海洋生態(tài)安全視域下北極海洋空間規(guī)劃研究

楊振姣

(1.中國海洋大學，山東 青島 266100)

北極地區(qū)是指北極圈以北的區(qū)域，包括北極圈以北的邊緣陸地、北冰洋海域及其中的島礁。近年來，氣候變暖使北極的戰(zhàn)略地位和資源價值不斷凸顯。北極戰(zhàn)略地位明顯：冷戰(zhàn)時期，北極特殊的氣候條件和地理位置為美蘇兩國進行激烈的軍事、政治博弈提供了場所；冷戰(zhàn)結束后，各國意識到北極重要的戰(zhàn)略地位和豐富的資源儲備，俄羅斯、加拿大、美國、丹麥、挪威等國家更是把北極看作是關系國家安危的重要戰(zhàn)略領地，紛紛圍繞北極主權歸屬問題展開了更為激烈的“北極爭奪戰(zhàn)”。北極資源價值凸顯：北極地區(qū)存儲著大量的煤、石油、天然氣等能源資源，開發(fā)利用北極能源資源能夠有效緩解世界能源危機；北極地區(qū)礦產資源種類多、數量大，蘊藏著豐富的鐵、銅、金、銀、金剛石等資源，是世界級的大型鐵礦基地，此外，還儲有鈾和钚等戰(zhàn)略性礦產資源。(1)科學考察：“北極的礦產資源”，中國數字科技館，2012年8月29日，http://amuseum.cdstm.cn/AMuseum/kexuekaocha/kksd/bj/bjzy/bjkcny/abc206.html。北極地區(qū)漁業(yè)資源豐富，是重要的海產品供給地；冰川融化使北極航道實現季節(jié)性通航，緩解了傳統(tǒng)航道的擁擠，且縮短了航程降低了航運成本；此外，北極具有豐富的生物資源、旅游資源，為人類科研進步和世界經濟發(fā)展提供基礎。然而，北極生態(tài)具有脆弱性特征。一方面，在北極苔原生態(tài)系統(tǒng)中，生產者主要是地衣，其他生物大都直接或間接地依靠地衣來維持生活，營養(yǎng)結構簡單，動植物種類稀少且單一種群量大，食物鏈容易斷裂。例如：北極旅鼠繁殖能力強悍，每隔三四年數量就會爆發(fā)到頂峰，數量巨大的旅鼠在短期內便會把能吃的食物全部吃光。(2)佟雨航、湯美玲：“‘大無畏’的北極旅鼠”，《成才與就業(yè)》，2017年第3期，第27頁。這會導致食物鏈斷裂，馴鹿、北極狐、北極狼、北極熊等物種面臨生存危機。另一方面，北極生態(tài)受氣候和環(huán)境變化影響大：氣候變暖使北極冰蓋大面積融化，對北極海洋生態(tài)安全造成極大威脅。北極豐富的資源與脆弱的生態(tài)系統(tǒng)之間的矛盾要求必須運用合理的方式和技術手段來開發(fā)北極，在保障北極生態(tài)安全的基礎上，合理開發(fā)利用北極資源。因此，亟需把海洋空間規(guī)劃手段運用到北極治理中。

一、海洋空間規(guī)劃的內涵及特征

海洋空間規(guī)劃是一種重要的海洋綜合管理手段，有效開發(fā)利用海洋空間資源需要合理的海洋空間規(guī)劃體系來進行規(guī)范。隨著全球變暖趨勢的不斷加劇，北極海洋生態(tài)破壞已經成為一個亟待解決的全球治理問題，北極海洋治理需要借助海洋空間規(guī)劃的手段。然而，北極海洋空間規(guī)劃目前還處于探索和發(fā)展時期，研究北極海洋空間規(guī)劃應先了解海洋空間規(guī)劃的內涵及特征，以便把海洋空間規(guī)劃的技術和方法運用到北極海洋治理中。對于海洋空間規(guī)劃的概念，在國際上，威廉(Williams R.H.)1996年指出海洋空間規(guī)劃是將城鎮(zhèn)和土地空間規(guī)劃的思想借用到海洋管理中，以生態(tài)系統(tǒng)保護為基礎，構建涵蓋社會各主體的多層次規(guī)劃管理措施，從而實現生態(tài)、社會和經濟等不同方面的目標，實現人口、資源、發(fā)展和環(huán)境的整合。(3)Williams R.H., European Union Spatial Policy and Planning, SAGE Publishing,1996, p.36.歐洲經濟共同體委員會(CEC)在2007年指出，海洋空間規(guī)劃是恢復海洋環(huán)境質量，實現海洋和沿海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的一個基本工具。(4)Commission of the European Communities(CEC), “An Integrated Maritime Policy for the European Union”, Brussels: Commission of the European Communities, 2007, p.6, http://Europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52007DC0575.國內學者王金巖2011年指出，海洋空間規(guī)劃是以動態(tài)演化著的海洋空間為基礎, 以探討海域的特征和規(guī)律為依托, 協調人與海洋空間之間的關系, 對海洋空間的演化提出各種層次的策略, 并付諸實施和進行管理的過程性活動。(5)王金巖著：《空間規(guī)劃體系論》，東南大學出版社，2011年版，第27頁?？偟膩碚f，海洋空間規(guī)劃的內涵具有以下基本特點：第一，海洋空間規(guī)劃的提出是在人類加大對海洋資源的開發(fā)與掠奪、用海矛盾不斷加劇的背景下提出的，如何解決用海矛盾，實現海洋資源可持續(xù)利用是海洋空間規(guī)劃要解決的關鍵問題。第二，海洋空間規(guī)劃是空間規(guī)劃技術在海洋領域的具體運用，海洋空間規(guī)劃的編制、實施、管理、監(jiān)督等步驟都需要專門的技術條件作為支撐。第三，海洋空間規(guī)劃實質是一項海洋管理政策，政策的制定與實施需要政府相關各部門的協調運作，共同促進該項政策發(fā)揮應有的作用。第四，海洋空間規(guī)劃要達成生態(tài)、經濟和社會目標，不僅要兼顧人類社會經濟發(fā)展要求，更要維護海洋生態(tài)安全，實現人與自然的和諧?；诖?，文章把海洋空間規(guī)劃定義為：利用空間規(guī)劃的技術和手段，合理開發(fā)利用海洋資源，解決各項用海矛盾，從而實現海洋的生態(tài)、經濟和社會目標的一種海洋綜合管理活動。

二、北極海洋生態(tài)安全與空間規(guī)劃的關系及影響

安全是國際社會的永恒主題。生態(tài)安全作為非傳統(tǒng)安全的一部分與人類的生活息息相關， 是人類生存與發(fā)展的最基本安全需求，從20世紀后半葉開始受到了各國的普遍重視。生態(tài)安全是指維護生物與人的生存和發(fā)展處于不受威脅的狀態(tài)，包括結構安全和功能安全，指自然生態(tài)環(huán)境能滿足人類和群落的持續(xù)生存與發(fā)展需求而不損害自然生態(tài)環(huán)境的潛力的狀態(tài)。(6)馬波：“環(huán)境法學話語體系下生態(tài)安全之解讀”，《福州大學學報(哲學社會科學版)》，2013第3期，第67頁。海洋生態(tài)安全作為一種自然屬性的非傳統(tǒng)安全，指與人類生存、生活和生產活動相關的海洋生態(tài)處于良好的狀態(tài)或不遭受不可恢復的破壞。(7)丁德文、徐惠民、丁永生等：“關于‘國家海洋生態(tài)環(huán)境安全’問題的思考”，《太平洋學報》，2005年第10期，63頁。海洋生態(tài)安全具有戰(zhàn)略性、全球性、復雜性以及滯后性等特點?；诖?，本文把北極海洋生態(tài)安全界定為：北極海域生態(tài)系統(tǒng)處于一種平衡、穩(wěn)定、健康的狀態(tài)。

