農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度

何艷陽

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州450001）

農(nóng)村宅基地是我國廣大農(nóng)民生存發(fā)展的保障，也是農(nóng)民最重要的財(cái)富之一。隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)勞動力不斷涌向城鎮(zhèn)地區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)宅基地被大量閑置和浪費(fèi)，土地使用效率低下。通過推行宅基地“三權(quán)分置”制度，在保障宅基地所有權(quán)集體所有的基礎(chǔ)上，保障農(nóng)戶資格權(quán)，放活宅基地使用權(quán)，使閑置的宅基地進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場，能更好地增加農(nóng)民收入，提高土地利用率。因此，加快農(nóng)村宅基地制度改革，加快探索“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)行制度創(chuàng)新，促進(jìn)土地資源合理配置，是我們急需解決的問題。

一、“三權(quán)分置”的提出背景

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是繼集體承包地“三權(quán)分置”之后，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一次重大創(chuàng)新，這一政策的落實(shí)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)。農(nóng)村宅基地在人民公社化運(yùn)動中變?yōu)榧w所有，經(jīng)1982 年《憲法》得以正式確立。改革開放以來，宅基地制度雖然經(jīng)過多次的調(diào)整和完善，但總體上走過了一條不斷強(qiáng)化監(jiān)管的道路。近年來，各地宅基地制度改革探索加快，但總體上仍然十分謹(jǐn)慎，特別是在宅基地流轉(zhuǎn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上仍然十分保守[1]。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市占據(jù)了絕大多數(shù)的社會資源和生活資源，每年有大量農(nóng)民離開農(nóng)村、離開土地，人口大量遷移到城市，在農(nóng)村出現(xiàn)大量的閑置農(nóng)房、宅基地。目前在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，宅基地仍然保障著農(nóng)民的基本居住權(quán)，過去的宅基地制度體系已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，因此必須要嚴(yán)格規(guī)范對宅基地的管理，加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，完善相關(guān)的制度體系。在本質(zhì)上，“三權(quán)分置”是“兩權(quán)分離”的繼承和發(fā)展，我國城鄉(xiāng)土地制度40 多年的改革和探索，無論是農(nóng)民承包地實(shí)行“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營”的雙層經(jīng)營體制，還是城鎮(zhèn)國有土地實(shí)行“國家所有、使用權(quán)出讓”的土地有償使用制度，本質(zhì)上都是沿著“兩權(quán)分離”的方向，尋找在土地公有制的框架下賦權(quán)于民的中國道路，形成了了以土地公有制為基礎(chǔ)的國家基本制度。我國改革開放40 多年來取得的巨大成就，與選擇的土地基本制度和正確道路有著不可分割的聯(lián)系。就目前的狀況來看，我國現(xiàn)行宅基地制度的主要特征是“集體所有、成員使用、一戶一宅、限定面積、無償分配、長期占有”。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變化，現(xiàn)行制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出，現(xiàn)行宅基地制度僅僅體現(xiàn)了居住權(quán)的保障，財(cái)產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)幾乎沒有體現(xiàn)，這就需要提出新的方案，賦權(quán)擴(kuò)能，豐富宅基地權(quán)能體系[2]。我們應(yīng)該在堅(jiān)持“兩權(quán)分離”的思想內(nèi)核和制度精髓的基礎(chǔ)上，實(shí)行產(chǎn)權(quán)分置改革，落實(shí)農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”，更好地迎合農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

二、宅基地“三權(quán)分置”的基本要義

（一）“三權(quán)分置”的創(chuàng)新要義在于提出了農(nóng)村宅基地資格權(quán)

中央一號文件提出，積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，更好地利用農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。這是一項(xiàng)重大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，為農(nóng)村土地深化改革指明了方向。那么宅基地資格權(quán)的定義是什么？它有什么樣的屬性？它具有怎樣的權(quán)能？都需要我們進(jìn)一步深入探討。

