幼兒園和中小學校，這給新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和后期教育行政部門的行政管理都提出了較高要求?！秶鴦?wù)院關(guān)于河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃(2018—2035年)的批復》強調(diào)，要通過“改革創(chuàng)新體制機制，積極完善基礎(chǔ)設(shè)施，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)”[6]。體制機制創(chuàng)新是政府公共服務(wù)能力提升的制度保障。就教育領(lǐng)域而言，現(xiàn)代化的辦學體制是新區(qū)優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的制度保障，也是新區(qū)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系建設(shè)的重要方面。

(三)辦學體制創(chuàng)新是多主體資源整合的有效途徑

從動態(tài)的角度來理解辦學體制，它可以成為不同利益主體協(xié)商對話的機制并最終實現(xiàn)各方主體資源整合的工具?！逗颖毙郯残聟^(qū)規(guī)劃綱要》指出新區(qū)要“發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)”，一方面將在高等學校和科研機構(gòu)方面、醫(yī)療健康機構(gòu)方面、金融機構(gòu)方面、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面等承接北京非首都功能疏解，另一方面將重點發(fā)展新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代生命科學和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)。高端高新產(chǎn)業(yè)的引入和培育在刺激高質(zhì)量教育需求產(chǎn)生的同時，也帶去了不同類型主體的優(yōu)勢資源。以近期的案例為例，2020年6月22日雄安新區(qū)與中國石油化工集團“進一步深化務(wù)實合作，攜手推進雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展”。中國石油化工集團表示，在雄安新區(qū)注冊成立中國石化資本有限公司和中國石化綠源地熱能開發(fā)有限公司，發(fā)揮資源、技術(shù)、人才等方面優(yōu)勢，與雄安新區(qū)開展全方位、多層次、多領(lǐng)域務(wù)實合作。[7]可以預見，隨著高端高新產(chǎn)業(yè)的引入，新區(qū)建設(shè)的參與主體將更多元，資源也將更加豐富。對于新區(qū)的教育發(fā)展而言，辦學體制創(chuàng)新將成為引導這些多元主體參與教育發(fā)展整合優(yōu)勢資源的有效途徑。

三、理論分析：辦學體制的學術(shù)概念與政策話語

從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布以來，有關(guān)辦學體制的理論研究成果日益豐富。在探討雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育辦學體制創(chuàng)新路徑這一實踐問題時，理論的回顧與反思十分必要。

(一)作為學術(shù)概念的辦學體制——利益分配說、主體性質(zhì)論與系統(tǒng)要素觀

由于辦學體制作為一項政策話語具有“常識”特征，致使許多研究者在研究中將此概念作為“常識”而懸置，對其學術(shù)界定也就顯得松散。為了考察教育體制的學術(shù)概念，本文以研究論文為基礎(chǔ)，對研究者們使用的辦學體制概念進行梳理，大體上包括三種取向：利益分配說、主體性質(zhì)論與系統(tǒng)要素觀。

1.辦學體制的利益分配說

辦學體制作為教育體制的組成部分，往往放在教育體制改革的語境之下進行探討。在此語境下，研究者將體制視為協(xié)調(diào)和維護人與人利益關(guān)系的一種行為規(guī)則，因此體制改革的實質(zhì)就是人們之間利益分配關(guān)系的改變。[8]在此前提下，有研究者認為體制改革的目的是通過財產(chǎn)權(quán)利的重新界定，確立利益激勵機制，從而最終提高資源配置效率。因此，研究者認為辦學主體、投資體制、經(jīng)費來源構(gòu)成了辦學體制的內(nèi)涵，辦學體制改革是通過利益和教育產(chǎn)權(quán)的重新組合分配，提高教育資源的配置效率，從而提高教育質(zhì)量。其中，因出資途徑不同而形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系構(gòu)成了辦學體制改革的制度內(nèi)核。[9]

2.辦學體制的主體性質(zhì)論

與利益分配說不同，另一些研究者對辦學體制的界定強調(diào)學校舉辦者的主體性質(zhì)及其構(gòu)成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。比如，有研究者認為辦學機制就是學校的舉辦權(quán)和責任。[10]更多的研究者從組織制度的角度來理解辦學主體的性質(zhì)及其權(quán)利義務(wù)。[11]從組織制度的角度出發(fā)，辦學體制的主體性質(zhì)論又可以分為靜態(tài)理解和動態(tài)解釋兩種不同傾向。