2.1 海洋空間規(guī)劃是實現北極海洋生態(tài)安全的手段

海洋空間規(guī)劃是實現海洋綜合管理的重要工具，海洋生態(tài)安全是海洋綜合管理的一項重要目標，維護北極海洋生態(tài)安全必須借助海洋空間規(guī)劃的手段。首先，維護北極海洋生態(tài)安全需要借助海洋空間規(guī)劃的技術手段來對北極海域現狀進行系統(tǒng)調查與評估，包括調查與評估海域大小、海域邊界劃定、海域主權歸屬、海域資源狀況、海域海底地形、海域生態(tài)環(huán)境、相關區(qū)域社會經濟等狀況。對海域現狀進行系統(tǒng)辨識和評估是海洋空間規(guī)劃的重要前期工作，海洋空間規(guī)劃通過邊界劃定、空間分析等技術能夠全面有效地掌握海域的基本情況，為維護北極海洋生態(tài)安全提供依據。(8)陳甘霖、胡文佳、陳彬、馬致遠、廖建基：“海洋空間規(guī)劃技術在小尺度海洋生態(tài)紅線區(qū)劃中的應用——以東山縣海域為例”，《應用海洋學學報》，2017年第1期，第11頁。其次，維護北極海洋生態(tài)安全需要借助空間規(guī)劃的法律手段來保證治理措施的實施，海洋空間規(guī)劃不僅是一種工具，更是一種治理規(guī)范，海域的管理需要依據規(guī)劃來進行。海洋空間規(guī)劃通常由海洋管理部門制定，隨后以法律規(guī)范、行為指南的形式發(fā)布，規(guī)范各個行為主體的用?；顒?；(9)秦磊：“我國海洋區(qū)域管理中的行政機構職能協調問題及其治理策略”，《太平洋學報》，2016年第4期，第82頁。同時，海洋空間規(guī)劃所具有的以海洋生態(tài)系統(tǒng)保護為基礎的特性促使各行為主體自覺依法保護生態(tài)環(huán)境，使維護北極海洋生態(tài)安全成為一項必須遵守的原則。最后，海洋空間規(guī)劃本身就是一種維護海洋生態(tài)安全的用海方式，通過把海洋按照不同的地理位置、社會經濟、自然資源、生態(tài)環(huán)境等狀況分為不同的用海區(qū)域，根據海域特定的條件和功能進行針對性的用?；顒?，從而實現環(huán)境保護與海洋資源的最優(yōu)配置目標。

2.2 海洋生態(tài)安全是北極海洋空間規(guī)劃的目標

氣候變暖使北極的戰(zhàn)略地位和資源價值凸顯，許多國家為了實現自身利益，積極進入北極并尋找機會參與北極資源開發(fā)利用活動。北極地區(qū)范圍界定并不明確，通常認為北極地區(qū)是指北極圈以北的區(qū)域，包括北冰洋以及歐洲、亞洲、北美洲部分陸地和一些島嶼，以冰雪覆蓋的北冰洋為主。(10)葉濱鴻、程楊、王利、楊林生：“北極地區(qū)地緣關系研究綜述”，《地理科學進展》，2019年第4期，第496頁。北極海洋空間規(guī)劃的范圍是北冰洋海域及其中的島嶼，可以簡單地劃分為確定主權歸屬的海域、爭議海域和國際公海區(qū)域。在確定主權歸屬的海域，主權國家為了更好地利用海域，都已制定了相關的海洋空間規(guī)劃方案或者相關的海洋管理措施，海洋生態(tài)安全有所保障。但是，在爭議海域和國際公海區(qū)域，海洋生態(tài)安全受到嚴重威脅。在爭議海域，爭議國各自實施不同的規(guī)劃措施或者管理方式，使得海域存在雙重規(guī)劃與管理；同時，各爭議國為了更多的獲取海域的資源往往會大幅度地開發(fā)利用，忽視生態(tài)環(huán)境保護。在國際公海區(qū)域，每個國家都有權利開發(fā)和利用資源。(11)唐建業(yè)：“北冰洋公海生物資源養(yǎng)護:沿海五國主張的法律分析”，《太平洋學報》，2016年第1期，第96頁。北極海域蘊藏著豐富的油氣、礦產、漁業(yè)等資源，每個國家都想從北極地區(qū)獲取利益，紛紛涌入北極，特別是進入國際公海區(qū)域進行科研考察、地質勘探、資源開發(fā)利用等活動。然而，由于國際公海區(qū)域具有公共性，在開發(fā)利用北極海洋資源的時候就產生了嚴重的“搭便車”現象。(12)丁煌、馬皓：“‘一帶一路’背景下北極環(huán)境安全的國際合作研究”，《理論與改革》，2017年第5期，第88頁。當前，各國無序開發(fā)北極海洋資源，嚴重威脅北極海洋生態(tài)安全。實施海洋空間規(guī)劃，有利于改善開發(fā)利用北極海洋資源的技術條件和規(guī)范各國用海行為，從而更好地維護北極海洋生態(tài)安全。

2.3 海洋生態(tài)安全對北極海洋空間規(guī)劃的影響

海洋空間規(guī)劃是一項新興的海洋綜合管理技術，新技術在全球范圍內的運用和推廣需要有良好的國際政治形勢；技術的發(fā)展是一個由不成熟到成熟的過程，在這個過程中需要有相關的評價指標。北極海洋生態(tài)安全能夠緩和各國在北極的矛盾，為北極海洋空間規(guī)劃的實施提供穩(wěn)定的國際政治形勢，同時，海洋生態(tài)安全是海洋空間規(guī)劃實施效果的重要評價指標。

(1)北極海洋生態(tài)安全為實施海洋空間規(guī)劃提供穩(wěn)定的國際政治形勢

北極海洋空間規(guī)劃的實施需要穩(wěn)定的國際政治形勢。海洋生態(tài)安全是提供穩(wěn)定良好國際政治形勢的基礎。氣候變化為北極資源開發(fā)帶來契機，同時北極“全球公域”的特性使各國都有機會參與北極事務，特別是環(huán)北極國家和近北極國家。(13)鄧貝西：“‘全球公域’視角下的極地安全問題與中國的應對”，《江南社會學院學報》，2018第3期，第35頁。這導致相關國家在北極資源開發(fā)利用過程中矛盾重重，其中矛盾最為復雜的是美國、俄羅斯、加拿大等環(huán)北極國家，這些矛盾嚴重危及國際政治形勢。北極海域具有自然氣候環(huán)境惡劣和邊界劃定不明確的特征，這就要求在實施北極海洋空間規(guī)劃過程中需要進行國際合作，包括加強各國間的政治互信、進行技術交流等。北極海洋生態(tài)安全能夠減少國家間的矛盾與沖突，促進各國在北極資源開發(fā)利用、經濟貿易、科研勘探等方面的合作，形成良好的國際關系，為實施海洋空間規(guī)劃提供穩(wěn)定的國際政治形勢。

