污水行業(yè)PPP項目投資風(fēng)險分析及對策

劉瀟

摘要：污水處理行業(yè)是我國公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是我國較早引用社會資本開展公私合作的領(lǐng)域之一。但由于PPP項目的多樣性、復(fù)雜性、長期性，使得項目存在多重風(fēng)險。本文從企業(yè)的角度出發(fā)，簡述PPP模式在污水處理行業(yè)的發(fā)展歷程及優(yōu)勢，分析其投資風(fēng)險，并提出有針對性的對策措施，旨在利用好PPP操作模式獲得穩(wěn)健的收益。

關(guān)鍵詞：PPP模式；污水行業(yè)；投資風(fēng)險與防范

我國城鎮(zhèn)污水排放量呈逐年上升趨勢，在公共基礎(chǔ)建設(shè)中，污水處理廠的建設(shè)最為緊迫。國務(wù)院2016年頒布的《水污染防治行動計劃》，要求到2020年階段性改善水環(huán)境質(zhì)量，縣城、城市污水處理率分別要達(dá)到85%、95%。業(yè)內(nèi)普遍預(yù)計，這將帶動至少2萬億元的污水處理廠的建設(shè)需求，污水處理市場將出現(xiàn)迅速發(fā)展的局面。一方面，地方債務(wù)限制了地方政府的投資空間，因此政府大力推廣污水處理項目采用PPP模式。另一方面，污水處理行業(yè)具有長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流，且污水處理費仍有上調(diào)趨勢，是一個非常有潛力的投資市場。

一、PPP模式概述

（一）定義

PPP （Public-Private-Partnership），又稱PPP模式，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府推出可行性高、產(chǎn)生額外價值的PPP項目，采取公開、公平、公正競爭的方式選擇具有投資、運營管理、風(fēng)險承受能力的社會資本，雙方在“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的原則上，以特許經(jīng)營權(quán)為合作基礎(chǔ)，訂立合作合同。由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價?，F(xiàn)階段PPP模式主要應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，它不僅是一種融資手段創(chuàng)新，更是一次行政體制、財政體制、投融資體制的創(chuàng)新。

（二）運行方式

PPP項目主要運作模式分為已建部分和新建部分。新建主要采用下列運作方式：建設(shè)-擁有-運營（BOO）、建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-租賃-運營-轉(zhuǎn)讓（BLOT）。已建主要采用下列運作方式：購買-建設(shè)-運營（BBO）、租賃-建設(shè)-運營（LBO）、委托運營（O&M）。具體運作方式的選擇主要由收費定價機(jī)制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置方式等因素決定。它強調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和項目的物有所值原則，根據(jù)PPP項目的具體情況和所處不同階段，也可采用多種模式相結(jié)合的方式進(jìn)行。

（三）實施內(nèi)容

PPP項目整個實施過程遵循PPP模式的基本原則，實施內(nèi)容主要分為前期、中期、后期三個階段。前期主要是進(jìn)行PPP項目篩選、可行性論證、物有所值評價、財政承受能力論證、方案編制及審核。中期進(jìn)行公開競爭性招標(biāo)、投資方選定、組建項目公司、項目融資、建設(shè)、運營管理、績效評價與支付等過程。后期進(jìn)行項目移交準(zhǔn)備、資產(chǎn)交割、項目后評價。

二、PPP模式在我國的發(fā)展歷程及優(yōu)勢

（一）發(fā)展歷程

中國PPP模式的發(fā)展一直采取政策先行、政策導(dǎo)向方式。1989年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》可以被視作我國第一個關(guān)于PPP模式的相關(guān)規(guī)定。1994年后，隨著分稅制改革的推進(jìn)，地方政府的部分財權(quán)上繳中央，PPP模式成為地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要選擇。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求大量增多，政府鼓勵公私合營及特許經(jīng)營模式的開展，先后出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》等相關(guān)政策。經(jīng)過2008年的金融海嘯，社會資本競爭力下降，PPP模式開展遭遇瓶頸。十八屆三中全會上，中央強調(diào)了經(jīng)濟(jì)體制改革要不斷推進(jìn)投融資體制改革，“要利用特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項目建設(shè)與運營”，這可以看作我國PPP模式改革的重要信號。國家發(fā)改委、財政部及各部委相繼出臺了多項積極鼓勵政策，分別從政策層面和操作流程層面對政府與社會資本的合作予以規(guī)范和指導(dǎo)，為各類主體規(guī)范了行為準(zhǔn)則。

