健康治理視域下基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)戰(zhàn)“疫”考察

章興鳴 原新園

摘? ? ? 要：黨的十八大以來，我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革取得了重大進展，人民健康水平不斷提高。在新冠肺炎疫情防控過程中，遍布城鄉(xiāng)的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)作為疫情防控的第一道防線在聯(lián)防聯(lián)控、群防群控中發(fā)揮了基礎(chǔ)性的作用。本文對河南省S村衛(wèi)生室的戰(zhàn)“疫”歷程進行了考察，從健康治理的視角對基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)取得的成效及存在的短板進行了分析并提出了相應(yīng)的對策建議，希冀能為推進健康中國建設(shè)提供參考。

關(guān)? 鍵? 詞：健康治理;健康中國;基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù);疫情防控

中圖分類號：R197.1? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）12-0043-09

收稿日期：2020-10-29

作者簡介：章興鳴（1975—），男，湖北浠水人，江南大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，江南大學(xué)新社會組織研究中心研究員，博士，研究方向為社會治理、公共政策;原新園（1998—），女，河南焦作人，江南大學(xué)新社會組織研究中心助理研究員，研究方向為社會治理、公共政策。

新冠肺炎疫情是“新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，[1]我國城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的“戰(zhàn)”疫經(jīng)驗充分驗證了中國特色健康治理理念和治理體系的科學(xué)性、有效性以及農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系“網(wǎng)底”的重要性。然而，實踐中也存在著疫情防控物資需求與應(yīng)急儲備不足的矛盾、以科技支撐健康服務(wù)與基層醫(yī)務(wù)人員專業(yè)能力偏低的矛盾以及基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)工作量大與福利待遇低的矛盾。如何化解這些矛盾，完善基層健康治理理念，促進健康中國戰(zhàn)略在廣大農(nóng)村地區(qū)順利實施，筆者以河南省S村為例展開探討。

一、從健康治理理念到健康中國戰(zhàn)略的解讀

（一）健康治理理念

健康治理是由世界衛(wèi)生組織提出并倡導(dǎo)的一種醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)理念。世界衛(wèi)生組織2002年發(fā)布的研究報告《全球健康治理概念考察》將健康治理定義為一種社會為促進和保護公眾健康而組織的行動和手段，其結(jié)構(gòu)層次分為地方、國家、跨國區(qū)域和全球范圍，治理主體包括公共、私營和公私合作的組織，治理機制融合正式和非正式的合作。[2]健康治理強調(diào)優(yōu)質(zhì)與公正的價值導(dǎo)向，優(yōu)質(zhì)意味著衛(wèi)生系統(tǒng)對人民所期望于它的東西能夠作出恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，公正意味著它能夠沒有偏見地對每一個人作出一視同仁的反應(yīng)。[3]健康治理強調(diào)以人為本、以人民健康為中心，將預(yù)防工作提高到與治療同等重要的地位，[4]更新了人們對“健康”的認識，將關(guān)注的中心轉(zhuǎn)向更廣泛、更深層次的人民健康福祉，標(biāo)志著醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)理念的轉(zhuǎn)型。健康治理強調(diào)“治理”思維，通過多主體協(xié)作構(gòu)建整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系：一是跨部門協(xié)作。許多疾病的主要風(fēng)險因素處于衛(wèi)生部門范圍之外，多部門防控是開展預(yù)防工作的關(guān)鍵。[5]公共衛(wèi)生系統(tǒng)擔(dān)負著提供服務(wù)、開發(fā)資源、籌集資金和管理制約的職能，[6]而這四項重要職能的實現(xiàn)需要更緊密的跨部門合作。對此，世界衛(wèi)生組織提出了“健康入萬策”理念，[7]主張建立跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，將人民健康福祉的理念融入所有公共部門、所有公共政策。二是多元參與。健康治理是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，僅僅依靠政府公共部門不能解決所有問題，需要社會各方力量的共同參與。世界衛(wèi)生組織2013年報告《全民健康覆蓋研究》指出，多數(shù)國家面臨的挑戰(zhàn)是如何擴展衛(wèi)生服務(wù)，利用有限的資源來滿足日益增長的需求，全民健康覆蓋就是每個人都可獲得質(zhì)量良好的衛(wèi)生服務(wù)，而不會面臨因付費帶來的經(jīng)濟困難風(fēng)險，這就需要有一個強有力、高效、運轉(zhuǎn)良好的衛(wèi)生體系以獲得基本藥物和技術(shù)，當(dāng)然還需要數(shù)量充足且積極進取的衛(wèi)生工作者。[8]多元參與要求市場、社會組織、個人應(yīng)在各自領(lǐng)域發(fā)揮優(yōu)勢與特長，承擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的健康責(zé)任，不僅有利于促進健康公平，而且有利于提供優(yōu)質(zhì)健康服務(wù)。三是注重初級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。世界衛(wèi)生組織2008年報告《初級衛(wèi)生保健：過去重要，現(xiàn)在更重要》指出，在發(fā)展中國家的農(nóng)村地區(qū)，衛(wèi)生保健往往支離破碎，分散、孤立的衛(wèi)生保健工作將重點放在單個疾病或項目上，忽視了協(xié)調(diào)工作，而且在基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)和工作人員方面投資有限，因此應(yīng)回歸初級衛(wèi)生保健制度，將家庭和社區(qū)置于衛(wèi)生系統(tǒng)的核心，重點放在公平享受衛(wèi)生保健機會、合理配置資源及貧困和邊緣化群體的需求和期望上，以滿足社會對公正高效且費用低廉的衛(wèi)生保健的需求。[9]