1.宅基地資格權(quán)的定義。

《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定，宅基地屬于集體所有，其所有權(quán)屬于集體，因此農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)組織成員，對于宅基地?fù)碛械氖钦加惺褂脵?quán)。在宅基地“三權(quán)分置”中，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)同樣屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，而村民只享有一定的占有使用權(quán)。在“三權(quán)分置”的政策背景下，農(nóng)村宅基地資格權(quán)還沒有一個(gè)法定的概念，目前，學(xué)術(shù)界的主要觀點(diǎn)有以下幾種：第一種成員權(quán)說認(rèn)為，資格權(quán)只是基于集體組織成員身份享有的申請宅基地的資格，它是成員權(quán)的組成部分。第二種剩余權(quán)說認(rèn)為，在宅基地“三權(quán)分置”中，資格權(quán)與使用權(quán)是兩項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，資格權(quán)是指宅基地使用權(quán)人通過契約等法律事實(shí)將一定期限的使用權(quán)讓渡給第三人之后剩余的權(quán)利。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，資格權(quán)在本質(zhì)上屬于原來的宅基地使用權(quán)[3]。筆者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地資格權(quán)就是宅基地使用權(quán)，但要賦予其更加全面的內(nèi)涵，它是一種兼具身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性于一身的權(quán)利，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的從集體經(jīng)濟(jì)組織那里申請使用宅基地的權(quán)利。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策，在維持集體所有權(quán)不變的情況下，新增一種新的資格權(quán)，取代了原來的宅基地使用權(quán)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下派生出新的使用權(quán)，以此喚醒農(nóng)村的沉睡資產(chǎn)，提高土地利用效率。

2.宅基地資格權(quán)的權(quán)利構(gòu)造。

“三權(quán)分置”中宅基地資格權(quán)的權(quán)利構(gòu)造，受到權(quán)利性質(zhì)、制度功能等多種因素的影響，從權(quán)利性質(zhì)上看，資格權(quán)是兼具身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性于一體的用益物權(quán)，資格權(quán)不僅僅只停留在某一個(gè)階段，而是貫穿于宅基地的分配、使用、交易以及收回或處分等各個(gè)方面。宅基地“三權(quán)分置”中的資格權(quán)包含了宅基地分配資格和宅基地使用權(quán)兩方面的內(nèi)容，可以全方位地保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地權(quán)益。農(nóng)戶不僅能依據(jù)其法定身份享有申請宅基地的權(quán)利，而且還享有對宅基地占有、使用、處分、收益的權(quán)利，享有完整的用益物權(quán)；從制度功能來看，確立農(nóng)村宅基地資格權(quán)有利于更好地發(fā)揮保障作用，促使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到市場，農(nóng)戶可以根據(jù)自己的需求將閑置的農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，以此增加財(cái)產(chǎn)收入。

（1）農(nóng)村宅基地資格權(quán)的主體。一般而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地資格權(quán)，那么必須要明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，才能準(zhǔn)確合理地確認(rèn)宅基地資格權(quán)的主體。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，集體中的成員可以從集體獲得一份土地的利用權(quán)，集體為其提供了最基本的生存保障[4]。村民被認(rèn)定具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，才有資格申請取得宅基地，但是不能簡單以戶籍作為認(rèn)定和確認(rèn)的唯一標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段，可以考慮以戶籍為原則，但是還要考慮當(dāng)事人是否以在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地長期生活、居住和生產(chǎn)。筆者認(rèn)為，對戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，并且長期生產(chǎn)、生活居住的農(nóng)民，才享有宅基地資格權(quán)，才具有申請使用農(nóng)村宅基地的權(quán)利。

另外，對戶籍不在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的居民，也可能會擁有申請取得宅基地的資格。以下幾種情況應(yīng)當(dāng)保留宅基地申請資格：第一，農(nóng)村子女考上大學(xué)，將戶籍遷出，他們?nèi)匀槐Ａ舻募w經(jīng)濟(jì)組織成員資格，還有權(quán)利申請取得宅基地，因?yàn)樗麄內(nèi)匀恍枰瓚艏诘靥峁┱厥褂脵?quán)等作為基本生活保障。第二，剛進(jìn)城落戶的農(nóng)民仍然享有宅基地申請取得的資格。根據(jù)黨的十八屆三中全會《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》等文件精神，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，因此要保留他們的資格權(quán)。對于在城市的無房居民或沒有固定工作和收入的居民，仍然需要保留宅基地使用權(quán)，不能剝奪他們最基本的生存保障，因此其申請使用宅基地的資格不得被取消。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以享有資格權(quán)，也可能會由于以下因素導(dǎo)致資格喪失。一是成員的死亡，包括自然死亡和宣告死亡。成員資格是一種成員權(quán)，成員主體死亡自然會引起成員權(quán)的消滅。二是因婚姻關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系遷出原戶籍地，以遷入地為其基本生活保障的，喪失其原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。三是取得非農(nóng)業(yè)戶口，并享有城市居民生活保障的，不宜再保留其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員資格。對于成員資格喪失的確認(rèn)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握，謹(jǐn)慎處理。