(1)辦學體制主體性質(zhì)論的靜態(tài)理解

辦學體制的靜態(tài)理解中，研究者指出辦學體制作為教育管理體制中的一個重要組成部分，是一個國家對設(shè)置其教育機構(gòu)的主要制度安排，規(guī)定教育機構(gòu)可以由哪些組織或個人(即辦學的主體)來舉辦，各類主體有資格舉辦或參與舉辦哪一級哪一類的教育機構(gòu)。因此，辦學體制強調(diào)的是辦學主體，具體涉及誰辦學、誰投資、誰管理的問題，還涉及辦學主體在什么樣的制度環(huán)境中辦學，辦學過程中享有什么樣的權(quán)利，應(yīng)履行哪些義務(wù)和遵守哪些規(guī)章制度所作出的要求等。[12]

(2)辦學體制主體性質(zhì)論的動態(tài)解釋

關(guān)于辦學體制的動態(tài)解釋，研究者也認為辦學體制本質(zhì)上是誰為辦學主體、怎么來辦學的問題，涉及辦學主體之間的關(guān)系、辦學資格和辦學方式的法律關(guān)系。同時，他們還強調(diào)辦學體制也影響著教育管理體制的模式選擇和教育投入方式的制度選擇。因此，辦學體制改革就是對學校舉辦方式進行制度創(chuàng)新，就是通過激發(fā)與教育相關(guān)的行為主體參與辦學和投資辦學的積極性，改變原有的教育管理模式，開發(fā)、重組已有和潛在的教育資源，形成新的教育體制，催生學校發(fā)展的內(nèi)源性動力，逐步建立以政府辦學為主體，社會各界共同參與、公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的辦學體制。[13]有研究者更是直接指出把辦學體制改革作為教育體制改革的動力。[14]

3.辦學體制的系統(tǒng)要素觀

辦學體制的系統(tǒng)要素觀強調(diào)辦學體制是一個整體性概念，并分別列舉了作為一個系統(tǒng)的辦學體制包含哪些具體要素。比如有研究者認為辦學體制是指辦學的主體、服務(wù)方向、服務(wù)方式、辦學資源、辦學過程的管理權(quán)限及辦學效果受益者的義務(wù)等一系列權(quán)利關(guān)系體系和管理制度的總和。[15]因此，有研究者認為基礎(chǔ)教育辦學體制改革政策的“核心問題”包括：政府在教育整體發(fā)展中的定位問題，教育均衡發(fā)展與優(yōu)質(zhì)教育資源不足的矛盾，公辦學校與民辦學校的定位及轉(zhuǎn)換問題，國有資產(chǎn)的“保值”與教師人事變革的問題。[16]也有研究者歸納為投資體制、政校關(guān)系、學校運行機制、招生收費方式。[17]

(二)作為政策話語的辦學體制：放權(quán)與多元主體路徑下教育體制改革措施

在政策文本中，辦學體制被置于教育體制改革的背景之下，成為教育體制改革的具體舉措。比如，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》開啟了我國教育體制改革的歷程。其中“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責任交給地方，有步驟地實行九年制義務(wù)教育”就確認了在辦學體制上的“放權(quán)”思路。

總體看來，1985年至今，涉及基礎(chǔ)教育辦學體制的重要政策文件包括：《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(1985)、《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)、《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》(1994)、《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》(1996)、《關(guān)于規(guī)范當前義務(wù)教育階段辦學行為的若干原則意見》(1997)、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部關(guān)于義務(wù)教育階段辦學體制改革試驗工作若干意見的通知》(1998)、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》(1999)、《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(2001)、《關(guān)于加強基礎(chǔ)教育辦學管理若干問題的通知》(2002)、《關(guān)于做好清理整頓改制學校收費準備工作的通知》(2005)、《關(guān)于貫徹〈義務(wù)教育法〉進一步規(guī)范義務(wù)教育辦學行為的若干意見》(2006)、《關(guān)于進一步做好義務(wù)教育階段改制學校清理規(guī)范工作的幾點意見》(2008)、《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(2010)、《中國教育現(xiàn)代化2035》(2019)。