（二）健康治理理念在中國的創(chuàng)新發(fā)展

健康治理是2009年我國在開始新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革（以下簡稱新醫(yī)改）時樹立的新理念，也是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的基本經(jīng)驗。[10]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展觀，把維護人民健康利益放在第一位，主動適應(yīng)健康治理的世界潮流，針對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)提出了一系列新論斷：第一，堅持以人民健康為中心。中國特色社會主義進入新時代，黨中央從人民群眾對健康的新需求出發(fā)，注重生命品質(zhì)的提升，強調(diào)健康是促進人的全面發(fā)展的必然要求，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，把以治病為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣窠】禐橹行摹11]以人民健康為中心是以人民為中心思想在衛(wèi)生領(lǐng)域的具體化，其堅持馬克思主義唯物史觀，以實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展為最高價值目標(biāo)，在價值理念上超越了生物醫(yī)學(xué)意義上的社會健康觀。圍繞以人民健康為中心，中共中央、國務(wù)院于2016年印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，黨的十九大作出“建設(shè)健康中國”的重大戰(zhàn)略部署，黨的十九屆四中全會進一步部署了提高人民健康水平的制度保障。將健康中國戰(zhàn)略提升到實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的新高度，標(biāo)志著我們黨對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)認識的升華。第二，把治理理念引入醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域。習(xí)近平總書記指出，在推進健康中國建設(shè)的過程中，要以基層為重點，預(yù)防為主，將健康融入所有政策，堅持人民共建共享，全民健康，[12]這一論述集中體現(xiàn)了新時代我們黨在衛(wèi)生健康工作中的“治理”思維。一是加強部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。維護人民健康利益不僅僅是醫(yī)療衛(wèi)生管理部門的職責(zé)，其涉及到各領(lǐng)域、各部門，必須建立和完善多部門有效參與、協(xié)調(diào)一致的體制機制?！丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》提出，要“加強各部門各行業(yè)的溝通協(xié)作，形成促進健康的合力”，[13]通過深化體制機制改革實現(xiàn)把健康融入到所有政策之中。各地方、各行業(yè)、各單位在制定和實施政策過程中都要貫徹維護人民健康權(quán)益的理念，管地方就要管該地區(qū)人群的健康，管行業(yè)就要管該行業(yè)從業(yè)人員的健康，管單位就要管該單位職工的健康。[14]二是堅持政府主導(dǎo)，動員全社會參與。政府是人民健康最重要的責(zé)任主體，政府主導(dǎo)是推動基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，實現(xiàn)全民健康覆蓋，保證社會公平的前提和保障。堅持政府主導(dǎo)要求公共部門切實履行維護人民權(quán)益的基本職責(zé)，構(gòu)建整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，推進區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生資源共享，解決醫(yī)療衛(wèi)生資源不均衡、不充分的問題，實現(xiàn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的普惠共享。不可否認，政府在提供醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)過程中也存在做不到或者做不好的地方，這就需要動員全社會參與，充分發(fā)揮市場、社會組織、個人的力量，滿足公眾多元化的健康需求，實現(xiàn)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的健康治理新格局。三是以基層為重點不斷提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力。以農(nóng)村和基層為重點是我國健康治理的基本方針，新醫(yī)改的一個重要目標(biāo)就是按照“廣覆蓋、?；尽⒖沙掷m(xù)”的原則在農(nóng)村地區(qū)普遍建立“縣醫(yī)院——鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院——村衛(wèi)生室”三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推行鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)一體化管理，[15]使基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)普遍具備為居民健康“守門”的能力。

