全面提升政府依法應(yīng)對突發(fā)事件能力的思考

張曼

[摘 要]提升政府依法應(yīng)對重大突發(fā)事件能力是關(guān)系到黨的長治久安，是堅持全面依法治國的重要體現(xiàn)，更是政府依法行政的要求，也有利于確保突發(fā)事件在法律軌道上科學(xué)地解決。我們要直面當前應(yīng)對突發(fā)事件中存在的問題，通過加強政府各部門間的應(yīng)急協(xié)作，增強政策的協(xié)同性，完善突發(fā)事件的相關(guān)法律法規(guī)，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急處置知識和應(yīng)急處置能力，來推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)事件;依法應(yīng)對;應(yīng)急處置

[中圖分類號] D630 [文獻標識碼] A [文章編號]1008-4649（2020）04-0053-03

Abstract：Improving the ability of the government to deal with major emergencies according to law is related to the long-term stability of the party， an important embodiment of adhering to the overall rule of law， and a requirement for the government to administer according to law. Also helps to ensure that emergencies in the legal track of scientific solution. We should face up to the problems existing in dealing with emergencies at present， strengthen emergency cooperation among government departments， enhance policy synergy， and improve policies， and improve the relevant laws and regulations of emergencies. To promote the modernization of government governance system and governance ability.

Key words： Emergency;Legal responses;Emergency disposal

突發(fā)事件具有事件爆發(fā)突然，事態(tài)進展迅速的特點，極大的考驗著政府的應(yīng)急管理能力，考驗著政府的社會治理能力。今年新冠疫情的爆發(fā)就是來自公共衛(wèi)生突發(fā)事件的考驗，給我們提出了警醒，重視提升政府重大突發(fā)事件的依法應(yīng)對能力是非常必要而且迫切的。一、 依法應(yīng)對重大突發(fā)事件的重要意義

依法應(yīng)對重大突發(fā)事件是整個國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。與過去不同的是，現(xiàn)代社會突發(fā)事件發(fā)生傳播快、影響面廣，突發(fā)事件治理的好壞直接影響人民群眾對政府的信任度，關(guān)系到黨的長治久安，關(guān)系到全面依法治國的落實推進，關(guān)系到政府法治效能，具有十分重要的意義。

1.依法應(yīng)對重大突發(fā)事件是堅持全面依法治國的重要體現(xiàn)。現(xiàn)代國家方方面面都離不開法治，中國特色社會主義更是需要中國特色社會主義法治來發(fā)展。推動國家各項事業(yè)在法律的軌道上運行，不僅是十九屆四中全會國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，更是我們?nèi)嬉婪ㄖ螄囊?。突發(fā)事件在法律概念上是指“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。對于其法律規(guī)制主要以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為主，規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生時采取的應(yīng)急處置措施。

張 曼.全面提升政府依法應(yīng)對突發(fā)事件能力的思考[J].陜西廣播電視大學(xué)學(xué)報，2020，（4）. 2.依法應(yīng)對重大突發(fā)事件是依法行政的基本要求?，F(xiàn)代政府的基本特征是法治政府，這是國家治理現(xiàn)代化的重要標準之一。依法行政是法治政府命題下的重要一環(huán)，依法行政有一個重要的原則，即是對于行政機關(guān)來說“法無授權(quán)不可為”，行政機關(guān)行使的一切權(quán)力，都必須要有法律法規(guī)的授權(quán)。如果行政機關(guān)在沒有法律法規(guī)的授權(quán)的情況下，或者超出了法律法規(guī)的授權(quán)的情況下行使的權(quán)力，都屬于一個越權(quán)行政行為。而堅持依法應(yīng)對重大突發(fā)事件就是依法行政的基本要求。這次的疫情就是典型重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調(diào)，政府機關(guān)和公務(wù)人員在新冠肺炎疫情防控過程中必須全面依法履行職責，依法實施疫情防控和應(yīng)急處置措施，提高依法行政水平”。因此，堅持依法應(yīng)對就是明晰行政權(quán)力的邊界問題，越是緊急越是重大的情況下，對于政府更應(yīng)該明確地是不越權(quán)，只有政府嚴格依法辦事才能保證應(yīng)對突發(fā)事件的有效性。