通過政策文本的分析，我們可以看出，基礎(chǔ)教育辦學體制改革主要沿著兩條路徑開展：

1.權(quán)力下放。從1985年開始基礎(chǔ)教育辦學責任從中央轉(zhuǎn)移到地方，辦學權(quán)力也由政府下放至學校，強調(diào)“提高學校自主管理能力，完善學校治理結(jié)構(gòu)，開展現(xiàn)代學校制度改革創(chuàng)新”。

2.主體多元。辦學體制改革的另一路徑就是開放辦學主體的準入資格，在政府作為辦學主體之外，吸引非政府主體，包括企業(yè)、行業(yè)等社會力量作為辦學主體。比如1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“改變政府包攬辦學的格局，逐步建立政府辦學為主體，社會各界共同辦學的體制”。隨著主體多元化的放開，辦學模式呈現(xiàn)了公私主體的不同組合，包括民辦公助、公辦民助、公有民辦、公辦學校聯(lián)合辦學、委托管理。

由此我們可以看出，在政策文本中，辦學體制主要指向的是國家教育權(quán)力衍生的政府對學校舉辦、管理的權(quán)力分配與學校辦學主體的組合形式。

基于上述分析，本文認為辦學體制是在一定的政治環(huán)境背景下，不同主體參與學校舉辦過程中各個環(huán)節(jié)要素的組合制度，在法律形式上表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系，在政策實踐中表現(xiàn)為政府教育管理與學校辦學過程的互動形態(tài)。

四、實踐反思：“政府主導合作辦學”的深圳經(jīng)驗分析

基于上述理論分析，本文關(guān)注在實踐層面基礎(chǔ)教育辦學體制改革在權(quán)力下放與多元主體之間形成的多維可能性，希望從實踐中分析基礎(chǔ)教育辦學體制改革的具體經(jīng)驗，從而對雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育辦學體制創(chuàng)新有所啟示。因此，本文采用個案研究的方法，通過網(wǎng)絡(luò)資料、政策文本分析和實地調(diào)研相結(jié)合的方式，對深圳市L區(qū)的“政府主導合作辦學”經(jīng)驗進行個案分析。

(一)深圳市L區(qū)基礎(chǔ)教育辦學體制改革的動因——作為個案分析的背景

L區(qū)是深圳的原特區(qū)外地區(qū)，當?shù)厝俗哉J為是“關(guān)外”，目前是深圳市教育規(guī)模最大的行政區(qū)。綜合來看，深圳市L區(qū)基礎(chǔ)教育辦學體制改革的動因包括：在“開放的城市”與“高端發(fā)展”的發(fā)展定位中，面臨學位缺口與高端教育資源需求的雙重壓力；高速發(fā)展背景下，教育需求的劇增與流動人口的不穩(wěn)定性使得政府履職的能力限度暴露；深圳市區(qū)級政府是義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的履職主體，也是改革的活力所在。

L區(qū)作為深圳市唯一一個辦學體制改革實驗區(qū)開始探索基礎(chǔ)教育辦學體制改革。目前看來取得了顯著成效，在公辦學校舉辦方面，成功引進華中師范大學、華南師范大學、深圳大學、深圳中學、深圳實驗學校、深圳外國語學校等知名教育品牌合辦學校13所。同時，還探索舉辦4所創(chuàng)新型公辦學校——政府資助學校。從質(zhì)量方面來看，2019年高考，全區(qū)有3所學校獲得卓越獎，是所有11個區(qū)里獲獎最多的區(qū)。

(二)政府主導的合作辦學——L區(qū)的經(jīng)驗

關(guān)于合作辦學，過往的研究大多關(guān)注公私合作伙伴關(guān)系模式(Public-Private Partnership,PPP)，有研究者歸納了包括私營部門慈善行動計劃、公立學校經(jīng)營行動計劃等在內(nèi)的國際基礎(chǔ)教育PPP模式的7種類型。[18]然而，對深圳L區(qū)的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，L區(qū)在改革中新建或重建的學校均為公辦學校，在引入合作伙伴時又不是單純的私營部門，具體在學校內(nèi)部管理上也無法對應(yīng)上述模式。當?shù)亟逃块T相關(guān)負責人強調(diào)L區(qū)的辦學體制為“合作辦學”，在確保學校公辦性質(zhì)不變的前提下，采用“引進名校辦名?！钡姆绞捷^快提升學校辦學質(zhì)量，并發(fā)展出“政府資助學校”模式。因此，本文認為深圳L區(qū)模式是一種政府主導的合作辦學，即該區(qū)政府與外部優(yōu)質(zhì)教育資源合作發(fā)展公辦教育的方式。該區(qū)教育局相關(guān)負責人將“引進名校辦名?！币暈楹献鬓k學1.0，將“政府資助學?！币暈楹献鬓k學探索的2.0版本。