（二）優(yōu)勢

PPP模式的優(yōu)勢在于使政府的財政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險更小，社會服務(wù)獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益和時間效益。

首先，有利于緩解地方財政壓力。地方債務(wù)限制了各級政府的投資空間，推廣PPP模式可以將適度的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，將財政集中支付壓力分?jǐn)倿閹资陙戆雌谥Ц叮沟玫胤截斦Y金可以用到更迫切、更需要的地方，是社會供給服務(wù)的重大創(chuàng)新。

其次，有利于政府職能轉(zhuǎn)變。社會資本承擔(dān)項目涉及的建設(shè)、投資、融資、運營和維護(hù)等責(zé)任，政府作為監(jiān)督方和合作方，減少對直接事務(wù)的參與，主要承擔(dān)機(jī)制建設(shè)、政策指導(dǎo)、項目監(jiān)督管理、績效評價等職責(zé)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。

最后，有利于增強公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運行的效率和能力。污水處理行業(yè)市場巨大，前景好，隨著將來污水處理費的上調(diào)，會帶來長期穩(wěn)定的收益，使得污水處理市場非常具有投資吸引力。通過公開競爭性方式競標(biāo)上的投資者都是具備先進(jìn)的行業(yè)處理技術(shù)、豐富的管理經(jīng)驗和較高的綜合實力，這有助于項目實現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效益和時間效益。

三、PPP模式存在的風(fēng)險

任何投資都是有風(fēng)險的，PPP模式靈活多變，存在的風(fēng)險也具有多樣性。

（一）政策風(fēng)險

第一，PPP項目時間跨度長，往往20-30年，未來政策情況難于預(yù)測，不可能一成不變。社會資本的投資收益往往來源于政府的污水處理費收入，不足的地方財政補貼。項目建成后，相關(guān)的收費定價權(quán)還掌握在政府手里，是否能收回收益，取決于政府的信用程度。第二，缺乏明確的規(guī)范化流程，部分政府部門只顧著化解地方債務(wù)，而忽視了對項目本身的可行性論證、物有所值論證、合作方選擇、運行監(jiān)管以及績效評價考核等環(huán)節(jié)的嚴(yán)格監(jiān)管，導(dǎo)致PPP項目雖然落地數(shù)量很多，但由于前期環(huán)節(jié)未能規(guī)范化，導(dǎo)致項目開展過程中問題也很多。

（二）運營風(fēng)險

第一，政府過度參與。PPP方案多是由政府設(shè)計的，運營企業(yè)不參與設(shè)計，政府對市場運營考慮不夠充分，會導(dǎo)致PPP項目后期運營出現(xiàn)困境。第二，唯一性不能保障。PPP項目中標(biāo)企業(yè)依靠特許經(jīng)營權(quán)來取得未來20-30年的收入，唯一性通常通過與當(dāng)?shù)卣勁写_定，目前PPP政策中尚未有對唯一性的明確規(guī)定，當(dāng)唯一性喪失，項目收益將受到嚴(yán)重影響。第三，無法自由定價。污水處理項目是準(zhǔn)公益性項目，定價通常是由政府部門決定，無法由運營企業(yè)根據(jù)市場情況決定，缺乏靈活性。目前頒布的PPP模式改革的相關(guān)政策中強調(diào)政府與社會資本“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”，若無法按市場價格調(diào)整，收入嚴(yán)重低于預(yù)期，將會導(dǎo)致項目資金緊缺，難以順利推進(jìn)。

（三）財務(wù)風(fēng)險

第一，財務(wù)預(yù)測風(fēng)險。企業(yè)對PPP項目投資可行性分析不全面，對項目整體的投入及回報測算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致投資偏離預(yù)計情況，多項工作無法開展。第二，融資風(fēng)險。污水處理項目主要包括前期建設(shè)（管網(wǎng)和廠區(qū)）和運營兩部分，融資體量大、投資跨度時期長，在前期建設(shè)和后期運營都需要投入大量資金，資金籌措壓力非常大，融資跟不上，資金鏈斷裂很可能導(dǎo)致項目失敗。銀行貸款的融資條件比較嚴(yán)格，需要設(shè)置許多擔(dān)保條件，約束較大，受限制較多。貸款利率是浮動利率易受市場環(huán)境波動，融資成本也隨之變動，融資成本高。第三，涉稅風(fēng)險。關(guān)于PPP項目實際操作下的涉稅問題分布在各個稅法條例中，PPP模式涉及稅收問題缺乏針對性。