二、河南省S村衛(wèi)生室的戰(zhàn)“疫”實踐

作為我國農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的“網(wǎng)底”，村衛(wèi)生室是基層健康治理的主體，擔(dān)負著為村民健康“守門”的職責(zé)。筆者通過對河南省S村衛(wèi)生室的調(diào)研來考察基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在健康治理體系中的角色與功能定位。

（一）河南省S村衛(wèi)生室醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)概況

S村位于河南省西北部，村常住居民5932人，設(shè)有衛(wèi)生室5個，共有醫(yī)務(wù)人員12人。衛(wèi)生室實行鄉(xiāng)村一體化管理，即縣衛(wèi)生局統(tǒng)一規(guī)劃和組織，統(tǒng)一業(yè)務(wù)管理、統(tǒng)一藥品管理、統(tǒng)一人員管理、統(tǒng)一收費標(biāo)準、統(tǒng)一機構(gòu)名稱，鄉(xiāng)衛(wèi)生院承擔(dān)對村衛(wèi)生室的管理和指導(dǎo)職責(zé)，5個衛(wèi)生室分別按鄉(xiāng)衛(wèi)生院劃定的區(qū)域為村民提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。目前，各個衛(wèi)生室總面積都不少于60m2，基本醫(yī)療器齊全，有獨立的診室、治療室、藥房、處置間、留觀室，配有藥品柜、資料柜、宣傳欄、電腦等基本設(shè)施，具備為村民提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和疾病初級診療的條件。

衛(wèi)生室的主要職責(zé)包括基本醫(yī)療服務(wù)和公共衛(wèi)生服務(wù)?；踞t(yī)療服務(wù)包括上呼吸道感染、支氣管炎、消化不良等常見疾病的診治，同時整理保存患者基礎(chǔ)資料;一旦遇到疑難病癥，由村醫(yī)填寫扼要病史并提出轉(zhuǎn)診要求。基本公共衛(wèi)生服務(wù)包括村民健康檔案管理服務(wù)，如孕產(chǎn)婦健康管理、老年人健康管理、高血壓和糖尿病等慢性病患者健康管理等。衛(wèi)生室在鄉(xiāng)衛(wèi)生院的指導(dǎo)下每年對轄區(qū)內(nèi)的高血壓、糖尿病、嚴重精神障礙患者及65歲以上老年人開展一次免費健康體檢，醫(yī)務(wù)人員對慢性病患者進行3個月一次定期隨訪，將信息造冊登記并錄入“河南省基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)管理信息系統(tǒng)”;村衛(wèi)生室在日常工作中會對村民進行健康教育，以墻報、宣傳版等形式普及衛(wèi)生知識和疾病預(yù)防常識。

在傳染病預(yù)防方面，村衛(wèi)生室依據(jù)《傳染病防治法》執(zhí)行疫情報告制度，一旦發(fā)現(xiàn)傳染病例則填報“中華人民共和國傳染病報告卡”，內(nèi)容包括患者個人基本信息、病例分類、發(fā)病日期、診斷日期、填卡醫(yī)生等。其中，按照甲類管理的傳染病人或疑似病人在2個小時內(nèi)完成報告，乙、丙類傳染病人、疑似病人及傳染病病原攜帶者在診斷后24小時內(nèi)完成報告。

（二）河南省S村衛(wèi)生室戰(zhàn)“疫”模式

新冠肺炎疫情發(fā)生后，村衛(wèi)生室按照上級指示第一時間暫停診治發(fā)熱患者，所有醫(yī)務(wù)人員全力投入到聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的抗“疫”行動中。

在疫情防控知識培訓(xùn)方面，專業(yè)知識能力是醫(yī)務(wù)人員有效開展疫情防控工作的必要條件，根據(jù)河南省衛(wèi)健委的統(tǒng)一安排，村衛(wèi)生室所有醫(yī)務(wù)人員于2020年1月30日前完成了“河南省基層衛(wèi)生人員能力訓(xùn)練管理平臺”的在線培訓(xùn)工作，培訓(xùn)內(nèi)容包括病例的發(fā)現(xiàn)與報告、轉(zhuǎn)診要求和個人防護措施等，培訓(xùn)結(jié)果截圖發(fā)給鄉(xiāng)衛(wèi)生院，鄉(xiāng)衛(wèi)生院指定專人負責(zé)監(jiān)督村衛(wèi)生室所有醫(yī)務(wù)人員的學(xué)習(xí)情況。