1.引進名校辦名?！狝中學的經(jīng)驗

通過區(qū)政府與名校合作舉辦的合辦校為區(qū)全額撥款事業(yè)單位，由區(qū)教育局主管，按照區(qū)公辦學校的管理模式實施統(tǒng)一管理。其中教師由區(qū)教育局統(tǒng)籌配備，按照公辦學校入學規(guī)則及程序統(tǒng)一招生，名校方在管理、師資及課程等方面對合辦校進行全方位指導與支持，雙方合作時間不低于10年。以本文選取的A中學為例，該校為某師范大學與L區(qū)人民政府合作創(chuàng)辦的一所公辦高中。作為新辦學校，在社會信任度不足、優(yōu)質(zhì)生源相對不足的情況下，2017—2019年，該校的高考成績在深圳比較突出。

(1)“我們有兩座靠山”：政府主導“引進名校辦名?！钡闹贫葍?yōu)勢

實地調(diào)研中，校方人員認為學校在短期內(nèi)獲得較高的社會滿意度得益于“兩座靠山”。受訪者們提到的“兩座靠山”就是指合作辦學的雙方——L區(qū)政府與某師范大學及其附屬中學。首先，L區(qū)政府保證了學校能獲取公辦學校同樣的資源，保證學校教師的心態(tài)，也使得學校辦學比較平穩(wěn)。其次，“真合作，真辦學”，名校方提供智力資源保障本地合作校教育質(zhì)量，對后者從宏觀到中觀直至微觀進行全面指導。

(2)“摸著石頭過河”：理事會作為協(xié)調(diào)與溝通平臺

在L區(qū)合作辦學的改革實踐中，A中學最先試行理事會領(lǐng)導的校長負責制。在受訪的學校管理層看來，在學校實踐探索過程中，大家都在“摸著石頭過河”，理事會實現(xiàn)了學校辦學過程中合作方的溝通協(xié)調(diào)，承擔著各方溝通平臺的角色。

A中學的理事會由L區(qū)教育局局長、某師大合作辦學處主任、A中學校長(秘書長)以及雙方各自選派的兩位專家構(gòu)成。理事會成立之初主要負責對學校發(fā)展進行頂層設(shè)計，也包括了開創(chuàng)初期勞資管理問題協(xié)商，使得合作之初在經(jīng)費、人員編制、合作深度上雙方有了一個頂層的溝通機制。以雙方合作期限為例，在L區(qū)政府與某師大第一次合作協(xié)議中，雙方合作期限為5年。在期限將至時，理事會牽頭續(xù)約10年，并且在管理費用上雙方形成契約。

(3)更多自主權(quán)——學校對招生、經(jīng)費方面的制度需求

對于學校目前發(fā)展中存在的困難問題，受訪的學校管理層呼吁給予學校更多的自主權(quán)，這一自主權(quán)主要是學校希望政府能夠在招生和經(jīng)費傾斜方面給予更多支持。

經(jīng)費方面，合作辦學實驗需要更多專項經(jīng)費的支持。受訪人員表示，作為合作辦學學校，在政府經(jīng)費的撥付方面與其他公辦學校沒有差別。但是，學校在教研項目上有更多需求，需要專項支持。比如，在引進著名專家進校進行項目研究方面，目前沒有專項經(jīng)費支持，只能占用學校教研經(jīng)費的總預算，使得學校在引進智力資源方面受限。招生方面，學校沒有自主權(quán)。深圳市高中的招生權(quán)力在市教育局招生辦，學校在招生規(guī)模、招生宣傳方面沒有自主權(quán)。比如在招生規(guī)模上，在辦學之初，市教育局就要求學校開招12個班，隨后逐年擴招到20個班。受訪教師認為這樣會稀釋優(yōu)質(zhì)學生，造成學校辦學水平下降。

2.政府資助學?！狟實驗學校的經(jīng)驗

在辦學自主權(quán)和辦學主體的引進方面，深圳市L區(qū)還作出了重要的創(chuàng)新探索，該區(qū)教育局相關(guān)人員稱之為“合作辦學2.0”。為解決公辦學位緊缺和激活公、民辦學校辦學活力，L區(qū)于2015年開展了政府資助學校試點改革。

