國庫集中支付制度下對事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

王鑫

摘要：自2000年起，我國開始對國庫管理體制進(jìn)行改革，國庫集中支付的方式代替了分散支付，解決了國庫資金管理力度不強(qiáng)的問題。國庫資金集中管理主要對區(qū)域內(nèi)事業(yè)單位的財政收撥進(jìn)行集中管理，即對國家的財政下?lián)芎皖A(yù)算進(jìn)行日常管理，在這一制度的影響下，事業(yè)單位的預(yù)算管理工作也發(fā)生了變革。本文以國庫支付制度下事業(yè)單位的預(yù)算管理體系建構(gòu)為核心，討論基于戰(zhàn)略預(yù)算下事業(yè)單位的預(yù)算管理問題。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付；事業(yè)單位；預(yù)算管理體系

一、國庫集中支付管理對預(yù)算管理體系的作用

（一）提高了預(yù)算執(zhí)行的服務(wù)效率

經(jīng)過國庫集中支付改革后，財政部門可以依據(jù)計算機(jī)信息系統(tǒng)查詢到每筆財政資金的流向，加大了對財政資金使用過程的監(jiān)督，還能準(zhǔn)確反映支付時間、支付反饋等關(guān)鍵信息，改變了傳統(tǒng)支付先支后撥的缺陷問題，有助于提升預(yù)算管理工作的服務(wù)效率，并保證預(yù)算執(zhí)行信息的時效性和準(zhǔn)確性[1]。同時，政府相關(guān)部門也可以通過預(yù)算執(zhí)行信息掌握財政資金支出情況和賬戶余額情況，為調(diào)整相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策提供數(shù)據(jù)支持。

（二）預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)責(zé)更加明確

國庫集中支付制是實(shí)現(xiàn)財政預(yù)算科學(xué)性和規(guī)范性的重要路徑，通過加強(qiáng)財政資金運(yùn)作管理保證財政支付過程的透明化，從根源上防止財政腐敗問題。財政集中支付制度實(shí)施后，改變了預(yù)算執(zhí)行事后監(jiān)督的無效性，形成了財政收支事前預(yù)測、事中控制和事后監(jiān)督的管理體系，并通過實(shí)時監(jiān)督對預(yù)算單位的每筆支付交易進(jìn)行核查，加強(qiáng)對交易中違規(guī)行為的審查和處罰力度，貫徹預(yù)算管理從編制到執(zhí)行，再到監(jiān)督的權(quán)責(zé)，保證財政資金使用的有效性。此外，國庫集中支付制度還簡化了支付環(huán)節(jié)和流程，在財政公開透明運(yùn)行的基礎(chǔ)上，財政支出“權(quán)利尋租”的現(xiàn)象也得到了有效的遏制和管理[2]。

（三）預(yù)算執(zhí)行流程更加科學(xué)規(guī)范

國庫集中支付制度的建立對預(yù)算單位的資金支出提出了要求，制度規(guī)定預(yù)算單位必須定期向相關(guān)單位部門提出用款計劃，只有經(jīng)過財政審批后才能獲取用款，規(guī)范的請款審批流程和用款提前規(guī)劃使預(yù)算執(zhí)行管理也更加系統(tǒng)化，提高了財政預(yù)算管理水平。而國庫集中支付制度以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)作為支撐，預(yù)算單位的用款計劃、申報審批、財政部門的復(fù)審、預(yù)算指標(biāo)的制定、總預(yù)算會計記賬、預(yù)算執(zhí)行信息監(jiān)控以及銀行間的資金清算等工作都是在網(wǎng)絡(luò)計算機(jī)基礎(chǔ)下進(jìn)行的，通過制度改革和技術(shù)創(chuàng)新不斷提升預(yù)算管理工作的效率[3]。

（四）強(qiáng)化了財政資金的使用管理

國庫集中支付制度實(shí)施前，很多預(yù)算單位都存在著私自挪用、擠占財政資金的問題。但該制度實(shí)施后，國庫集中支付中心加強(qiáng)了對專項專款的使用管理程度，對專項專用資金進(jìn)行直接支付，資金的撥付不存在與預(yù)算單位之間還留有過渡賬戶的問題，將資金的使用權(quán)和管理權(quán)分離，改變了資金使用混亂的現(xiàn)象，加強(qiáng)對財政資金的管理力度。