(2)北極海洋生態(tài)安全是評估海洋空間規(guī)劃實施效果的重要指標

海洋空間規(guī)劃是一個長期性、系統(tǒng)性的過程。首先，在進行規(guī)劃之前需要進行充分的前期調查與資料、數據收集工作，全面了解規(guī)劃海域的自然生態(tài)環(huán)境、社會經濟狀況等內容。其次，在前期調查與準備的基礎上，進行海洋空間規(guī)劃的編制工作，在這個過程中需要確定規(guī)劃編制的主體、原則、具體方法、技術體系等，統(tǒng)籌海陸，規(guī)劃用海，對人類活動進行相應的限制，促進生態(tài)環(huán)境保護，實現海洋的可持續(xù)發(fā)展。隨后，在規(guī)劃海域實施海洋空間規(guī)劃，這需要政府與用海者的協調合作，政府各相關部分以規(guī)劃文件為依據，推進海洋空間規(guī)劃的實施，而用海者應該積極配合、依法用海，促進海洋空間規(guī)劃的實施。最后，在海洋空間規(guī)劃實施之后，相關部門應該定期跟進規(guī)劃實施情況、評估實施效果，增強海洋空間規(guī)劃的動態(tài)適應性，不斷完善海洋空間規(guī)劃。海洋生態(tài)安全應作為海洋空間規(guī)劃實施的一項重要評估指標，以防規(guī)劃過度注重海洋資源開發(fā)與經濟發(fā)展，而忽視生態(tài)環(huán)境保護，這樣才能發(fā)揮海洋空間規(guī)劃的生態(tài)系統(tǒng)保護功能。

三、北極海洋空間規(guī)劃現狀

根據海洋空間規(guī)劃的定義，可以把北極海洋空間規(guī)劃的概念界定為：利用空間分析技術和規(guī)劃手段，輔之以相應的政策、法律規(guī)范，對北極海域進行的，以實現北極海域生態(tài)、經濟、社會目標的一種海洋綜合管理活動。北極海洋空間規(guī)劃包括北極相關國家在各自的北極海域實施的各項海洋綜合管理計劃、規(guī)劃等，也包括國際組織實施的各項海域保護計劃行動。

挪威、丹麥、冰島、俄羅斯、美國和加拿大在北極地區(qū)都擁有領?；驅俳洕鷧^(qū)海域，這些環(huán)北極國家都在各自管轄的北極海域內實施管理，已有多個國家開啟了北極海洋空間規(guī)劃進程。挪威早在2002年就開始了北極海洋空間規(guī)劃的制定進程，并于2006年發(fā)布了巴倫支海-羅弗敦群島海域綜合管理計劃，是最早在北極地區(qū)建立海洋空間規(guī)劃的國家。2009年挪威議會通過挪威海綜合管理計劃實現了海洋空間規(guī)劃在挪威北極管轄海域內的全覆蓋。加拿大波弗特海洋規(guī)劃辦公室于2009年發(fā)布波弗特海海洋綜合管理計劃，計劃通過海洋空間規(guī)劃來管理波弗特海。丹麥和冰島分別通過立法和制定國家戰(zhàn)略來為海洋空間規(guī)劃提供框架和背景，俄羅斯在北極地區(qū)的海洋空間規(guī)劃也進入規(guī)劃制定的階段。美國雖計劃在阿拉斯加北極管理區(qū)域內的專屬經濟區(qū)海域實施海洋空間規(guī)劃，但其規(guī)劃進程尚未開始?；诖?，該部分主要說明挪威和加拿大在北極的海洋空間規(guī)劃。

3.1 挪威的北極海洋空間規(guī)劃

挪威是世界上重要的石油生產國，其油氣資源主要儲存在北海、挪威海和巴倫支海海域內，大量的油氣開采、加工、運輸活動嚴重破壞了海洋生態(tài)環(huán)境。挪威借助海洋空間規(guī)劃手段，通過不斷更新數據資料、完善規(guī)劃技術等方式，不斷緩解海洋生態(tài)安全危機。挪威的海洋空間規(guī)劃主要是圍繞巴倫支海、羅弗敦群島海域、挪威海制定的各項海洋綜合管理計劃。具有代表性的是《巴倫支海和羅弗敦群島海域海洋環(huán)境綜合管理計劃》和《挪威海綜合管理計劃》。

(1)巴倫支海和羅弗敦群島海域海洋環(huán)境綜合管理計劃

2002年，挪威啟動了其在巴倫支海-羅弗敦群島海域這一較為完整的生態(tài)區(qū)域內海洋環(huán)境綜合管理計劃的制定工作，并于2006年經挪威議會批準發(fā)布了第一份海洋空間規(guī)劃白皮書——《巴倫支海和羅弗敦群島海域海洋環(huán)境綜合管理計劃》，這是挪威政府制定的首個海域管理計劃。該白皮書指出，巴倫支海-羅弗敦群島海域綜合管理計劃的范圍覆蓋了面積超過 1 400 000 平方千米的領海基線1海里外的挪威領海和專屬經濟區(qū)海域，其中包括斯瓦爾巴德群島周圍的漁業(yè)保護區(qū)。在該計劃中，一些特定區(qū)域內的人類活動受到了嚴格管理，如對海域內的航道進行重新規(guī)劃，在敏感區(qū)域內限制拖網捕撈，以及在部分海域內限制石油開發(fā)活動。根據基于生態(tài)系統(tǒng)的管理的國際準則，該計劃為管理區(qū)域內的主要人類活動(油氣工業(yè)、漁業(yè)和航運)制定了總體框架，以確保巴倫支海-羅弗敦群島海域海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康和可持續(xù)生產。該計劃主要的海洋環(huán)境保護措施包括：1)分區(qū)管理，各海域內所有活動都要以保護海洋生態(tài)環(huán)境為前提；2)保護主要生態(tài)脆弱區(qū)免受石油污染；3)及時治理長期受污染的海域；4)加強漁業(yè)管理；5)系統(tǒng)監(jiān)測海洋環(huán)境，確保海洋環(huán)境的健康發(fā)展；6)加強海域調查和科學研究，為規(guī)劃的知識和數據基礎提供保障。(14)The Royal Norwegian Ministry of the Environment, Report No. 8 to the Storting (2005-2006) - Integrated Management of the Marine Environment of the Barents Sea and the Sea Areas off the Lofoten Islands, Oslo: Ministry of Environment, March 31,2006, https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/md/vedlegg/stm2005200600 08en_pdf.pdf.

該綜合管理計劃實施以后，挪威對其進行了定期跟進和更新活動，并在原有數據、資料的基礎上不斷擴充，于2011年由政府發(fā)布了計劃的更新版本——《巴倫支海-羅弗敦群島地區(qū)海洋環(huán)境綜合管理計劃的首次更新》(15)Norwegian Ministry of the Environment, Meld. St. 10 (2010-2011) - Report to the Storting (white paper): First update of the Integrated Management Plan for the Marine Environment of the Barents Sea-Lofoten Area, March 11,2011, https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/meld.-st.-10-20102011/id635591/.。挪威通過實施海鳥監(jiān)測計劃獲取了巴倫支海-羅弗敦群島海域的海鳥分布數據，從而在更新版本中重點補充了海域內海鳥數據，對保護海域生物多樣性維持生物生產具有重要意義。海水營養(yǎng)物質豐富、具有較高浮游植物含量的區(qū)域可以作為魚類產卵場或鳥類棲息地。更新版本還補充了重要的底棲生物群落數據，將一些海床上分布有珊瑚礁群落和海綿群落的海域歸類為重要的生態(tài)脆弱區(qū)，以對這些稀有的生物群落和其構成的重要生物棲息地提供必要的保護。隨著挪威在其北極海域內海洋產業(yè)的發(fā)展，更新版的管理計劃不再僅僅關注漁業(yè)、航運和油氣開發(fā)三個傳統(tǒng)的海洋行業(yè)，而是對新興產業(yè)給予更多的重視：海洋旅游業(yè)、海洋生物勘探、近海可再生能源開發(fā)利用。這些新興產業(yè)的發(fā)展能為挪威帶來巨大的價值，但前提是海域生態(tài)環(huán)境得到有效保護。為了保護和可持續(xù)利用海洋生態(tài)系統(tǒng)，更新版本的海洋環(huán)境綜合管理計劃提出了進一步的管理措施：1)通過立法手段限制拖網捕撈，以保護海底珊瑚和海綿生物群落；2)進一步加強對重要海鳥種群的監(jiān)測，持續(xù)更新數據；3)對油氣活動進行環(huán)境影響評價，并更新原有的油氣管理框架。(16)王斌、楊振姣：“基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理理論與實踐分析”，《太平洋學報》，2018年第6期，第93頁。