(1)政府資助學校的運行機制

政府資助學校是指由政府提供教育用地，引入社會資本出資建設(shè)，政府擁有學校所有權(quán)，按照公辦學校標準資助教育經(jīng)費，由知名教育品牌承辦的義務(wù)教育新體制學校?？梢悦鞔_的是政府資助學校在性質(zhì)上是義務(wù)教育階段的公辦學校，在學校建設(shè)和管理上借助了“民間”力量。(1)注意區(qū)分“政府資助”學校與“公辦民助”學校的差別：“公辦民助”學校源于“轉(zhuǎn)制”學校，即政府根據(jù)社會需要，把一些公立中小學交給指定的個人或團體承辦，學校的土地、校舍、設(shè)備仍歸國有，政府投資與招生額仍保持不變，但學校實行民辦教育管理體制，享受民辦學校的政策和待遇。這種辦學形式造成的問題是產(chǎn)權(quán)模糊；教工工資由全額國撥和校內(nèi)津貼組成，收費卻享有民辦學校待遇。

A.政府資助學校運行的五大關(guān)鍵環(huán)節(jié)[19]

舉辦體制：社會資本出資建設(shè)、政府擁有所有權(quán)、知名品牌承辦、政府對符合公辦學校入學條件的學生實施全額資助。

管理模式：政府資助學校在新體制基礎(chǔ)上，實行現(xiàn)代學校制度和理事會領(lǐng)導下的校長負責制，實施新型教師人事制度和嚴格財務(wù)管理制度。

運行原則：按照“所有權(quán)與承辦權(quán)分離”的原則，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，政府對資助學校進行監(jiān)督、指導、檢查、評估等監(jiān)管。

品牌辦學：政府資助學校引進知名教育品牌辦學，開發(fā)設(shè)置靈活自主、促進學生多元發(fā)展的課程體系。品牌引進相關(guān)費用由建設(shè)方或運營方承擔。關(guān)于知名教育品牌，L區(qū)教育局認為需符合以下標準之一：教育部直屬的6所師范院校或者教育部綜合排名前列的高校，全國有影響力的基礎(chǔ)教育知名品牌，全國知名富有改革創(chuàng)新精神的教育專家、獲得國家級榮譽的校長等。

資助模式：政府按L區(qū)公辦學校上一年度生均培養(yǎng)成本(根據(jù)上一年度教育經(jīng)費統(tǒng)計而得，主要包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費及項目經(jīng)費)，對學區(qū)內(nèi)實際入學的、符合深圳市義務(wù)教育公辦學校入學條件的學生予以資助。

B.政府資助學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)——以B實驗學校為例

根據(jù)B實驗學校章程，該校實行理事會領(lǐng)導下的校長負責制。理事會是學校最高決策機構(gòu)，由7人構(gòu)成：L區(qū)教育局直接業(yè)務(wù)對接人員3人、W教育基金會委派理事3人以及第三方獨立理事1人。校長是學校的法人代表，依法負責學校的全面工作。以B實驗學校為例，該校校長由W集團聘任，并由集團支付薪酬，但是校長擁有在辦學方面的自主權(quán)力。校長聘任行政中心、課程發(fā)展中心、教師發(fā)展中心、學生發(fā)展中心、后勤保障中心和安全管理中心主任，實行扁平化的管理方式。

(2)政府資助學校的優(yōu)勢

A.借力社會資本，倡導捐贈辦學，實現(xiàn)公辦屬性

整個深圳基礎(chǔ)教育面臨學位缺口越發(fā)嚴重的問題，就L區(qū)而言，學位缺口壓力存在的同時，還存在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)引入，人才聚集后對于優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。因此區(qū)政府的辦學壓力，尤其是“辦好學”的壓力越發(fā)突出。以L區(qū)與W集團的合作為例，在整個城區(qū)建設(shè)背景下，L區(qū)政府工務(wù)局在學校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面面臨巨大壓力。而引入W集團進行學?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是一個事半功倍的舉措。因為W集團作為全國知名的房地產(chǎn)開發(fā)商，在工程建設(shè)方面頗具實力，能夠在短時間內(nèi)建設(shè)高于國家標準的學校。同時，W集團也面臨著產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的需求，投入公益領(lǐng)域舉辦學校也是集團發(fā)展的內(nèi)生需求。W集團全資捐建后委托給W教育發(fā)展基金會承辦，在注冊、用地、撥款、收費、產(chǎn)權(quán)、招生、課程等方面與公辦學校完全相同，確保了學校的公辦屬性。