3.依法應(yīng)對重大突發(fā)事件有利于確保突發(fā)事件科學(xué)有效的解決。與突發(fā)事件相比而言，法律往往相對來說穩(wěn)定、規(guī)范、可預(yù)期，可以預(yù)判事務(wù)發(fā)展的走向。而突發(fā)事件一般來說具有突發(fā)性，不可控因素較多且涉及面較廣、綜合性較強。在這樣的情況下就需要法律作為框架，將突發(fā)事件涉及的方方面面規(guī)制在法律的框架內(nèi)協(xié)調(diào)。這樣就可以避免發(fā)生超過預(yù)期的事件，避免發(fā)生系統(tǒng)性紊亂，更能避免影響社會穩(wěn)定。堅持依法應(yīng)對突發(fā)事件就是確保各個方面在相應(yīng)的軌道上健康運行，這樣才能保證突發(fā)事件在最短時間內(nèi)最有效的解決問題。

4.依法應(yīng)對突發(fā)事件有利于提升政府公共治理水平和應(yīng)急管理水平。突發(fā)事件的處置能力暴露的是政府的公共治理水平和應(yīng)急管理水平，每一次的突發(fā)事件就是一次公共治理水平和應(yīng)急管理能力的考驗，也是一次經(jīng)驗教訓(xùn)。對于突發(fā)事件的治理完善要放眼長遠，總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)?！耙芯亢图訌娨咔榉揽毓ぷ鳎瑥捏w制機制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力。”加強重大突發(fā)事件相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)建設(shè)，有利于提升公共治理水平和應(yīng)急管理水平。

二、政府處理重大突發(fā)事件的歷史及當前存在的突出問題

我國傳統(tǒng)文化中一直關(guān)注如何更有效的救災(zāi)減災(zāi)。作為一個災(zāi)難頻發(fā)的農(nóng)業(yè)國家，政府必須積極的作為才能減輕這些災(zāi)害對于民生的影響，才能確保統(tǒng)治的長治久安。當前，我國政府對于重大突發(fā)事件的治理也流淌著過去的基因。通過把握過去，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在存在的問題，來對突發(fā)事件的依法應(yīng)對起到促進作用。

1.自古以來政府就是應(yīng)對突發(fā)事件的主體。最早的大禹治水就是中國史籍記載的第一次大規(guī)模的減災(zāi)活動，而官方的災(zāi)難應(yīng)對機制與政策是從西周就已現(xiàn)雛形。官方和民間也總結(jié)了多部書籍來指導(dǎo)救災(zāi)包括《救荒活民書》《康濟錄》《籌濟篇》等，明朝的《湖廣圖經(jīng)志書》更是詳細記錄了湖廣大水災(zāi)賑救的方法和程序。

對于災(zāi)害的事前預(yù)防程序，從明清時期就建立了日趨完備的倉儲體系，省會州郡的常平倉，鄉(xiāng)村、市鎮(zhèn)的社倉、義倉以及邊疆地區(qū)的營倉構(gòu)建了完整的倉儲體系。災(zāi)中救濟在明清兩朝也有相應(yīng)的制度，程序上報災(zāi)、勘災(zāi)、救災(zāi)都作了嚴格的規(guī)定。關(guān)于突發(fā)事件的上報問題，清朝有嚴格的上報制度。以地方發(fā)生災(zāi)情為例，有逐級上報的規(guī)定，遲報或隱匿不報要受嚴厲處罰。清律中規(guī)定，對于突發(fā)災(zāi)情，州縣一級官員如果超過一月沒有上報，將罰六個月的俸祿，并且降一級;超過兩個月，降兩級;超過三個月以上的，免職?？梢钥闯?，傳統(tǒng)上對于突發(fā)事件是非常重視的。對于災(zāi)后的救濟措施，根據(jù)受災(zāi)的情況采取不同的救濟方式，如對于賦稅的免除或減免。此外，對于減征或免征賦稅的過程中造成的官吏舞弊也規(guī)定了嚴厲的懲罰措施，清代規(guī)定膽敢舞弊者，將“照侵盜錢糧律治罪”，或以“違旨計臟論罪”，或“以違旨侵欺論罪”。中國之所以能形成完整系統(tǒng)的救災(zāi)治理體系就是出于中國大一統(tǒng)的優(yōu)勢，可以集中力量對于災(zāi)害的治理。