2014年，挪威對巴倫支海-羅弗敦群島海域海洋環(huán)境綜合管理計劃進行了第二次更新，并于2015年發(fā)布了新的海洋空間規(guī)劃白皮書。(17)Norwegian Ministry of the Environment, Meld. St. 20 (2014-2015) - Report to the Storting (white paper): Update of the Integrated Management Plan for the Barents Sea-Lofoten Area Including an Update of the Delimitation of the Marginal Ice Zone, April 24, 2015, https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/meld.-st.-20-20142015/id2408321/?q=marine%20spatial%20planning.與第一次更新相比，第二次更新范圍更為有限，挪威政府將關注重點放到了巴倫支海-羅弗敦群島海域的北部。隨著氣候不斷變暖，這一區(qū)域海冰不斷融化，航運、漁業(yè)和油氣開發(fā)等活動得以進入這一區(qū)域，這對挪威的海洋管理部門提出了新的要求。

(2)挪威海綜合管理計劃

挪威政府制定了《挪威海綜合管理計劃》，并于2009年由挪威議會批準施行。規(guī)劃范圍包括了斯匹次卑爾根群島西側的部分北極海域，旨在保護該海域生態(tài)環(huán)境，促進挪威社會經濟發(fā)展。挪威海海域內人類活動繁多，海域用途豐富，不同的人類活動存在相互競爭與利益沖突，如海洋漁業(yè)與油氣開采業(yè)之間存在競爭與沖突、新興海洋產業(yè)與傳統(tǒng)海洋產業(yè)之間也存在競爭與沖突。鑒于此，挪威政府以利益沖突最小化的方式來規(guī)劃和開展挪威海的商業(yè)活動，合理協調海域內的各項活動，減少海域用途沖突。該計劃為海域內的石油和天然氣工業(yè)、漁業(yè)、海上交通運輸業(yè)和自然環(huán)境保護制定了具體的管理行動和各類空間管理措施。(18)“Integrated Management Plan for the Norwegian Sea“, IOC-UNESCO, http://msp.ioc-unesco.org/world-applications/europe/norway/norwegian-sea/, 訪問時間: 2019年12月21日。同時，挪威海綜合管理計劃劃定了11個主要的生態(tài)脆弱區(qū)，并通過保護珊瑚礁和其他海洋生境、建立海洋保護區(qū)、建立石油活動框架來實現海域的空間管理。2017年4月5日，挪威發(fā)布挪威海綜合管理計劃的更新版本，重點關注了海域內的海洋垃圾和微塑料的分布、影響和信息需求，提出了新的海域管理措施。(19)Norwegian Ministry of the Environment, Meld. St. 35 (2016-2017) - Update of the Integrated Management Plan for the Norwegian Sea, April 5, 2017, https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/meld.-st.-35-20162017/id2547988/sec1?q=integrated%20management-%20plan%20for%20the%20Norwegian%20Sea.

3.2 加拿大北極海洋空間規(guī)劃

加拿大三面環(huán)海，海岸線綿長，管轄海域面積廣闊，海洋資源豐富。在獨特的地理位置和海洋資源優(yōu)勢下，加拿大較早進行了海洋管理實踐，積累了豐富的海洋空間規(guī)劃經驗。1997年，《加拿大海洋法》生效，為之后的各項海洋管理活動提供法律依據；2002年，加拿大漁業(yè)和海洋部頒布了《加拿大海洋戰(zhàn)略》，明確了加拿大海洋綜合管理的政策導向；2005年《加拿大海洋行動計劃》出臺，通過海洋事務管理相關部門之間的協調與合作，開展海洋綜合管理；(20)張?zhí)m婷、倪國江、韓立民、史磊：“國外海洋開發(fā)利用的體制機制經驗及對中國的啟示”，《世界農業(yè)》，2018年第8期，第69頁。2008年，在各項法規(guī)、政策的指導下，加拿大發(fā)布了《東斯科舍大陸架戰(zhàn)略規(guī)劃》，這是加拿大第一份海洋綜合管理規(guī)劃。(21)陳漢雪、付秀梅、湯慧穎、賈濤、徐偉：“典型國家專屬經濟區(qū)及大陸架規(guī)劃文本比較及對中國啟示”，《海洋通報》，2018年第3期，第261頁。

波弗特海是位于加拿大北部的邊緣海，屬于北冰洋，是典型的北極海洋。2008年，加拿大發(fā)布了波弗特海的“生態(tài)系統(tǒng)概況和評估報告(EOAR)”，報告確定了海域內32個生態(tài)保護區(qū)。(22)Intergovernmental Oceanographic Commission, “Canada (Beaufort Sea)”, http://msp.ioc-unesco.org/world-applications/americas/canada/beaufort-sea/, 訪問時間: 2019年12月21日。2009年，《波弗特海海洋綜合管理規(guī)劃》發(fā)布，對波弗特海的海洋資源使用與管理提出了具體要求，要求各相關部門和機構在認真履行各自職責的基礎上要相互合作、共同承擔實現波弗特?？沙掷m(xù)開發(fā)利用的責任。其規(guī)劃程序分為三步：第一步是界定和評估規(guī)劃區(qū)域，第二步是引導管理者和利益相關者參與規(guī)劃，第三步是制定綜合管理規(guī)劃。規(guī)劃考慮到海洋油氣資源對國家發(fā)展的重要性，決定采用綜合管理方法來評估石油和天然氣工業(yè)對區(qū)域環(huán)境、社會、文化和經濟的影響，為合理開發(fā)海洋油氣資源、實現海域可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。(23)Beaufort Sea Partnership, “Integrated Oceans Management Plan”, http://www.beaufortseapartnership.ca/integrated-ocean-management/integrated-oceans-management-plan/, 訪問時間: 2019年12月21日。此外，海洋野生動物可以滿足北極原住民的生活需求，規(guī)劃確保波弗特海能夠繼續(xù)提供健康的魚類、哺乳動物等，以供當前和未來的居民利用。通過實施海域綜合管理，加拿大希望維持波弗特海海洋生態(tài)系統(tǒng)健康、解決各項用海沖突、限制人類環(huán)境污染活動以及實現海洋的最大化、多樣化的可持續(xù)利用。