此外，根據(jù)協(xié)議，W基金會每年捐贈200萬元用于教師和學生發(fā)展。學?？梢允褂眠@筆錢對學生進行較大額度的中考獎勵，為教師制作工作裝，為學生免費制作校服等。B實驗學校表示，盡管根據(jù)協(xié)議W基金會每年捐贈200萬元，但實際捐贈數(shù)額超過200萬，達到將近300萬元。

B.去編制化，實現(xiàn)教師隊伍有效激勵，保障校長辦學自主權(quán)

政府資助學校大力推進了編制、人事、工資績效改革，通過“去編制化”的人事制度改革，建設(shè)“按崗定薪、多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬”薪酬體系，構(gòu)建靈活的用人機制，承擔“探路者”角色，這是與傳統(tǒng)公辦學校最大的不同。政府資助學校教師聘任改革，一方面實現(xiàn)了教師“能上能下”，比如B實驗學校教師隊伍實行的“末尾淘汰”制度，與績效考核連續(xù)墊底的2～3名教師解聘，這一舉措保障了校長的辦學自主權(quán)；另一方面，由于實行“優(yōu)績優(yōu)酬”也對骨干教師形成了有效激勵，比如B實驗學校確立了績效考核優(yōu)秀的教師薪酬為基礎(chǔ)薪酬的3倍，良好為2.5倍，合格只有1.9倍。

C.落實辦學自主權(quán)，從管理中出效益

根據(jù)該區(qū)政府資助學校試點改革方案和學校章程，學校校長作為“職業(yè)經(jīng)理人”的角色被集團公司高薪聘任。學校運行經(jīng)費由L區(qū)政府根據(jù)區(qū)公辦學校上一年度生均培養(yǎng)成本撥付。根據(jù)對區(qū)教育局相關(guān)負責人的調(diào)研，他們希望被聘任的學校校長能夠擁有學校教育教學管理的充分自主權(quán)，并且通過自主權(quán)的發(fā)揮在管理中提高效率，在充分、合理使用撥付的教育經(jīng)費時實現(xiàn)結(jié)余。教育局負責人表示，學校通過管理產(chǎn)生的結(jié)余資金可以形成教師的激勵績效，他們希望通過這種方式能夠保證政府資助學校教師待遇水平高出普通公辦學校30%。

(3)政府資助學校發(fā)展中的問題

A.師資隊伍過于年輕，教師梯隊未形成，教師流動情況出現(xiàn)

調(diào)研學校反映的首要困難是師資。因為是新建學校，教師招聘絕大部分為新任教師，缺乏教學經(jīng)驗，未能形成有效的梯隊幫帶，教師內(nèi)部培養(yǎng)困難大。同時，由于對“編制”的傳統(tǒng)觀念，政府資助學校已經(jīng)出現(xiàn)年輕教師培養(yǎng)后考入有編制的公辦學校，造成優(yōu)秀教師隊伍不穩(wěn)定。

B.外來“名校長”的本土適應(yīng)問題

B實驗學校相關(guān)負責人是一位從北方某城市聘請的“名校長”。他表示，另外3所政府資助學校的校長均為深圳本地的“名校長”。外來“名校長”還存在本土化的適應(yīng)問題。比如，在校本課程的開發(fā)研究方面，本土“名校長”能夠利用資源優(yōu)勢，較為有效地組織科研團隊，開發(fā)學校本土課程與創(chuàng)新課程。而外來的“名校長”在此問題上顯得“無處借力”。

C.生源結(jié)構(gòu)復雜，增加了學校辦學難度

由于政府資助學校辦學時間較短，加之深圳是一座移民城市，生源結(jié)構(gòu)比較復雜。以B實驗學校為例，學校2015年開辦以來，主要在片區(qū)內(nèi)招生，同時也接收教育局劃撥的其他片區(qū)容納不了的學生。目前來看，B實驗學校的小學部有65%的生源為非深戶，中學非深戶的比例達到80%。這部分學生多為外來務(wù)工人員子女，生源質(zhì)量相對較差，這也增加了學校優(yōu)質(zhì)發(fā)展目標實現(xiàn)的難度。