在執(zhí)行日報告和零報告制度方面，對于轄區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)的發(fā)熱、咳嗽人員，村衛(wèi)生室詳細詢問病史并做好門診登記，無流行病學(xué)史的普通發(fā)熱患者建議到就近的鄉(xiāng)、縣醫(yī)療機構(gòu)就診，有流行病學(xué)史的發(fā)熱患者立即報告鄉(xiāng)衛(wèi)生院。鄉(xiāng)衛(wèi)生院初步檢查后，根據(jù)患者實際情況或建議居家隔離觀察或派專人專車送至縣定點醫(yī)院發(fā)熱門診進一步診治?？h定點醫(yī)院對于各項檢查無異常的患者建議暫時居家醫(yī)學(xué)隔離觀察，若癥狀加重的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派專人專車送至縣定點醫(yī)院發(fā)熱門診進一步診治（見圖1）。戰(zhàn)“疫”期間，村衛(wèi)生室于每日下午四點前將轄區(qū)內(nèi)居家隔離觀察者的體溫和發(fā)熱癥狀者的情況通過微信上報鄉(xiāng)衛(wèi)生院。同時，村衛(wèi)生室將排查到的95位自湖北入村人員和76位非來自湖北入村人員填寫的紙質(zhì)版“外來人員健康登記表”“外來入村人員健康狀況建檔立卡登記表”整理成電子表格后上報鄉(xiāng)衛(wèi)生院，內(nèi)容包括乘坐車次、同行人員姓名及聯(lián)系方式、到達目的地時間、居家留觀時間、隔離解除時間等。

在密集排查方面，一是排查重點人群。為防止疫情隨春運輸入本村，在村委會的領(lǐng)導(dǎo)下，村衛(wèi)生室自2020年1月20日起設(shè)置路障封村，并在村口設(shè)立檢測點由醫(yī)務(wù)人員和村委會工作人員輪流值守，嚴格排查外來人員，為必要出村和入村的村民測量體溫、登記信息，同時要求村內(nèi)有武漢旅居史的村民主動報告。為了讓村民意識到疫情的嚴重性，村衛(wèi)生室在街路上張貼了“武漢回來莫亂跑，傳染肺炎不得了”“過年期間少串門，做負責(zé)任的好公民”等標(biāo)語，并在武漢返鄉(xiāng)村民的家門口張貼了“本戶有武漢返鄉(xiāng)人員，請勿相互來往”的標(biāo)志。二是排查重點場所，減少非必要的大規(guī)模聚集性活動。自2020年1月20日起，S村的臺球廳、KTV等密閉式休閑娛樂場所按照村委會要求全部停止?fàn)I業(yè)，村衛(wèi)生室指派醫(yī)務(wù)人員到福利院、養(yǎng)老院、超市等與村民生活密切相關(guān)的重點場所定時噴灑消毒水，對進出人員進行體溫監(jiān)測和信息登記。在縣精神文明建設(shè)委員會的倡議下，村衛(wèi)生室通過村委會大喇叭循環(huán)播放等形式大力宣傳“喜事新辦，喪事從簡”的新風(fēng)尚，引導(dǎo)村民自覺居家隔離，春節(jié)期間用手機視頻通話來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的走親訪友，取得了良好效果。如村鎮(zhèn)餐館紛紛退掉了年前承接的酒席費用;一對已經(jīng)定好婚期的新人如期舉行了新穎的“云婚禮”，原本打算按傳統(tǒng)習(xí)俗大辦喪事的兩戶村民則選擇一切從簡。