3.3 北極國際海洋空間規(guī)劃

(1)北極保護區(qū)戰(zhàn)略和行動計劃

1994年，北極理事會的北極動植物保護工作組(Conservation of Arctic Flora and Fauna，CAFF)發(fā)布北極圈保護區(qū)網絡(Circumpolar Protected Areas Network，CPAN)戰(zhàn)略和行動計劃，對北極地區(qū)現存的和推薦設立的保護區(qū)進行了分類整理。CPAN戰(zhàn)略和行動計劃的目標是通過實施各項舉措，在北極整體保護戰(zhàn)略的背景下，建立一個管理良好的保護區(qū)網絡，以永久維持北極地區(qū)的生物多樣性。由此產生的保護區(qū)網絡旨在盡可能充分地代表各類北極生態(tài)系統(tǒng)，為保護所有北極物種種群數量作出貢獻。(24)“Circumpolar Protected Area Network(CPAN) Strategy and Action Plan”, https://caff.is/strategies-series/95-cpan-strategy-and-action-plan, 訪問時間: 2019年12月21日。

(2)北極保護區(qū)指標報告

2017年，北極理事會的北極動植物保護工作組(CAFF)和北極海洋環(huán)境保護工作組(PAME)制定了《北極保護區(qū)指標報告(2017)》，分析了北極保護區(qū)的現狀和趨勢。報告對CAFF研究范圍內陸地保護區(qū)、海洋保護區(qū)、生物多樣性地點等受保護區(qū)域的現狀和趨勢進行了詳細描述。(25)“Arctic Protected Areas Indicator Report 2017”, https://pame.is/images/03_Projects/MPA/Indicator/Indicator_Report_on_Protected_Areas_.pdf, 訪問時間: 2019年12月21日。北極地區(qū)陸地保護區(qū)的覆蓋率于2005年前就達到了“生物多樣性公約”提出的10%的“愛知目標”，而海洋保護區(qū)的覆蓋率在2016年也僅為4.7%，離10%的“愛知目標”尚存在較大差距。

(3)北極海洋戰(zhàn)略計劃

北極地區(qū)海冰正在發(fā)生季節(jié)性的大范圍消退，國際科學界已進行了北冰洋中部的多次試航。同時，海冰消退對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)和未來的漁業(yè)也產生了影響。2004年，由北極海洋環(huán)境保護工作組(PAME)編制的《北極海洋戰(zhàn)略計劃》(The Arctic Marine Strategic Plan，AMSP)被正式批準，提出四個戰(zhàn)略目標：1)減少和防止北極海洋環(huán)境中的污染；2)保護北極海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能；3)促進所有北極居民的健康和社區(qū)繁榮；4)推動北極海洋資源的可持續(xù)利用。(26)何劍鋒、吳榮榮、張芳、王勇、俞勇：“北極航道相關海域科學考察研究進展”，《極地研究》，2012年第2期，第193頁。2015年4月，該計劃的更新版本《2015—2025年北極海洋戰(zhàn)略計劃》在PAME部長級會議上被批準，闡述了北極理事會如何增加對人類活動、氣候變化和海洋酸化影響的認識。更新版本計劃的目標包括：1)提升對北極海洋環(huán)境的了解，繼續(xù)監(jiān)測和評估目前和未來北極海洋生態(tài)系統(tǒng)所受的影響；2)養(yǎng)護和保護生態(tài)系統(tǒng)功能和海洋生物多樣性，增強其抵御能力和提供的生態(tài)系統(tǒng)服務；3)考慮累積環(huán)境影響，促進安全和可持續(xù)地利用海洋環(huán)境；4)增進包括北極土著人在內的北極居民的經濟、社會和文化福祉，增強他們應對北極海洋環(huán)境變化的能力。(27)“Arctic Marine Strategic Plan 2015-2025”, https://pame.is/index.php/projects/arctic-marine-strategic-plan-2015-2025, 訪問時間: 2019年12月21日。

四、北極海洋空間規(guī)劃的困境

海洋空間規(guī)劃是海洋綜合管理的一項重要工具，在北極實施海洋空間規(guī)劃是維護北極海洋生態(tài)安全的必要手段。當前，北極海洋空間規(guī)劃還處于起步階段，相關國家認識到在北極海域實施空間規(guī)劃的重要性，但制定和實施北極海洋空間規(guī)劃面臨諸多困境。

4.1 當前北極海洋空間規(guī)劃不成熟

目前，雖然有多個國家已開啟在北極的海洋空間規(guī)劃實踐，但在規(guī)劃進程、規(guī)劃范圍、規(guī)劃動機和規(guī)劃執(zhí)行力方面均呈現不同的特點，總的來說，當前北極海洋空間規(guī)劃還處于起步階段，規(guī)劃還不成熟。

(1)規(guī)劃進程緩慢

雖然,有多個國家決定在北極海域將海洋空間規(guī)劃付諸實踐，但實際完成規(guī)劃的只有挪威一國，其余多處在規(guī)劃準備或分析階段。挪威在其巴倫支海-羅弗敦地區(qū)和挪威海的北極海域建立了海洋空間規(guī)劃，根據海洋環(huán)境、海洋開發(fā)利用方式的變化和數據庫的更新，挪威對規(guī)劃進行定期更新，體現了海洋空間規(guī)劃動態(tài)的、持續(xù)性的管理過程。加拿大目前在波弗特海大海洋管理區(qū)建立起高層次計劃，處于海洋空間規(guī)劃的分析階段，還未形成成熟的海洋空間規(guī)劃體系。此外，處于規(guī)劃分析階段的還有俄羅斯和冰島，俄羅斯計劃在北極地區(qū)制定海洋空間規(guī)劃，冰島已制定冰島國家規(guī)劃戰(zhàn)略(2015-2026)，為海洋空間規(guī)劃提供了基礎。丹麥議會已通過《海洋空間規(guī)劃法》，為北極海域海洋空間規(guī)劃制定了框架，海洋空間規(guī)劃進入準備階段。美國計劃在阿拉斯加-北極管理區(qū)域內專屬經濟區(qū)海域建立海洋空間規(guī)劃，但規(guī)劃尚未開始。總體來說北極海洋空間規(guī)劃仍處于起步階段，規(guī)劃進程緩慢。

(2)規(guī)劃范圍不全面

從規(guī)劃區(qū)域來看，各國大多以其北極地區(qū)的專屬經濟區(qū)海域作為規(guī)劃區(qū)域，并且在基于生態(tài)系統(tǒng)的同時考慮行政邊界來進行規(guī)劃范圍的界定。例如，挪威巴倫支海-羅弗敦地區(qū)的海洋空間規(guī)劃，將作為魚類產卵的羅弗敦群島和魚類棲息地巴倫支海作為一個整體進行考慮，規(guī)劃范圍的東邊界為挪威和俄羅斯的專屬經濟區(qū)界限。在規(guī)劃范圍上，挪威、加拿大在北極的海洋空間規(guī)劃覆蓋面積較大，規(guī)劃范圍都在百萬平方公里以上。但是，在國家管轄范圍外海域，包括北冰洋中部的公海區(qū)域，尚無海洋空間規(guī)劃研究，北極海洋空間規(guī)劃范圍不全面。