五、雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育辦學體制改革路徑：權(quán)力分配與多元共治

作為“千年大計、國家大事”的雄安新區(qū)建設(shè)是緩解北京的大城市病，發(fā)揮首都城市的區(qū)域經(jīng)濟增長極效應(yīng)，更是新發(fā)展理念的現(xiàn)實試驗和探索。[20]然而，不可否認的是，雄安新區(qū)目前在京津冀區(qū)位發(fā)展中處于弱勢，因此，新區(qū)建設(shè)要想取得成效，有必要以優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源集聚為抓手，盡快建成公共服務(wù)高地，吸引高端人才集聚，吸納創(chuàng)新要素資源，發(fā)展高端新興產(chǎn)業(yè)，[21]即新區(qū)的城市治理要在制度創(chuàng)新、思維創(chuàng)新中提升層次。[22]教育作為一項具有社會再生產(chǎn)效應(yīng)的公共服務(wù)，在新區(qū)規(guī)劃中被置于優(yōu)先發(fā)展地位。從政府治理的角度來看，教育服務(wù)的提供方式在體制機制上的創(chuàng)新也是現(xiàn)代治理體系和治理能力的內(nèi)在要求。

通過對我國辦學體制問題的理論反思，本文將基礎(chǔ)教育辦學體制創(chuàng)新聚焦于權(quán)力分配與多元主體之間形成的多維可能性。在經(jīng)驗反思中，基于對深圳市L區(qū)基礎(chǔ)教育辦學體制改革動因的分析，從背景要素上鎖定了其與雄安新區(qū)辦學體制創(chuàng)新之間的可比性，并將經(jīng)驗分析聚焦于“政府主導的合作辦學”模式，形成了理論與現(xiàn)實的呼應(yīng)。從理論上看，經(jīng)歷“公”與“私”的博弈后，基礎(chǔ)教育辦學體制改革應(yīng)該突破公私對立的藩籬，在教育公共性的理念下探索多樣化的道路。在實踐中，包括教育在內(nèi)的城市公共服務(wù)需要在“治理”的模式下實現(xiàn)創(chuàng)新。因此，“治理”視野下的辦學體制創(chuàng)新需要政府、市場和社會通過新的互動方式，來應(yīng)付日益增長的社會及其政策議題或問題的復雜性、多樣性和動態(tài)性。研究者總結(jié)了治理的四個特征：治理不是一套規(guī)制也不是一種活動而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私營部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。[23]因此，本文認為雄安新區(qū)基礎(chǔ)教育辦學體制創(chuàng)新的路徑包括：權(quán)力分配與多元共治。

(一)權(quán)力分配：政府主導下的權(quán)力多中心化

既然是體制改革，必然存在權(quán)力的再分配。從深圳L區(qū)的經(jīng)驗來看，辦學體制的改革動因于市—區(qū)政府的縱向權(quán)力下放。然而，縱向權(quán)力的調(diào)整并不能直接推動合作辦學的發(fā)展，其中還涉及權(quán)力的橫向分配，即辦學權(quán)力分配在區(qū)政府、企業(yè)、教育品牌、社會組織之間，形成了權(quán)力的多中心化。從合作辦學的學校理事會建構(gòu)中我們可以看出，各種權(quán)力是通過合作、協(xié)商、競爭、伙伴的關(guān)系、確立共同的目標等方式實施對公共教育事務(wù)的管理。公共教育管理機制不再是依靠政府權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。

(二)多元共治：公益性主導下的教育服務(wù)多主體化

權(quán)力多中心化形成的是多元治理的結(jié)構(gòu)。就深圳的經(jīng)驗而言，教育服務(wù)的多主體提供體現(xiàn)為：在公益性主導下的教育服務(wù)分解為基礎(chǔ)設(shè)施、學位空間和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因此，教育服務(wù)的提供者并非僅僅為政府。在公益性的主導下，企業(yè)提供的基礎(chǔ)設(shè)施通過捐贈的方式轉(zhuǎn)化為公共資源，教育品牌的引入為優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)提供可能性，政府也因此能轉(zhuǎn)向更多學位空間的提供戰(zhàn)略引導，從而實現(xiàn)基礎(chǔ)教育辦學體制的多元治理模式。