PPP后清單模式下的工程造價管理探究

顏昌輝

[摘 要] PPP后清單模式下的工程造價管理不同于傳統(tǒng)單一的工程量清單計價，其牽涉到地方政府、社會資本方、項目總承包方以及在過程中介入的財政監(jiān)管部門，因此，PPP后清單模式下的工程造價所出現(xiàn)的問題較多，且各個階段的管理側(cè)重點亦存有諸多不同之處。文章結(jié)合筆者既往PPP項目造價管理實戰(zhàn)經(jīng)驗，列舉了PPP后清單模式下工程造價管理所普遍存在的問題，并提出了PPP后清單模式下的工程造價全過程動態(tài)管控舉措，以期可為廣大工程造價管理同仁在開展PPP項目的造價管理時有所裨益。

[關(guān)鍵詞] PPP項目；后清單模式；工程造價管理；全過程動態(tài)管理

中圖分類號：G221 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、PPP后清單模式下的工程造價管理

（一）何為PPP后清單工程造價管理模式

PPP后清單的工程造價管理模式，是指成立的PPP項目公司在施工招標(biāo)時，沒有提供工程量清單，在入庫審批的項目概算范圍內(nèi)，投標(biāo)人按招標(biāo)文件約定的計價方式并根據(jù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)和管理水平計提優(yōu)惠率，以競標(biāo)綜合評比方式獲得項目后，再以技術(shù)圖紙、施工方案和措施作為項目實施的依據(jù)，以合同約定的定額做施工圖預(yù)算，按技術(shù)竣工圖紙計算發(fā)生的工程量，按技術(shù)方案、施工措施和相關(guān)計價規(guī)定，定額套價、相關(guān)取費和法律法規(guī)等文件規(guī)定的其他費用，計算總價或單價措施費，是合同約定的各個專業(yè)內(nèi)作為統(tǒng)一的計量和計價依據(jù)強(qiáng)制執(zhí)行，承包人按合同約定辦理結(jié)算。而傳統(tǒng)的總價承包或施工專業(yè)承包、或勞務(wù)承包，是招標(biāo)人委托設(shè)計或咨詢公司確定工程量清單基礎(chǔ)上，由投標(biāo)人參考專業(yè)定額并結(jié)合企業(yè)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)實力，結(jié)合市場營銷策略自主擇優(yōu)報價競標(biāo)。由此可見，PPP后清單工程造價模式比傳統(tǒng)的計價工程量清單模式，承包方更能發(fā)揮主動權(quán)，主要體現(xiàn)在項目造價不突破政府對PPP項目的融資額，達(dá)到運(yùn)行要求，承包方或合作方對項目設(shè)計和施工措施的自主控制能力更能發(fā)揮優(yōu)勢，更能掌控施工現(xiàn)場資源的靈活調(diào)配，充分優(yōu)化施工，以企業(yè)的最高技術(shù)和施工水平體現(xiàn)于市場競爭上，又能將企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢、施工水平以及經(jīng)營效益等綜合反映在PPP后清單模式下的項目建設(shè)和運(yùn)營管理上[1]。

（二）PPP后清單模式下的造價管理原則

鑒于PPP項目參與的主體有政府職能部門、社會資本方即融資企業(yè)，既是經(jīng)濟(jì)利益共同體，又是項目的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系，相較于單一的業(yè)主與承包企業(yè)對工程造價的管理要復(fù)雜。因此，在開展工程造價管理工作時，應(yīng)堅持如下原則：

首先，要在工程造價開展工作中，全面梳理利益相關(guān)各方之間的關(guān)系，制定既合作又相互制約的聯(lián)營機(jī)制，構(gòu)建在信任基礎(chǔ)上的監(jiān)督管理關(guān)系，從而強(qiáng)化工程造價的程序化管理。一是，確定政府職能部門是PPP項目主導(dǎo)者的理念，充分發(fā)揮全面管控職責(zé)，結(jié)合項目特征定性安排造價管理流程，達(dá)到工程造價在既定的融資目標(biāo)之內(nèi)；二是，強(qiáng)化社會資本方或參與承建方與政府職能部門的融合關(guān)系，防止出現(xiàn)各自為政，或出現(xiàn)企業(yè)干擾項目成本影響工作質(zhì)量、甚至出現(xiàn)較大變更達(dá)不到項目預(yù)期收益，以此妨礙工程造價的正常管控。