在科學(xué)隔離及人性化服務(wù)方面，戰(zhàn)“疫”期間，村衛(wèi)生室所有醫(yī)務(wù)人員堅守崗位，認真做好轄區(qū)內(nèi)隔離人員的管理工作。5個衛(wèi)生室分別指派1名醫(yī)務(wù)人員專門督促返村人員及外來人員簽訂居家隔離觀察告知書，每日上午九點、下午三點為居家隔離者測量體溫并將其體溫情況和身體狀態(tài)填寫到隔離觀察記錄表上，連續(xù)觀察記錄14天確定無異常后簽訂解除居家隔離觀察告知書。在關(guān)注居家隔離者身體健康的同時，村衛(wèi)生室還在轄區(qū)微信交流群中不斷提醒自我隔離人員“有異常要及時與負責(zé)人聯(lián)系”，利用微信、視頻等與需要進行心理疏導(dǎo)的人員進行互動，為慢性疾病患者、村民代購藥品、商品并送貨上門。另外，村衛(wèi)生室還安排專人每日輔助村委會巡邏，對個別串門聊天、聚眾打牌的村民曉之以理、動之以情，宣講新冠病毒的危害性和居家隔離的必要性。

在運用科技手段搜集上報疫情信息方面，村衛(wèi)生室以地域信息庫為依托，充分利用大數(shù)據(jù)對與本地確診病例、疑似病例有過接觸的人員及外來人員進行精確定位、全面追蹤。如在廣東打工的劉某剛返回S村不到一天，村衛(wèi)生室醫(yī)務(wù)人員就到其家中登記信息并開始居家醫(yī)學(xué)隔離觀察。不僅如此，5個衛(wèi)生室還自發(fā)聯(lián)合起來建立微信交流群，以實現(xiàn)信息互通。如第二衛(wèi)生室在排查本轄區(qū)外來人員過程中發(fā)現(xiàn)大車司機張某去過武漢，在了解情況時發(fā)現(xiàn)有6位村民隨同張某出行但并未上報所屬的衛(wèi)生室。第二衛(wèi)生室隨即在微信群中向其他衛(wèi)生室通報，極大地提高了收集疫情信息的效率。

三、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為村民健康“守門”的成績與不足

（一）以人民為中心的戰(zhàn)“疫”共同體

村衛(wèi)生室是疫情防控的前沿陣地，是聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的重要主體。在衛(wèi)生行政部門和鄉(xiāng)衛(wèi)生院的指導(dǎo)下，村衛(wèi)生室堅持以人民生命健康為中心，積極與村委會協(xié)調(diào)配合，在疫情排查、預(yù)防教育、隔離管理、信息上報等方面充分發(fā)揮了“門神”作用。一是以人民生命健康為中心。以人民為中心是中國特色健康治理理念和治理體系的核心原則，也是黨和國家戰(zhàn)勝各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的必然選擇。疫情發(fā)生后，各級黨委和政府把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，迅速作出部署，全面加強對疫情防控的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，[16]采取最全面、最嚴格、最徹底的防控舉措，堅決遏制疫情擴散蔓延勢頭。[17]河南省是全國最早啟動疫情應(yīng)急響應(yīng)機制的省份，[18]并且第一時間將鄉(xiāng)村納入防控重點，充分體現(xiàn)了以人民健康為中心的基本立場和出發(fā)點。二是政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。面對疫情，黨和國家集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，分工協(xié)作，上下聯(lián)動，構(gòu)建了縱到底（從國家衛(wèi)生主管部門到鄉(xiāng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)縱向聯(lián)動）、橫到邊（村醫(yī)與包村干部、民警、村民組長橫向聯(lián)動）的防控體系，充分體現(xiàn)了黨和國家強大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和社會動員能力，體現(xiàn)了我國的制度優(yōu)勢。其中，衛(wèi)生主管部門建立的“基層衛(wèi)生人員能力培訓(xùn)平臺”發(fā)揮了重要作用，即時在線專業(yè)培訓(xùn)使農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員能夠及時掌握疫情防控的最新知識并獲得科學(xué)、規(guī)范的專業(yè)指導(dǎo)，從而為疫情防控打下了堅實的基礎(chǔ)。三是社會參與，協(xié)同治理。村衛(wèi)生室在村委會和村民志愿者的配合下，通過挨家挨戶發(fā)放疫情通知單、喇叭循環(huán)喊話、張貼“硬核”標(biāo)語、將疫情防控知識編成順口溜等形式在農(nóng)村營造出全民戰(zhàn)“疫”的氛圍，使得“勤洗手、多通風(fēng)、不去人多密集處”“出門就把口罩帶，切莫隨地亂吐痰”“發(fā)熱癥狀及早看，自行隔離不傳染”等觀念深入人心。四是疫情信息公開透明，讓村民安心。村衛(wèi)生室利用微信交流群實時公布本市、縣、鄉(xiāng)疫情最新進展，準確、詳細地敘述確診病例、疑似病例的活動軌跡和密切接觸者名單，使村民能夠及時掌握身邊疫情的最新動態(tài)，增強防范意識。及時回應(yīng)村民關(guān)切，對一些不實信息進行辟謠。五是隔離不隔心，隔病不隔愛。村衛(wèi)生室采取的分類管理、精準化服務(wù)等措施一定程度上“軟化”了隔離管理的剛性，不僅確保能在第一時間發(fā)現(xiàn)發(fā)熱病人，降低疫情傳播的風(fēng)險，也避免了村民不必要的恐慌和焦慮。六是人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有。疫情防控中，村衛(wèi)生室與地方政府和村委會協(xié)同，發(fā)動村民、組織村民、依靠村民，與村民團結(jié)一心，群防群控，形成了共同應(yīng)對健康風(fēng)險的命運共同體。同時，在鄉(xiāng)衛(wèi)生院的指導(dǎo)下，村醫(yī)與包村干部、民警、村民組長和志愿者協(xié)同，聯(lián)防聯(lián)控，形成了共同守護村民健康的責(zé)任共同體。