(3)規(guī)劃動機復雜

在規(guī)劃的出發(fā)點上，各國也不盡相同。加拿大波弗特海沿岸經濟條件較為落后，海洋開發(fā)利用活動較少，當地社區(qū)有發(fā)展海洋經濟的強烈意愿，因而其規(guī)劃旨在評估石油和天然氣工業(yè)對區(qū)域的影響，以促進海域的可持續(xù)利用。挪威北極海域海洋環(huán)境質量良好，2006年以前的開發(fā)利用活動主要為漁業(yè)、航運和油氣開發(fā)，因而其規(guī)劃主要關注來自海上石油污染的威脅，并將減少各行業(yè)沖突、促進各海洋產業(yè)協調發(fā)展作為主要原則。2006年后，氣候變化、海洋酸化的影響加劇，挪威在海洋空間規(guī)劃的更新中主要以新的環(huán)境影響為出發(fā)點，同時考慮旅游業(yè)、海洋可再生能源開發(fā)、海洋生物勘探等新興產業(yè)。當前，各國在進行北極海洋空間規(guī)劃時，都以維護本國利益為出發(fā)點，出發(fā)點各不相同，多以開發(fā)北極海洋的不同資源為動機，而出于維護北極海洋生態(tài)安全目的空間規(guī)劃較少。

(4)規(guī)劃執(zhí)行力不強

在規(guī)劃執(zhí)行力方面，挪威的兩項北極海洋空間規(guī)劃均具有監(jiān)管、執(zhí)行的權力，對海域內的人類活動實行嚴格管理；加拿大和冰島的北極海洋空間規(guī)劃由于仍處在分析階段，只是為政府和相關機構提供咨詢和參考。雖然，以北極理事會為代表的北極地區(qū)合作組織已經進行了北極海洋保護區(qū)建設、北極海洋生物多樣性保護、北極航道開發(fā)與管理等多方面的基礎性研究，積累了大量的生物、環(huán)境和人類活動數據，確立了北極海域重要的保護目標和創(chuàng)造價值的經濟活動，為北極海洋空間規(guī)劃的建立奠定了科學基礎，但卻沒有實質性的空間規(guī)劃行動。在北極地區(qū)，目前尚無國家和國際機構將北極海域作為一個整體考慮來開展實質性的北極國際海洋空間規(guī)劃的研究工作。

4.2 北冰洋海域劃界爭端頻繁，海洋空間規(guī)劃主體不明確

由于特殊的地理位置、氣候條件和軍事政治背景，北極地區(qū)存在著復雜的海域劃界爭端。到目前為止，北冰洋海區(qū)已完成大部分海洋劃界，但整體而言還有相當一部分未完成的海洋劃界。涉及200海里外大陸架外部界限的確定問題，各國間的海洋劃界形勢更加復雜。(28)白佳玉、隋佳欣：“論北冰洋海區(qū)海洋劃界形勢與進展”，《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》，2018年第6期，第39頁。

(1)200海里以內海域劃界爭端

隨著全球氣候不斷變暖，北極資源的可開發(fā)利用程度不斷提高，各國的海域劃界爭端越來越復雜和激烈。其中200海里以內專屬經濟區(qū)的劃界爭端主要涉及俄羅斯、美國和加拿大。俄羅斯(原沙皇俄國)與美國于1867年簽訂《阿拉斯加割讓協定》，自此，阿拉斯加歸屬美國，然而當時并未在白令海和楚科奇海之間規(guī)定明確界限，導致美國和俄羅斯在該海域存在長期的爭端。美國與加拿大在波弗特海也存在爭端，兩國關于海域分界線的走向一直沒有達成一致意見，爭端背后是兩國都想獲取更多的資源利益。

(2)200海里以外大陸架劃界爭端

200海里以外大陸架劃界爭端涉及的國家更多，爭端更為復雜和激烈。隨著資源勘探技術的不斷提高，北冰洋被勘測出具有豐富的油氣資源儲備，這使北冰洋沿岸國家紛紛爭奪外大陸架主權權利，以更好地獲取北冰洋所蘊藏的資源。2007年，俄羅斯微型潛艇在北冰洋4261米深處插上國旗，意圖證明北極附近富含石油的大陸架是俄領土的自然延伸。(29)吳慧：“‘北極爭奪戰(zhàn)’的國際法分析”，《國際關系學院學報》，2007年第5期，第40頁。俄羅斯“插旗事件”激起了各國的危機感，美國、加拿大、挪威、丹麥紛紛采取行動保護各自的北極權益。丹麥以北極點所在的海底是格陵蘭島(丹麥)的自然延伸為由，宣稱北極是丹麥的。歷史上加拿大曾申請北極主權，協定若未來100年內沒有國家提出北極主權申請，則北極屬于加拿大。俄羅斯和丹麥對于北極主權的申請威脅到加拿大的利益。美國和挪威也紛紛進行軍事活動、以勘探活動參與北極爭奪。由于爭議各方的利益訴求、技術水平、社會經濟狀況不同，在進行海洋空間規(guī)劃時也會有很大差異。不同的國家在同一片海域實施不同的海洋空間規(guī)劃，導致規(guī)劃重疊，難以實現有效的海洋管理。不同的主體同時對爭端海域進行資源開發(fā)利用，造成過度開發(fā)，嚴重影響海域生態(tài)安全，加重了海洋空間規(guī)劃的難度。

4.3 北極氣候環(huán)境惡劣，海洋空間規(guī)劃面臨技術難題

(1)北極自然環(huán)境惡劣

北極位于地球最北端，因常年光照不足，氣候極其寒冷，北冰洋大部分為冰雪所覆蓋，生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱，在北極地區(qū)開展人類活動需要先進的技術和儀器設備作為支撐。近年來，全球氣候變暖，北冰洋冰雪有所消融，人類進入北極并開發(fā)北極豐富資源的機會增加。然而，當前的氣候變暖程度還不足以改變北極“寒極”的性質，北冰洋依然常年被冰雪覆蓋，在北冰洋開展包括海洋空間規(guī)劃在內的人類活動難度很大。同時，由于人類在北極的活動多為資源開發(fā)活動，會對原本就比較脆弱的生態(tài)環(huán)境造成難以恢復的危害：1)北冰洋海域漁業(yè)資源豐富，北冰洋沿岸國家對北極漁業(yè)資源的大肆開采不利于漁業(yè)資源的循環(huán)再生；2)北冰洋海域蘊藏著豐富的油氣資源，各國在北極海域進行的海上油氣鉆探活動，對海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴重危害；3)北冰洋海冰融化，北極航道實現季節(jié)性通航，不斷增多的船只通過北極航道不可避免地會發(fā)生船舶漏油、排放有毒有害氣體以及泄露船上生活垃圾等，嚴重威脅北極海水質量以及空氣質量，從而危害北冰洋海域生物的存活，嚴重破壞北冰洋生態(tài)系統(tǒng)。惡劣的氣候環(huán)境和敏感脆弱的生態(tài)系統(tǒng)是在北極實施海洋空間規(guī)劃的巨大挑戰(zhàn)。

(2)海洋空間規(guī)劃技術欠缺

海洋空間規(guī)劃是由陸域空間規(guī)劃發(fā)展而來的，然而由于海洋的特殊性，陸域空間規(guī)劃的技術手段并不完全適用于海洋空間規(guī)劃，加之人類對海洋的認識還比較有限，相較于陸域空間規(guī)劃，海洋空間規(guī)劃的技術本身就不成熟。制定和實施海洋空間規(guī)劃需要更為先進的空間規(guī)劃手段，這也是在北極進行海洋空間規(guī)劃所面臨的技術難題。此外，由于北極特殊的戰(zhàn)略地位，各國在爭奪北極資源的過程中相對比較保守，為了防止本國先進的技術為外國所利用而損害本國在北極的利益，各國較少進行技術交流與合作，這不利于整體北極海洋治理技術的提高，北極海洋空間規(guī)劃的技術水平也受到限制。