其次，應(yīng)避免工程造價管控監(jiān)督方或項目投資方的雙重身份影響政府工作的正常開展，例如在同一個PPP項目，委托的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得同時為政府職能部門和企業(yè)提供工程造價咨詢服務(wù)，以確保PPP后清單模式下工程造價的獨立性和公平公正性[2]。

二、PPP后清單模式下關(guān)于工程造價管理存在的普遍問題

（一）項目前期對工程造價成本難以定量準(zhǔn)確把握

相對于傳統(tǒng)的工程量清單項目，在項目勘察和設(shè)計階段的PPP模式不確定性因素更多。一方面，對工程造價成本計算資料和信息的收集，由于在勘察測量時儀器設(shè)備精度不達(dá)標(biāo)或操作使用時的偏差、或操作人員職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力的參差不齊、或地形地質(zhì)的復(fù)雜多變等等因素影響，都可能引起資料和信息的不準(zhǔn)確，造成造價管理人員無法精確計算工程造價成本；另一方面，項目管理者或造價人員對前期造價概算不夠重視，重心往往放在施工階段的造價管理，在可行性研究階段或者設(shè)計階段對項目可行性研究不夠透徹、邏輯性不強(qiáng)，對工程量有意放大，造成工程造價缺乏科學(xué)依據(jù)，對施工階段的預(yù)算成本引起誤導(dǎo)。

（二）施工階段成本異常變動使造價管理難度增加

施工階段是項目建設(shè)成本的實施時期，能否順利開展工程造價管理直接影響到整個項目的造價真實水平，承包人基本是在本階段消耗工、料、機(jī)，其投入不僅與技術(shù)、質(zhì)量以及工期要求有直接關(guān)聯(lián)，跟企業(yè)的管理水平以及各參建方的溝通協(xié)調(diào)也息息相關(guān)。一方面，是直接成本的投入，涉及到人力資源、施工材料以及設(shè)備購置或租賃成本，施工組織設(shè)計是否科學(xué)、以及施工管理水平是否合理，決定資源投入是否有額外的增加，否則無形中增加了成本費用投入，承包企業(yè)在施工過程中沒能定期核算也是造成成本失控的主要原因。另一方面，是施工承包企業(yè)在正常的PPP項目建設(shè)過程中，資源的投入如人工、施工材料和設(shè)備租賃隨著國家或地方宏觀政策以及市場波動變化而變化，增加了工程造價的不確定性和管理難度，對直接成本和間接費用的管理控制缺少預(yù)案和全面分析研究，遇到異常情況不能有效控制，導(dǎo)致工程造價很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（三）預(yù)算定額制定或評估欠妥引起工程造價偏差

PPP后清單模式的工程造價管理與傳統(tǒng)工程造價比較，靈活性更強(qiáng)，不是清單項目一成不變的固定綜合預(yù)算價格，根據(jù)項目實際情況出現(xiàn)變動變通的幾率相對較大。而按照定額報價，通常只能代表定額測算期最先進(jìn)的造價水平，對于PPP項目造價一般都是按照項目的市場價格做評估，又因為定額的更新時間延遲關(guān)系，導(dǎo)致按定額計算的造價高于現(xiàn)階段實際造價，而且新技術(shù)、新工藝、新材料的使用加大了造價成本差距，若是使用企業(yè)自編定額，沒有獲得國家或相關(guān)部門的審批是不認(rèn)可的。因此，在固定定額基礎(chǔ)上，PPP后清單模式很難保證工程造價與實際成本的一致，乃至可能造成評估利益得不到保證，直接影響項目公司或承包人經(jīng)濟(jì)效益。

（四）工程造價財政監(jiān)管審計未能履行好責(zé)任義務(wù)

PPP模式下的工程項目管理，對項目的施工進(jìn)度關(guān)注度相對較高，往往忽視了工程造價的財政監(jiān)管和過程審計與工程建設(shè)相輔相成的作用，只有在科學(xué)合理的技術(shù)方案下，才能有利于工程造價的較好管理，而工程項目的承包企業(yè)基本沒有結(jié)合技術(shù)方案和施工措施來做好工程造價分析和過程監(jiān)督管理，而大多通過采取“投機(jī)取巧”試圖蒙混政府的財評，承包企業(yè)的財政監(jiān)管發(fā)揮不了工程造價管理與當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)水平的適配作用，更不能用工程造價管理的過程監(jiān)督來指導(dǎo)和保障工程施工質(zhì)量、施工進(jìn)度和成本控制，非常不利于PPP項目的建設(shè)。