四、風(fēng)險防范措施

（一）強化政策機(jī)制

第一，細(xì)化合同保障權(quán)益。根據(jù)具體項目情況，準(zhǔn)確估計項目運行中的政策風(fēng)險因素、影響比重及其發(fā)生的概率，有針對性地細(xì)化合作條款，明確合作期內(nèi)雙方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，包括合作期限、服務(wù)內(nèi)容以及項目結(jié)束后的移交事項等。第二，對于可能出現(xiàn)的風(fēng)險后續(xù)可以簽訂補充合同，約定政府和社會資本方各自承擔(dān)的責(zé)任比例。第三，完善項目退出、中止機(jī)制。當(dāng)項目達(dá)不到預(yù)期，應(yīng)及時啟動中止、退出機(jī)制，合理保障企業(yè)方的利益。

（二）完善營運體系

第一，主導(dǎo)項目運營管理。組建項目公司，企業(yè)方出資比例應(yīng)超50%，對公司擁有實際控制權(quán)。按照《公司法》規(guī)定設(shè)立股東會、董事會、監(jiān)事會，在公司章程中明確各自權(quán)利、義務(wù)。董事會成員依照章程約定參與項目的日常運營管理與決策，減少政府的干預(yù)行為。第二，建立利益補償機(jī)制。污水處理行業(yè)屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，不能為了牟取暴利而降低服務(wù)水平和質(zhì)量，應(yīng)與政府合理確定提供服務(wù)價格以及補貼標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到項目建設(shè)、運營的合理平衡。第三，建立風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。企業(yè)方負(fù)責(zé)項目的融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風(fēng)險，政府方負(fù)責(zé)國家政策、法律規(guī)定、操作規(guī)范等宏觀調(diào)控，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險。當(dāng)項目出現(xiàn)達(dá)不到預(yù)期收益情形時，需要政府共同承擔(dān)風(fēng)險，可以采取補貼等方式彌補企業(yè)方損失。

（三）降低財務(wù)風(fēng)險

第一，做好投資分析。做好PPP項目的可行性分析，對項目進(jìn)行盈利能力分析和償債能力分析，將財務(wù)評價指標(biāo)作為決策的依據(jù)。包括投資及運營成本與收益測算，投資回收期測算。充分研究整個項目的融資模式，做好融資計劃，包括資金來源、資金結(jié)構(gòu)、融資成本、用款計劃等，提高項目預(yù)期收益預(yù)測的準(zhǔn)確性，盡早邀請金融機(jī)構(gòu)介入，結(jié)合金融機(jī)構(gòu)的意見確定合作模式和操作方案，使得后續(xù)融資方案能落實到位。應(yīng)考慮多種方案的融資模式，比較各種融資模式的綜合成本，選擇最優(yōu)的融資方案。第二，拓寬融資渠道。PPP模式有很多種，針對具體采用的操作模式在不同的階段采取不同的融資模式。例如：在項目建設(shè)期可采用項目收益?zhèn)绞饺谫Y，在項目建成后可采用資產(chǎn)證券化的方式融資，同時，以項目收益權(quán)做擔(dān)保進(jìn)行質(zhì)押融資也是一個非常好的方式。利用好政府紅利政策，積極爭取地方和中央政府財政資金的補助，積極爭取PPP專項基金的支持。第三，做好稅收籌劃。準(zhǔn)確判斷項目不同階段的納稅義務(wù)，準(zhǔn)確預(yù)測稅收成本，充分享受稅收優(yōu)惠，在合同中明確相關(guān)涉稅風(fēng)險，正確處理各種涉稅問題，減少稅務(wù)風(fēng)險。

五、結(jié)束語

隨著污水處理需求的日益擴(kuò)張，未來污水處理行業(yè)是非常有前景的。國家應(yīng)積極鼓勵社會資本參與投資，對于企業(yè)方來說，應(yīng)該結(jié)合企業(yè)自身的風(fēng)險承受能力，做好投資分析，把重點放在分析項目的具體風(fēng)險上，針對性地制定好風(fēng)險防范措施，合理控制風(fēng)險，讓企業(yè)獲得長期、穩(wěn)定、合理的經(jīng)濟(jì)回報。財

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