（二）戰(zhàn)“疫”過程中基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的短板

一是疫情防控物資需求與應(yīng)急儲備不足的矛盾。確?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)防疫物資的充足是持久戰(zhàn)“疫”的根本前提，但疫情發(fā)生之初，由于時間緊、任務(wù)重，上級沒有統(tǒng)一調(diào)配防護物資，鄉(xiāng)衛(wèi)生院沒有給衛(wèi)生室發(fā)放足夠的防護服、體溫槍和生活營養(yǎng)品，口罩、酒精、防護服等應(yīng)急物資儲備都存在缺口，一定程度上影響了疫情防控工作。二是科技支撐健康服務(wù)與基層醫(yī)務(wù)人員專業(yè)能力偏低的矛盾。大數(shù)據(jù)時代，“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”成為推進基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力現(xiàn)代化的客觀要求。村衛(wèi)生室與時俱進，不斷推進信息化建設(shè)，利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)匯總村民健康電子檔案成為日常工作中的重要內(nèi)容。集約的信息共享方式有利于基層各部門高效獲取信息，提高工作成效，應(yīng)對疫情的實踐也充分證明了利用科技支撐提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)治理效能的強大優(yōu)勢。但應(yīng)看到，村衛(wèi)生室醫(yī)務(wù)人員普遍存在學(xué)歷偏低、年齡較大、知識結(jié)構(gòu)老化等問題，難以滿足村民日益增長的健康需求。如S村衛(wèi)生室12位醫(yī)務(wù)人員中，僅有1位是本科學(xué)歷，其他均為中專學(xué)歷;50歲以上的5人、40至50歲的5人，30至40歲的僅2人，平均年齡49.1歲。訪談中，一名S村衛(wèi)生室的村醫(yī)說：“每次需要信息統(tǒng)計我都盼著孩子放假來家，能幫幫我，我念信息，他往電腦里輸信息。我年齡也大了，輸一會兒眼睛就開始模糊，我自己一天輸?shù)男畔⑦€沒他坐這里倆小時輸?shù)亩??！比腔鶎俞t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)工作量大與福利待遇低的矛盾。2016年12月27日，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》，強調(diào)要維護基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公益性，?；尽娀鶎?、建機制，將基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供。[19]2018年6月13日，國家衛(wèi)生健康委員會、財政部、國家中醫(yī)藥管理局印發(fā)《關(guān)于做好2018年國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目工作的通知》，規(guī)定基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目包括建立居民健康檔案、健康教育、預(yù)防接種、兒童健康管理、孕產(chǎn)婦健康管理、老年人健康管理、高血壓和2型糖尿病等慢性病患者健康管理、嚴重精神障礙患者管理、肺結(jié)核患者健康管理、中醫(yī)藥健康管理、傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告和處理、衛(wèi)生計生監(jiān)督協(xié)管等12類項目。[20]實踐中，鄉(xiāng)衛(wèi)生院把其中很大一部分攤派給村衛(wèi)生室。盡管村衛(wèi)生室承擔(dān)了極其繁雜的工作任務(wù)，但醫(yī)務(wù)人員的福利待遇并沒有明顯提高。由于工作量大、福利待遇低，村衛(wèi)生室難以吸引高水平的年輕人才。自2014年以來，我國村衛(wèi)生室人員數(shù)量總體上呈不斷減少的趨勢①。國家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《2019年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2019年我國共有村衛(wèi)生室61.6萬個，村衛(wèi)生室人員144.6萬人，與2018年比較，村衛(wèi)生室數(shù)減少0.6萬個，人員總數(shù)減少0.8萬人。[21]如S村衛(wèi)生室5年來沒有人員變動，醫(yī)務(wù)人員的收入主要包括基本公共衛(wèi)生服務(wù)補貼、診療費補貼和門診藥品收入，每月平均2000元左右，比一般農(nóng)民收入高，比村小學(xué)教師低。