三、PPP后清單模式下的工程造價全過程動態(tài)管控

（一）重視工程設(shè)計質(zhì)量對項目造價的影響

實踐分析證明，在項目設(shè)計階段影響工程造價是最大的，工程設(shè)計質(zhì)量決定工程的成敗，主要是工程造價對項目收益率的整體影響，這個影響程度非常大，可達(dá)到75%及以上，因此重視設(shè)計質(zhì)量并從設(shè)計開始對工程造價進(jìn)行管理，有利于PPP模式下對整個項目的工程造價控制。對此，可從以下幾點予以重點管控：一是，確保工程設(shè)計方案的可行性，要結(jié)合當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，結(jié)合政府需求和PPP立項的原則，結(jié)合工地地形、勘探、現(xiàn)有建筑物等實際情況，對設(shè)計方案認(rèn)證檢驗，并對建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的問題以及相對應(yīng)的解決方案做出評估。二是，確保工程設(shè)計方案的科學(xué)合理性，既要遵循規(guī)范規(guī)程設(shè)計原則，又要研究考慮方案的適應(yīng)性，如對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的影響、對施工是否有利。三是，推行限額設(shè)計，做多方案的技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，并對預(yù)設(shè)計方案作資金流分析，從源頭開始對工程造價進(jìn)行管理。限額設(shè)計是對工程使用功能、工程規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、投資額度有保證的前提下，確定造價、進(jìn)度、質(zhì)量、安全以及環(huán)境等5個設(shè)計目標(biāo)，綜合統(tǒng)籌各個目標(biāo)的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)是否合理，再將限額分解到各個單項、單位、分部分項工程中，同時，對各個專業(yè)進(jìn)行造價限額，審查在施工圖預(yù)算中限額和施工圖設(shè)計的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，若超出限額則須按要求進(jìn)行重新修改[3]。

（二）合理控制工程招投標(biāo)階段的工程造價

PPP后清單模式的工程招投標(biāo)有其特殊性，項目公司對承包企業(yè)的招投標(biāo)需要做到科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，既要保證工程項目的投資效益，同時也要為建設(shè)企業(yè)獲得正當(dāng)?shù)睦麧櫩臻g，具體來說包括以下幾點：一是，要保證招投標(biāo)文件編制的規(guī)范性，對編制文件予以嚴(yán)格審核把關(guān)，尤其是招標(biāo)文件中對特定項目特征的規(guī)定，如項目建設(shè)質(zhì)量的規(guī)定、安全文件的要求、工期延誤的處罰等等，作為合同簽約的一部分將對工程造價產(chǎn)生潛在影響。二是，明確招標(biāo)限價，選出最優(yōu)方案，評估價格水平，對后清單模式諸多不確定性因素的工程造價控制非常重要，控制建設(shè)成本才能有效確保項目的投資收益。三是，嚴(yán)格招投標(biāo)程序和工作紀(jì)律，避免暗箱操作、圍標(biāo)、串標(biāo)的行為出現(xiàn)，確保招投標(biāo)工作的有效有序進(jìn)展，保證投標(biāo)人的公平公正競爭，才能有效控制招投標(biāo)階段的工程造價。

（三）嚴(yán)加把控施工階段的投資成本實施情況

建筑項目在施工階段的工程造價控制最為關(guān)鍵，是建筑工程投資成本發(fā)生的實質(zhì)性階段，在這個階段有效控制工程造價將體現(xiàn)對整個項目管理的核心價值。一是，建筑施工企業(yè)對直接成本的控制，即發(fā)生耗費的人工、材料、機(jī)械設(shè)備都發(fā)生在施工階段，PPP后清單模式不同于工程量清單模式的根本也在于在施工階段不可控因素的出現(xiàn)，比如受市場經(jīng)濟(jì)的影響，人工材料費用不斷上漲，引起直接費成本增加；或在施工階段出現(xiàn)與預(yù)測不同的地質(zhì)情況、突發(fā)性事件影響，引起設(shè)計圖紙的變更或施工進(jìn)度的變化，都可能對工程造價直接費用產(chǎn)生巨大影響。二是，在施工階段各個環(huán)節(jié)工程造價工作的跟蹤落實是必要的，要配備極具專業(yè)性的造價管理人員，懂技術(shù)、懂造價、懂經(jīng)營、懂管理，能把握好施工技術(shù)圖紙與施工方案、熟悉造價包含的工序內(nèi)取費費用標(biāo)準(zhǔn)、清楚施工結(jié)算的程序和需要準(zhǔn)備的資料，能隨著施工進(jìn)展對項目做經(jīng)濟(jì)分析比較，能對施工過程工程造價的增減調(diào)整，做到工程項目在施工階段的投資實施可控[4]。