（2）農(nóng)村宅基地資格權(quán)的內(nèi)容。在明確了宅基地資格權(quán)的主體之后，接著就要厘清宅基地的權(quán)利內(nèi)容。從法理角度分析，權(quán)利內(nèi)容取決于權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利目的。權(quán)利性質(zhì)影響著權(quán)利內(nèi)容建構(gòu)的科學(xué)性，從而維系權(quán)利體系的和諧；而權(quán)利目的決定著權(quán)利內(nèi)容建構(gòu)的廣度，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利設(shè)置的效用。因此，宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，從根本上，應(yīng)由其成員權(quán)性質(zhì)和其負(fù)載的保障功能來決定。宅基地資格權(quán)的內(nèi)容應(yīng)包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

①宅基地請求權(quán)。即資格權(quán)主體基于其集體成員的身份，可以從集體經(jīng)濟(jì)組織那里申請使用宅基地。這種請求權(quán)，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員依據(jù)其身份自然享有的權(quán)利，即向集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行一定的表意行為之后，順利獲得宅基地的使用權(quán)。其請求權(quán)不受客觀因素影響，屬于與成員身份最密切相關(guān)的權(quán)利，不能被非法剝奪。當(dāng)資格權(quán)人依法獲得宅基地使用權(quán)后，遭受非法侵害或他人無權(quán)占有時(shí)，資格權(quán)人有權(quán)請求侵害人或無權(quán)占有人返還宅基地，以維護(hù)自己的合法權(quán)益。

②宅基地收益權(quán)。在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的背景下，宅基地資格權(quán)人可以將自己對宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人并取得一定的收益。作為集體經(jīng)濟(jì)組織的一員，農(nóng)戶可以無償享有宅基地使用權(quán)，但可以將使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等途徑豐富宅基地的使用方式，提高個(gè)人的財(cái)產(chǎn)收入。宅基地不再僅僅承擔(dān)農(nóng)民的住房保障功能，它也會成為商品，流入市場。農(nóng)村集體外的成員，要想獲得農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，可以依據(jù)法律規(guī)定達(dá)成合約并在一定期限內(nèi)獲得宅基地利用權(quán)。通過轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地房屋使用權(quán)，不僅有利于豐富農(nóng)民的宅基地權(quán)益類型，而且能夠促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，提高土地利用率，能夠給農(nóng)民帶來更實(shí)際的保障。與此同時(shí)，當(dāng)宅基地依據(jù)政策要求被征收時(shí)，作為宅基地資格權(quán)的當(dāng)事人，不僅可以獲得宅基地的土地補(bǔ)償費(fèi)，而且有權(quán)獲得社會保障費(fèi)用。

③宅基地監(jiān)管權(quán)。當(dāng)資格權(quán)人獲得宅基地占有使用權(quán)后，當(dāng)事人具有一定的監(jiān)管權(quán)，應(yīng)當(dāng)確保使用權(quán)人在合同約定范圍內(nèi)對土地進(jìn)行合法利用，不得隨意改變土地用途，不得違反地方性規(guī)定。新的使用權(quán)人不得在原有的宅基地上亂建房屋，不得對土地造成永久性傷害。如果發(fā)生上述情況的，資格權(quán)人有權(quán)終止轉(zhuǎn)讓合同，提前收回宅基地使用權(quán)。

（二）“三權(quán)分置”的本質(zhì)是重構(gòu)集體土地所有制下的宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

在中國幾十年的土地制度發(fā)展過程中，產(chǎn)權(quán)的分離、細(xì)分是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的重要方式和途徑。現(xiàn)行宅基地制度主要體現(xiàn)的是對居住權(quán)的保障，這就需要賦權(quán)擴(kuò)能，重構(gòu)集體所有制下的宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村宅基地權(quán)利體系，賦予農(nóng)民對宅基地更充分的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)以及繼承權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的價(jià)值，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。因此，宅基地“三權(quán)分置”的主要目的就是要把農(nóng)村宅基地的占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)權(quán)能界定清晰，保證市場交易順暢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)功能。在農(nóng)村宅基地制度改革過程中，由過去的“兩權(quán)分離”變?yōu)楝F(xiàn)在的“三權(quán)分置”，這一做法就是要對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)分，為農(nóng)民提供完整、清晰、穩(wěn)定的土地制度結(jié)構(gòu)[5]?！叭龣?quán)分置”制度下的宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必須堅(jiān)持集體所有制，要實(shí)現(xiàn)權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢，這是基于我國特有的農(nóng)村集體土地制度進(jìn)行的理論創(chuàng)新，也是廣大農(nóng)民實(shí)踐探索的結(jié)果。