二、事業(yè)單位當(dāng)前預(yù)算管理體系現(xiàn)狀問題探析

（一）預(yù)算編制與戰(zhàn)略銜接不足

事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算編制時存在一個普遍性的問題，就是預(yù)算編制與戰(zhàn)略銜接不足。由于我國事業(yè)單位的主要運(yùn)營資金來源就是政府財政支持，具有非常濃厚的行政指導(dǎo)色彩，表明其并非是作為完全的市場競爭主體而存在。在來自外部市場的競爭與財務(wù)壓力極度缺失的狀況下，很多單位在實(shí)際工作中存在重實(shí)現(xiàn)社會服務(wù)功能而輕提升經(jīng)濟(jì)效益與競爭力的現(xiàn)象，非常缺乏內(nèi)部達(dá)成共識的明確戰(zhàn)略，而且預(yù)算管理體系總是跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展的步伐。主要表現(xiàn)為：第一，預(yù)算編制思想落后，預(yù)算經(jīng)費(fèi)與組織業(yè)務(wù)呈嚴(yán)重割裂狀態(tài)；第二，戰(zhàn)略向預(yù)算銜接的不合理是傳統(tǒng)預(yù)算管理方法本身存在的缺點(diǎn)，導(dǎo)致預(yù)算和戰(zhàn)略不一致。當(dāng)前很多事業(yè)單位并沒有很好的貫徹戰(zhàn)略意圖于預(yù)算編制的始終，造成資金運(yùn)用效率因?yàn)殚L期統(tǒng)籌安排的缺乏僅能滿足短期目標(biāo)約束，即資金運(yùn)用效率嚴(yán)重不足。

（二）預(yù)算單位會計主體模糊不清

2002年國家開始推行會計集中核算制度，即將會計核算工作交由支付中心完成，使事業(yè)單位的預(yù)算職能被弱化，引發(fā)了預(yù)算主體和責(zé)任劃分不清的問題。在國庫集中支付的制度下，事業(yè)單位的財務(wù)管理人員需要編報部門預(yù)算、用款計劃、審核分類報銷憑證等，預(yù)算單位的財務(wù)管理工作更依賴于支付中心，甚至一些事業(yè)單位還將財務(wù)管理工作也交由一些非專業(yè)人員兼任，使事業(yè)單位的預(yù)算管理水平大幅度下滑，財務(wù)人員隊伍不穩(wěn)定，預(yù)算責(zé)任主體不明確，影響了預(yù)算的執(zhí)行。

（三）內(nèi)控制度不健全

當(dāng)前，預(yù)算單位主要通過支付中心代理記賬的方式進(jìn)行會計核算，但預(yù)算單位內(nèi)的資產(chǎn)賬務(wù)在原則上還是要求各單位負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的實(shí)物管理，要求事業(yè)單位具備良好的內(nèi)部控制制度。支付中心財務(wù)與預(yù)算單位各自為政，雙方溝通和配合不夠密切，預(yù)算單位無法了解到支付中心的賬面資產(chǎn)存有情況，而支付中心也不清楚事業(yè)單位資產(chǎn)的實(shí)際使用情況，且內(nèi)部管理對經(jīng)費(fèi)使用控制不強(qiáng)，缺乏有效的監(jiān)督體系，使內(nèi)部管理權(quán)限混亂，給濫用職權(quán)和徇私舞弊造成了可乘之機(jī)。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理體系構(gòu)建思路探析

（一）制定有效的戰(zhàn)略目標(biāo)