（四）切實做好項目竣工階段的結(jié)算審核工作

PPP后清單竣工階段工程造價管理的重點工作在竣工結(jié)算審核，竣工階段項目的實物工程量基本完成，要根據(jù)項目建設(shè)的實際情況整理好竣工資料，按照國家和地方政府規(guī)定結(jié)合竣工圖配合審計公司進(jìn)行審核，主要是對施工企業(yè)提供的材料設(shè)備以及施工工藝措施引起的預(yù)算成本變動作審核分析，特別要重視變更項目的結(jié)算審核，盡可能減少項目建設(shè)損失，切實做好PPP模式下后清單項目尾工的工程造價管理，以保證投資人的權(quán)益和投資收益。

（五）把握好各個階段的工程造價管理要點

PPP后清單模式各個階段對工程造價管理都有側(cè)重點，隨著項目的逐漸實施，各階段的目標(biāo)任務(wù)也不斷深化，比如可研決策階段的投資估算是設(shè)計概算的限額目標(biāo)、設(shè)計階段確定概算是施工階段的限額目標(biāo)、施工圖預(yù)算指標(biāo)又是承發(fā)包的限額目標(biāo)，上一階段對下一階段做目標(biāo)限制，各階段之間又相互影響與相互制約，環(huán)環(huán)相扣，并逐步實現(xiàn)工程造價的目標(biāo)管理。

（六）強(qiáng)化項目各方的職業(yè)素養(yǎng)與綜合能力

PPP后清單模式是一種全新的項目融資和經(jīng)營管理模式，從項目審批入庫落地到工程履約的推廣過程，都會遇到許多新問題、面臨各種新挑戰(zhàn)。PPP模式下政府部門和社會資本方需要精誠合作，基于各方共同的利益，但也會因各自管理者身份的不同而激化矛盾。政府是PPP項目的主導(dǎo)者，但政府部門由于多方面原因又不能完全操控項目，如對項目管理的專業(yè)能力、工程造價管控水平等等，其在項目中的職責(zé)定位很難把握，因此，需要嚴(yán)格遵循合作協(xié)議明確各方職責(zé)，特別是要提升政府部門的服務(wù)職能意識，拓寬社會資本方的融資渠道，加速提升PPP后清單模式下工程造價管理專業(yè)隊伍的建設(shè)和人才培養(yǎng)，打造綜合素質(zhì)高、技能水平強(qiáng)的PPP管理團(tuán)隊，切實為工程造價各個階段管理水平的提升保駕護(hù)航。

四、結(jié)語

PPP后清單模式的實施難度相對較大，大多項目現(xiàn)還處于嘗試、摸索階段，政府方與社會資本方各自的出發(fā)點亦不盡相同，前者是為解決基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)而后者則更多在乎資本逐利，也就存在風(fēng)險分配、利益沖突等諸多問題。因此，PPP后清單模式下的工程造價管理不可一蹴而就，需政府加大推介力度、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、完善PPP相關(guān)法律法規(guī)、加大人才培養(yǎng)力度、提升計算機(jī)軟件程序化管理水平，唯有完善PPP后清單模式下的全過程造價管理體系、加強(qiáng)政府決策能力、提升專業(yè)水準(zhǔn)、強(qiáng)化管控力度，才能切實保證PPP模式下工程造價管理的工作質(zhì)量，推進(jìn)PPP項目順利運(yùn)作，實現(xiàn)項目各方的“共贏”“互利”。

參考文獻(xiàn)：

[1]張永烈.PPP項目后清單模式下的造價管理探討[J].建筑與裝飾，2020（8）：75.

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[3]鄧卓為.PPP項目勘察設(shè)計階段的造價控制[J].工程造價管理，2020（04）：62-65.

[4]于詩春.PPP模式下項目公司在實施階段造價控制探究[J].中小企業(yè)管理與科技（上旬刊），2018（05）：52-54.