五、海洋生態(tài)安全視角下完善北極海洋空間規(guī)劃的建議

氣候變暖為各國開發(fā)利用北極資源帶來機遇，然而，無序的資源開發(fā)利用活動對北極海洋生態(tài)安全造成嚴重影響。以海洋生態(tài)安全為基礎，在北冰洋海域實施海洋空間規(guī)劃能夠合理規(guī)范各國的海洋資源開發(fā)利用活動，實現北極資源的可持續(xù)發(fā)展。當前，北極海洋空間規(guī)劃仍處于起步階段，規(guī)劃的制定和實施都還不成熟，且在北極進行海洋空間規(guī)劃面臨著多重困境。應該不斷完善北極海洋空間規(guī)劃，實現北極海洋生態(tài)安全和資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

5.1 加快構建北極海域爭端解決機制，明確海域的空間規(guī)劃主體

(1) 200海里以內海域爭端解決機制的構建

200海里以內的海域爭端多存在于兩個相鄰的國家之間，如美國和俄羅斯關于白令海-楚科奇海的劃界爭端、美國和加拿大關于波弗特海的劃界爭端。解決兩國之間的爭端有三種方式：1)雙方通過和平談判，締結共同遵守的雙邊協議。和平談判是解決國際爭端的最常用方式，爭端雙方可在國際法規(guī)則原則的指導下，進行妥協與博弈，從而實現爭端的和平解決。美國、加拿大、俄羅斯都是北極大國，都希望在北極地區(qū)獲取最大利益，但是如果博弈雙方都不做出相應的讓步，最終的結果將成為零和博弈，不利于北極資源的可持續(xù)開發(fā)利用，甚至危害北極海洋生態(tài)安全，只有雙方都做出相應的妥協，達成共同遵守的協議，才能實現雙贏局面。2)擱置爭議，共同開發(fā)。爭議雙方長期對抗不利于海域的開發(fā)與治理，雙方可擱置爭議，進行交流合作。雙方可進行技術交流與合作，提高開發(fā)利用海域資源的整體水平；同時可共同保護海域的生態(tài)環(huán)境，維護海洋生態(tài)安全，促進海域資源的可持續(xù)利用。3)建立第三方爭端解決機制。北極海域爭端的解決可以借助一些常設的國際機構，主要有國際海洋法庭、國際常設仲裁法院。各爭端當事國向這些國際機構提出北極海域的主權權利申請需要提供充足證據，當前北極各國都在積極進行科研勘探，以期提供足夠的證據。

(2)200海里外大陸架的爭端解決機制

北冰洋200海里外大陸架的爭奪極其激烈和復雜，美國、俄羅斯、加拿大、丹麥、挪威和冰島都是爭端國。多國爭端的解決一方面需要進行多邊談判，共同就海域劃界方式達成一致意見并共同遵守。另一方面，借助第三方機構來解決爭端。聯合國大陸架界限委員會是根據《聯合國海洋法公約》設立的機構，其職能包括：1)審議沿海國提出的關于擴展到200海里以外的大陸架外部界限的資料和其他材料，并按照《聯合國海洋法公約》第七十六條和1980年8月29日第三次聯合國海洋法會議通過的諒解聲明提出建議；2)在編制這些資料期間，應有關沿海國的請求，提供科學和技術咨詢意見。

5.2 以海洋生態(tài)安全為基礎，加快北極海洋空間規(guī)劃進程

(1)增加和提高北極海洋空間規(guī)劃的數量和質量

當前，環(huán)北極國家中，只有挪威和加拿大制定和發(fā)布了具體的海洋空間規(guī)劃。挪威于2006年首次發(fā)布《巴倫支海和羅弗敦群島海域海洋環(huán)境綜合管理計劃》，并于2009年進行修訂和發(fā)布了《挪威海綜合管理計劃》。加拿大在2009年發(fā)布《波弗特海海洋綜合管理規(guī)劃》。除此之外，北極地區(qū)并沒有其他實質性的海洋空間規(guī)劃文本存在。還未制定和發(fā)布海洋空間規(guī)劃的國家應加快北極海洋空間規(guī)劃進程，依據本國海域特征，以海洋生態(tài)安全為基礎，盡快制定和發(fā)布自己的海洋空間規(guī)劃，增加海洋空間規(guī)劃的數量。并在隨后的執(zhí)行過程中不斷更新和完善現有海洋空間規(guī)劃，增強北極海洋空間規(guī)劃的可行性，保障北極海洋空間規(guī)劃的質量，從而進一步推進北極海洋空間規(guī)劃進程。

(2)提高北極海洋空間規(guī)劃執(zhí)行力度

北極海洋空間規(guī)劃在制定和發(fā)布之后，需要得到實施才能實現規(guī)范人類用?；顒?、維護北極海洋生態(tài)安全、維持北極資源的可持續(xù)開發(fā)利用的目的。提高北極海洋空間規(guī)劃執(zhí)行力：1)需要進行海洋空間規(guī)劃立法，以法律手段強制實施。各國應該完善本國法律體系，制定相關的海洋空間規(guī)劃法律法規(guī)，保證海洋空間規(guī)劃的有效實施；2)在各國行政體系中增加海洋空間規(guī)劃執(zhí)行機構，專門負責在本國海域內推進實施海洋空間規(guī)劃，并對實施結果進行檢測管理，為北極海洋空間規(guī)劃的修訂和完善提供數據和資料；3)發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，監(jiān)督北極海洋空間規(guī)劃的實施情況。既要監(jiān)督海洋空間規(guī)劃是否持續(xù)推進，又要監(jiān)督海洋空間規(guī)劃是否符合生態(tài)安全的要求。實施海洋空間規(guī)劃，最后受影響的是公眾，通過公眾監(jiān)督可以加強北極海洋生態(tài)安全的執(zhí)行力度，同時督促國家在資源開發(fā)利用的同時保護北極海洋生態(tài)安全。

(3)在北極公海區(qū)域制定和實施海洋空間規(guī)劃

北冰洋公海區(qū)域也在北極海洋空間規(guī)劃的范圍之內，在公海區(qū)域進行海洋空間規(guī)劃能夠保證北極海洋空間規(guī)劃的全面性，加快北極海洋空間規(guī)劃進程不能忽略對北冰洋公海區(qū)域的規(guī)劃。由于北冰洋公海區(qū)域性質特殊，在該公海區(qū)域進行海洋空間規(guī)劃不僅受惡劣的自然氣候條件影響，而且受復雜的國際社會環(huán)境所限制。因此，在進行海洋空間規(guī)劃時，各國應開展多邊會議進行協商，并派出相應的海洋空間規(guī)劃人員組成專門的海洋空間規(guī)劃機構，由專門的海洋空間規(guī)劃機構來完成公海區(qū)域的海洋空間規(guī)劃制定與執(zhí)行工作。