這一傳統(tǒng)對于今天我們應(yīng)對突發(fā)事件也有影響，中國這片土地上可以說是飽經(jīng)風霜，僅是這十幾年來較大的自然災(zāi)害就有雪災(zāi)、地震、泥石流，尤其是較大程度的地震就有好幾起。政府對這一次次重大自然災(zāi)害的處置，首先都體現(xiàn)了對于突發(fā)事件的重視程度;其次，對于突發(fā)事件的法律治理在今天依然得到了傳承，我們今天建立了完整的突發(fā)事件法律響應(yīng)機制;最后，無論是過去還是現(xiàn)在我們這片土地上始終是發(fā)揮著大一統(tǒng)的優(yōu)勢，政府在整個減災(zāi)救災(zāi)的過程中都扮演者不可或缺的角色。

2.當前政府應(yīng)對重大突發(fā)事件存在的突出問題。我國政府一直重視突發(fā)事件的應(yīng)急處置，從“非典”開始，對突發(fā)事件應(yīng)急危及的管理始終在不斷的完善當中，經(jīng)過十幾年的建設(shè)完善，總體來說我國對突發(fā)事件的應(yīng)急體系已建設(shè)全面。此次新冠疫情也暴露出一些比較突出的問題：實際的政策執(zhí)行中理解不到位，政府權(quán)力突破邊界;政府部分部門之間應(yīng)急協(xié)作能力不強，拖延了政策履行的效力;基層部分執(zhí)法人員矯枉過正，突破權(quán)力執(zhí)法，超越執(zhí)法權(quán)力的邊界;初期政府信息公開時效和內(nèi)容不足，影響了政府信息公開的作用以及公民的知情權(quán)。

三、提升政府依法應(yīng)對重大突發(fā)事件能力幾點對策

1.加強政府各部門間應(yīng)急協(xié)作，增強處置重大突發(fā)事件政策的協(xié)調(diào)性。突發(fā)事件的應(yīng)急處置是一項綜合性強、需多方協(xié)作配合才能完成的事項，政策的制定要考慮全面，看到整體的布局，需要抓住事物的主要矛盾，完善頂層設(shè)計，制定政策時要發(fā)揮“一盤棋”的作用，調(diào)動政府各部門的力量，各部門在各司其職的同時發(fā)揮其在應(yīng)急處置中與其職能相應(yīng)的職責。加強頂層設(shè)計，應(yīng)急指揮中心設(shè)立常態(tài)化，各部門之間應(yīng)急預(yù)防演練常態(tài)化，日常過程中更需要明確各部門應(yīng)急處置的職責，增強處置重大突發(fā)事件政策的協(xié)調(diào)性。

2.完善法律法規(guī)法規(guī)，提高應(yīng)對突發(fā)事件的立法水平。目前我國對于突發(fā)事件的應(yīng)急處置以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《中華人民共和國傳染病防治法》為主，具體處罰措施參照《中華人民共和國治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，相應(yīng)的法律法規(guī)的體系還是比較完備的。但具體法律實施過程中還存在法律適用不明，首先要明確這幾部法律的銜接性，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，規(guī)范執(zhí)法程序及執(zhí)法限度;其次，政府部門應(yīng)當制定完善突發(fā)事件應(yīng)急儲備體系的規(guī)定，在應(yīng)急儲備物資方面防患于未然，完善應(yīng)急儲備目錄，建立應(yīng)急儲備基地;再次，推進政府信息公開的作用，在各地政府具體制定應(yīng)急處置的相應(yīng)政策的過程中根據(jù)新修訂的《政府信息公開條例》增加相應(yīng)的應(yīng)急狀態(tài)下的政府信息公開，增強公民的知情權(quán)。

3.加強應(yīng)急處置知識培訓(xùn)，提升領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對突發(fā)事件能力。對于基層執(zhí)法人員開展專門針對突發(fā)事件的執(zhí)法培訓(xùn)，突發(fā)事件應(yīng)急處置培訓(xùn)，提升應(yīng)急處置知識，增強應(yīng)急處置能力。領(lǐng)導(dǎo)干部作為關(guān)鍵少數(shù)，在整個應(yīng)對突發(fā)事件的過程中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。中央全面依法治國委員會第三次會議也一再強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部在突發(fā)事件中的作用;強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式處理問題;強調(diào)依法處理突發(fā)事件關(guān)系到整個執(zhí)政、行政的水平。因此要重視提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維處理突發(fā)事件的能力。

[參考文獻]

[1]馬懷德.行政法前沿問題研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2018.

[2]趙官虎.中國減災(zāi)政策變遷與演進邏輯研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2019.

[3]文宏，等.新中國成立七十年來防范化解重大穩(wěn)定風險的發(fā)展脈絡(luò)與演化邏輯[J].行政論壇，2019（5）.

[責任編輯 王愛萍]