對一個事業(yè)單位來講，在制定戰(zhàn)略目標(biāo)時需要對內(nèi)外部環(huán)境加以考慮，引入和應(yīng)用SWOT分析法等，有機(jī)結(jié)合單位內(nèi)外部環(huán)境與戰(zhàn)略目標(biāo)，通過對單位內(nèi)部資源和外部環(huán)境分別帶來的競爭優(yōu)勢、劣勢和機(jī)會、威脅加以分析，最終制定出與自身情況符合的戰(zhàn)略目標(biāo)。在國庫集中支付制度下，事業(yè)單位要明確自身的經(jīng)營戰(zhàn)略目標(biāo)，不能僅依賴于支付中心的財務(wù)核算工作，加強(qiáng)對內(nèi)部專項資金和固定資產(chǎn)的管理，并借助平衡計分卡細(xì)化戰(zhàn)略目標(biāo)，從財政收支、社會服務(wù)、內(nèi)部管理制度的建設(shè)以及人才隊伍的擴(kuò)大等方面全面評價內(nèi)部運(yùn)營機(jī)制，提高自身的服務(wù)水平，從而才能提升自身的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（二）明確預(yù)算主體，遵循“三個不變”原則

“三個不變”原則指的是預(yù)算體制不變、資金使用主體不變、會計主體的法律責(zé)任不變，也就是說各事業(yè)單位還是要按照財政部門的要求將預(yù)算上報給財政部門審批確認(rèn)，資金的使用權(quán)還是屬于單位自身，且單位進(jìn)行預(yù)算編制、會計核算以及資產(chǎn)管理的職責(zé)是不變的，單位內(nèi)一切經(jīng)濟(jì)活動還需要相應(yīng)的會計人員負(fù)責(zé)。在這一原則下，事業(yè)單位應(yīng)重視預(yù)算管理的作用，與支付中心做好內(nèi)外部的溝通與交流，為預(yù)算管理的執(zhí)行和落實(shí)創(chuàng)造良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

（三）完善內(nèi)控制度，提高資金使用效益

一方面，財政支付中心要將其支付功能和財務(wù)核算功能區(qū)分開，明確執(zhí)行代理記賬崗位的職責(zé)，把分散的代理記賬職能全部歸集到專門記賬崗位上，將記賬員與支付初審權(quán)分離開，在加強(qiáng)對各個預(yù)算單位財務(wù)監(jiān)督的同時，保證權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范；另一方面，預(yù)算單位要建立行之有效的內(nèi)部體系，對不相容崗位、授權(quán)審批制度、會計系統(tǒng)控制等內(nèi)容進(jìn)行改進(jìn)和完善，提高對財政資金使用的監(jiān)督力度，并借助網(wǎng)絡(luò)信息平臺將預(yù)算單位與支付中心聯(lián)系起來，促進(jìn)雙方對預(yù)算資金收支情況、使用情況等信息的交流互通，實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)督和事中控制，保證財政資金的使用效益。

（四）統(tǒng)籌安排，提高用款計劃的科學(xué)性

事業(yè)單位財政資金的實(shí)際使用情況也就是對預(yù)算的執(zhí)行情況，需要以預(yù)算為基礎(chǔ)，按照用款計劃落實(shí)專項資金的使用。而事業(yè)單位的用款計劃一般可以依據(jù)資金的用途與性質(zhì)等特征進(jìn)行細(xì)化，分為財政直接支付計劃和財政授權(quán)支付計劃，前者由相關(guān)部門直接支付，后者需要事業(yè)單位進(jìn)行統(tǒng)一籌劃。因此，事業(yè)單位要結(jié)合預(yù)算編制與審批情況在預(yù)算科目下設(shè)置二級科目，使預(yù)算系統(tǒng)能夠自動生成用款計劃，從而保證用款計劃能夠與實(shí)際支出保持一致，加強(qiáng)預(yù)算管理的執(zhí)行效果。

四、結(jié)束語

在國庫集中支付制度下，事業(yè)單位的預(yù)算管理體系發(fā)生了重大的變化。要想適應(yīng)當(dāng)前的社會環(huán)境以及政策要求，事業(yè)單位必須圍繞預(yù)算管理設(shè)定合理的戰(zhàn)略目標(biāo)，將戰(zhàn)略與預(yù)算相結(jié)合，明確預(yù)算主體，完善內(nèi)控制度，統(tǒng)籌安排預(yù)算執(zhí)行，從而提升事業(yè)單位的財務(wù)管理水平。財

參考文獻(xiàn)：

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