5.3 借鑒國際海洋空間規(guī)劃經驗

海洋空間規(guī)劃從興起到現在已經經歷了較長時間的發(fā)展，以英國、德國、澳大利亞等為代表的海洋發(fā)達國家已經形成了較為成熟的海洋空間規(guī)劃理論和實踐。北極海洋空間規(guī)劃處于起步階段，規(guī)劃的編制和實施都還不完善，應借鑒國際海洋空間規(guī)劃經驗，結合北極海域的實際情況，完善北極海洋空間規(guī)劃。英國是典型的世界海洋強國，一直比較重視海洋綜合開發(fā)、利用和規(guī)劃工作。2009年英國頒布了《英國海洋法》，該法由11個部分組成，其中第三部分為海洋規(guī)劃，提出了戰(zhàn)略性海洋規(guī)劃體系。該體系的第一階段工作是編制海洋政策，確立海洋綜合管理方法，確定海洋保護與利用的短期與長期目標；第二階段是制定一系列海洋規(guī)劃與計劃，以幫助各涉海領域落實海洋政策。北極海洋空間規(guī)劃可以借鑒英國的戰(zhàn)略性海洋空間規(guī)劃體系。(30)李景光、閻季惠：“英國海洋事業(yè)的新篇章——談2009年《英國海洋法》”，《海洋開發(fā)與管理,》，2010年第2期，第92頁。澳大利亞通過綜合協調用海來保持優(yōu)質的海洋環(huán)境，這為以保護海洋生態(tài)安全為基礎的北極海洋空間規(guī)劃提供了指導?！栋拇罄麃喓Ｑ笳摺肪桶拇罄麃啅V大海域提供了基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理框架，為規(guī)劃和管理海洋開發(fā)提供了戰(zhàn)略依據。為了更好地開發(fā)利用海洋資源，澳大利亞出臺了海洋科技計劃、海洋生物區(qū)規(guī)劃等。德國的空間規(guī)劃一直處于世界領先地位，隨著空間規(guī)劃的不斷成熟，德國把規(guī)劃范圍由陸地延伸到海洋。1997年，德國實施的《瓦登海海洋空間規(guī)劃》(領海部分)將海洋空間劃分為農業(yè)、工業(yè)、航運、漁業(yè)以及觀光和游憩等活動區(qū)域，以保護海洋生態(tài)環(huán)境。2004 年，德國《聯邦空間秩序規(guī)劃法》將海洋空間規(guī)劃擴大到專屬經濟區(qū)。(31)Douvere F., “The Importance of Marine Spatial Planning in Advancing Ecosystem-based Sea Use Management”, Marine policy, Vol.32, No.5,2008, pp.770.北極海洋空間規(guī)劃應統(tǒng)籌海陸，實現系統(tǒng)全面的海洋科技規(guī)劃管理。

5.4 加強北極海洋空間規(guī)劃的國際合作

(1)政治協調

北極海洋資源豐富，所有國家在北極所開展的活動都有一個共同的目的，就是獲取北極蘊藏的豐富資源。然而，長期大肆、無序、無節(jié)制的開發(fā)將會導致北極資源枯竭、北極生態(tài)環(huán)境破壞，最終產生的不利影響將會是全球性的。維護北極海洋生態(tài)安全，實現北極資源的可持續(xù)開發(fā)利用是各國和整個國際社會的共同利益。在維護北極海洋生態(tài)安全上，環(huán)北極國家應該摒棄爭議，加強互信攜手合作在北極海域實施海洋空間規(guī)劃，通過規(guī)劃用海的方式規(guī)范各國的用?；顒?，實現北極資源的可持續(xù)開發(fā)利用。在北極利益問題上，各國處于一個命運共同體，應該通過雙邊會議或者多邊會議，進行政治協商，達成一致的利益觀，與其他國家建立海洋空間規(guī)劃合作伙伴關系，促進北極海洋空間規(guī)劃的合理制定與有效實施。

(2)經濟互補

對海域的自然條件狀況進行調查是海洋空間規(guī)劃的前提，北極自然氣候環(huán)境惡劣，在北極海域實施海洋空間規(guī)劃需要巨大的資金支持。單一國家在北極進行海洋空間規(guī)劃面臨著巨大的財政壓力，因此各國應該進行經濟領域的合作，從而為北極海洋空間規(guī)劃提供資金。為了維護北極海洋生態(tài)安全，進行經濟合作，需要堅持平等互利的原則，打造經濟合作平臺，共同致力于全球經濟發(fā)展。在北極地區(qū)進行經濟合作可以從資源貿易、極地旅游、航道運輸等方面來進行。在資源貿易方面，北極自然資源豐富，以俄羅斯為代表的北極沿岸國家擁有豐富的油氣資源，通過出口到中國等油氣資源消費大國，可帶動北極沿岸國家的經濟發(fā)展，為實施海洋空間規(guī)劃儲備資金。在極地旅游方面，隨著南北極的可進入性增強，極地旅游成為一種新興行業(yè)，可帶動極地地區(qū)的經濟發(fā)展。北極航道的季節(jié)性通航為國際貿易提供便利，相比于傳統(tǒng)航道運輸，北極航道可以節(jié)約成本，提高安全性，促進沿岸國家經濟發(fā)展。

(3)技術合作

編制海洋空間規(guī)劃需要大量采集海域的水文特征、資源狀況、海底地形地貌等信息，這些數據的采集需要較高的技術要求。在采集數據過程中，傳統(tǒng)的野外人工測繪難以完成任務，隨著技術的發(fā)展，航空遙感成為數據采集的重要方式，但航空遙感受飛機飛行高度、續(xù)航能力、姿態(tài)控制的影響較大, 難以進行全天候遙感測繪作業(yè)，難以實施大范圍的動態(tài)監(jiān)測。相比于傳統(tǒng)野外人工測繪和航空遙感，衛(wèi)星遙感影像因其視點更高、視域更廣、數據采集快、可進行重復、連續(xù)觀察的特點更適合用于海洋空間規(guī)劃中的數據采集。(32)楊博錦：“遙感衛(wèi)星影像在地理國情普查中的應用”，《電子技術與軟件工程》，2019年第5期，第58頁。北極海洋空間規(guī)劃需要利用海洋衛(wèi)星進行數據收集，各國應該加強技術合作與交流，完善北極海洋衛(wèi)星立體觀測體系。創(chuàng)新各類海洋衛(wèi)星遙感數據融合技術。針對特定海域獲取的各類海洋衛(wèi)星遙感數據, 反演該區(qū)域海洋物理特征, 進行數據融合，實現對海洋物理特征的近實時監(jiān)視監(jiān)測。數據收集之后應該用空間分析的方式對資料進行分析，從而為制定發(fā)展戰(zhàn)略、政策規(guī)劃提供依據。各國應該以維護北極海洋生態(tài)安全、促進北極資源可持續(xù)開發(fā)為基礎，進行海洋空間規(guī)劃技術交流，提高北極海洋空間規(guī)劃整體科技水平。

結 論

北極海域具有重要的戰(zhàn)略地位和資源價值，當前各國在開發(fā)北極過程中存在無序、無節(jié)制的現象，嚴重危害北極海洋生態(tài)安全，不利于北極的可持續(xù)發(fā)展。海洋空間規(guī)劃作為一種海洋綜合管理工具，在維護北極海洋生態(tài)安全、合理開發(fā)北極資源中具有重要作用。當前，北極海洋空間規(guī)劃處于起步階段，以挪威、加拿大為代表的環(huán)北極國家正在陸續(xù)編制和實施北極海洋空間規(guī)劃。但當前北極海洋空間規(guī)劃還不成熟、海域劃界不明確、氣候環(huán)境惡劣、技術水平欠缺，完善北極海洋空間規(guī)劃應先解決海域劃界問題，明確相關海域的海洋空間規(guī)劃主體；借鑒海洋發(fā)達國家的海洋空間規(guī)劃經驗，開展國際合作，為北極海洋空間規(guī)劃提供技術、資金和國際環(huán)境的支持，以維護北極海洋生態(tài)安全為基礎，合理編制和有效實施海洋空間規(guī)劃，為北極善治、全球海洋治理提供重要依據和支持。