（三）“三權(quán)分置”的基本方向是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)

宅基地制度改革與承包經(jīng)營制度改革一樣，要以集體所有制為中心。在這一過程中，集體所有權(quán)作為“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)，在逐級分解的過程中，不得以動搖集體土地所有權(quán)為代價(jià)[6]。所以在改革過程中要把維護(hù)和鞏固集體所有權(quán)作為關(guān)鍵任務(wù)。首先，要明確集體經(jīng)濟(jì)組織對村莊用地的規(guī)劃利用權(quán)，加強(qiáng)對村莊宅基地的建設(shè)管理，進(jìn)行集中建設(shè)；其次，對違法建設(shè)、超標(biāo)建設(shè)和長期閑置的宅基地，應(yīng)及時(shí)糾正和調(diào)整，加強(qiáng)對宅基地使用情況的監(jiān)督，在宅基地流轉(zhuǎn)、征收時(shí)，集體組織要履行好民主協(xié)商和決策監(jiān)督的權(quán)能。

保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)是落實(shí)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的關(guān)鍵。在改革中，通過賦權(quán)擴(kuò)能，兌現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)戶有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、出租宅基地使用權(quán)等方式獲得相應(yīng)的收益，但是又要防范城市資本到農(nóng)村大肆炒房炒地，損害農(nóng)民的權(quán)益。保障農(nóng)戶資格權(quán)，明確資格權(quán)主體，可以有效防止農(nóng)民流離失所，維護(hù)農(nóng)村集體成員的權(quán)利，加快產(chǎn)權(quán)制度改革，保證農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定[7]。

在保障農(nóng)村社會穩(wěn)定的前提下，適度放活宅基地使用權(quán)是宅基地制度改革的核心。在改革中，應(yīng)該因地制宜，適度放活宅基地使用權(quán)，允許農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)讓、互換、贈于、繼承、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，為了維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，早期的改革中，宅基地的轉(zhuǎn)讓、互換、贈與只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，而出租、抵押、繼承可以在非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行。此時(shí)通過釋放土地價(jià)值潛能，吸引產(chǎn)業(yè)資本投向農(nóng)村，可以更好地拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

三、農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)之間的關(guān)系

宅基地“三權(quán)分置”是將我國農(nóng)村宅基地的權(quán)能劃分為所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，這是農(nóng)村宅基地改革的重大創(chuàng)新，不僅有利于豐富農(nóng)民的宅基地權(quán)益類型，而且能夠給農(nóng)民帶來更實(shí)際的保障。宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，所有權(quán)是資格權(quán)、使用權(quán)的根源，資格權(quán)、使用權(quán)是所有權(quán)讓出部分權(quán)能的產(chǎn)物。資格權(quán)是有資格的農(nóng)戶向村集體內(nèi)部申請使用宅基地的權(quán)利，兼具身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性，其取代了過去的宅基地使用權(quán)。而新的使用權(quán)是由資格權(quán)派生而來，是對土地享有的占有、使用、收益的權(quán)利。資格權(quán)人通過申請獲得宅基地使用權(quán)，在使用權(quán)未轉(zhuǎn)讓的情況下，資格權(quán)人也是使用權(quán)人，集兩種權(quán)利于一身；當(dāng)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，在原有的資格權(quán)之上便派生出了新的宅基地使用權(quán)，由資格權(quán)人將宅基地使用權(quán)讓渡給第三人。在權(quán)屬關(guān)系上，資格權(quán)是宅基地和房屋使用權(quán)的基礎(chǔ)；從權(quán)屬功能上看，資格權(quán)保障農(nóng)戶基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格而擁有宅基地的占有使用的權(quán)利，宅基地和房屋使用權(quán)可以由農(nóng)戶通過市場流轉(zhuǎn)讓渡給其他人。

宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)之間是相互關(guān)聯(lián)，相輔相成的，宅基地所有權(quán)是母權(quán)，其派生出資格權(quán)，資格權(quán)又是使用權(quán)的母權(quán)[8]?！叭龣?quán)分置”的前提是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，基礎(chǔ)是保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)、核心是放活宅基地使用權(quán)。“三權(quán)分置”的內(nèi)在要求就是“三權(quán)”能夠相互銜接、相對均衡，形成權(quán)屬明確、流轉(zhuǎn)順暢的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[9]。

四、推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的建議

（一）把農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”寫入法律體系中

應(yīng)該盡快建立一整套內(nèi)容完備、效力強(qiáng)大的法律體系，為我國農(nóng)村宅基地制度改革提供必要的法律支撐。結(jié)合我國實(shí)際，將經(jīng)過實(shí)踐證明可行的“三權(quán)分置”制度寫進(jìn)《物權(quán)法》，建立中國特色的物權(quán)理論，也可以維持物權(quán)理論傳統(tǒng)，將宅基地“三權(quán)分置”寫進(jìn)《土地管理法》。其中，農(nóng)戶資格權(quán)作為一項(xiàng)新的權(quán)利內(nèi)容，更需要在法律法規(guī)中予以明確，主要可以從以下幾個(gè)方面入手：首先，要在立法上明確農(nóng)村宅基地資格權(quán)的性質(zhì)，賦予其合法性，使其有一定的法律支撐；其次，要廢除舊的土地制度中不利于農(nóng)村宅基地資格權(quán)制度確立的規(guī)定，加快推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革；再次，在農(nóng)村宅基地資格權(quán)的確立中，要協(xié)調(diào)好政府、村集體組織與農(nóng)戶個(gè)人之間的利益分配關(guān)系；最后，制定好農(nóng)村宅基地資格權(quán)確認(rèn)中具體的法律規(guī)定，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況，合理規(guī)劃宅基地布局，確定其規(guī)模，保證宅基地的資格權(quán)確認(rèn)工作在法律的規(guī)定下進(jìn)行，從而更好地加強(qiáng)對農(nóng)村土地的管理，維護(hù)社會發(fā)展秩序。

（二）建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

確立了宅基地資格權(quán)之后，農(nóng)戶可以根據(jù)自身需求將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，為了更好地保障農(nóng)民的合法權(quán)益，健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場是十分重要的環(huán)節(jié)。該市場可以和城鎮(zhèn)房屋交易市場或土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場合并，也可以單獨(dú)成立專門的宅基地流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場應(yīng)當(dāng)像城市建設(shè)用地交易市場一樣，這個(gè)市場應(yīng)當(dāng)是開放的市場，要重視農(nóng)村宅基地與房屋交易市場的調(diào)節(jié)機(jī)制，形成合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格，同時(shí)要加強(qiáng)信息的共享，完善流轉(zhuǎn)程序的辦理。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來源、收費(fèi)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)可以參照城鎮(zhèn)房屋交易市場或土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的辦法來確立。同時(shí)，為了防止農(nóng)戶的權(quán)益受到損害，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)條件，要在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)的前提下，保護(hù)新的市場主體通過正常的流轉(zhuǎn)合同取得的宅基地使用權(quán)，保障其合法權(quán)益[10]?，F(xiàn)階段宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定期限和用途，嚴(yán)禁利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅，限制不法行為，保障廣大農(nóng)民土地權(quán)益[11]。

（三）加強(qiáng)政府在推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革中的職責(zé)

政府應(yīng)當(dāng)在這一創(chuàng)新的土地改革方案中承擔(dān)服務(wù)者和引導(dǎo)者的角色，把握服務(wù)者定位，簡化相應(yīng)的手續(xù)和程序，在農(nóng)戶資格權(quán)的確認(rèn)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，加強(qiáng)政府的引導(dǎo)和監(jiān)督，對于到農(nóng)村大肆炒房炒地，損害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的人員要及時(shí)予以懲罰，禁止其到農(nóng)村購房買地。同時(shí)，要構(gòu)建適應(yīng)社會發(fā)展的相應(yīng)保障制度，優(yōu)化環(huán)境，為宅基地“三權(quán)分置”的確權(quán)工作以及權(quán)利的有效行使創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和社會環(huán)境。其次，政府部門要嚴(yán)格遵守政策界限，協(xié)調(diào)其中的利益分配，把握市場方向，既做好服務(wù)者，又要發(fā)揮好引導(dǎo)者的引導(dǎo)規(guī)范作用。

長期以來，我國農(nóng)村土地一直承擔(dān)著社會保障功能，但是我們必須適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要不斷推進(jìn)宅基地制度改革，才能更好地保障農(nóng)民的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。在維護(hù)宅基地所有權(quán)集體所有的基礎(chǔ)上，明確農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)，使農(nóng)民擺脫以土地作為最后社會保障的處境，農(nóng)民才能放心大膽地把宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，只有這樣才能讓資格權(quán)和使用權(quán)各歸其位。農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)是農(nóng)村土地法律制度的核心，宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)取代“兩權(quán)分離”制度，實(shí)為創(chuàng)意之舉。通過落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”制度，促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅能夠給農(nóng)民帶來更實(shí)際的保障，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，而且能有效提高土地利用率，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。