四、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的未來構(gòu)想

在健康中國建設(shè)進程中，應(yīng)進一步強化治理思維，多措并舉構(gòu)建基層健康治理新格局，建設(shè)基層健康治理共同體，改善基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)服務(wù)條件，織牢“網(wǎng)底”，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為村民健康“守門”的能力，更好滿足人民群眾對美好生活的需要。

（一）預(yù)防為主，加大“網(wǎng)底”應(yīng)急物資儲備

一方面，設(shè)立疫情專項資金，做好物資儲備工作，提升對突發(fā)疫情的預(yù)防能力。切實改善鄉(xiāng)村一線醫(yī)務(wù)人員工作條件，合理配發(fā)口罩、防護服、消毒水、非接觸式體溫計等公共醫(yī)療衛(wèi)生防護用品?？h級醫(yī)院要做好相關(guān)物資儲備工作，成立專業(yè)的基層衛(wèi)生應(yīng)急隊伍;根據(jù)各鄉(xiāng)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的實際需要統(tǒng)一安排、調(diào)配防護物資并保證公開透明;對各鄉(xiāng)衛(wèi)生院及村衛(wèi)生室進行專業(yè)指導(dǎo)，確保關(guān)鍵時刻醫(yī)務(wù)人員能夠規(guī)范、科學(xué)地使用相關(guān)物資;對防控力量薄弱的村衛(wèi)生室及時安排人員支援，以緩解基層工作壓力。另一方面，多方籌措資源，加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施建設(shè)。要加大基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的資金投入，鼓勵個體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、自治組織等社會主體共同參與基層公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施建設(shè)，力求鄉(xiāng)衛(wèi)生院及村衛(wèi)生室具備獨立的診斷室、治療室、藥房等;想方設(shè)法為基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)引進先進設(shè)施和儀器，提高鄉(xiāng)衛(wèi)生院及村衛(wèi)生室的硬件服務(wù)能力水平。

（二）提升基層醫(yī)務(wù)人員的專業(yè)水平

一是提升鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員疾病預(yù)防專業(yè)水平。要不斷強化鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員的知識儲備和能力培訓(xùn)，使其及時掌握最新知識，為村民提供優(yōu)質(zhì)的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。通過繼續(xù)教育獲取相關(guān)證書，一定程度上也有利于增加基層醫(yī)務(wù)人員的成就感、獲得感，滿足其職業(yè)成長和自我發(fā)展的內(nèi)在需求。[22]二是加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)專業(yè)人才隊伍建設(shè)。為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善全科醫(yī)生培養(yǎng)與使用激勵機制的意見》精神，應(yīng)繼續(xù)實施農(nóng)村訂單定向醫(yī)學(xué)生免費培養(yǎng);教育部辦公廳于2020年5月25日發(fā)布《關(guān)于做好2020年中央財政支持中西部農(nóng)村訂單定向免費本科醫(yī)學(xué)生招生培養(yǎng)工作的通知》，強調(diào)“國家免費醫(yī)學(xué)生”只招收農(nóng)村生源，鼓勵有條件的省份可結(jié)合本地區(qū)實際情況，積極探索按照考生戶籍以縣為單位定向招生的辦法。[23]這一部門工作文件有利于改善鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員的年齡結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定基層疾控隊伍。未來，在基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)過程中要堅持理論教學(xué)和應(yīng)急演練相統(tǒng)一，將思想政治教育和職業(yè)道德培養(yǎng)融入到教學(xué)的全過程，培養(yǎng)其樂于奉獻的愛國情懷，鼓勵其勇于承擔(dān)起時代賦予的使命。三是加強數(shù)字技術(shù)的系統(tǒng)培訓(xùn)。定期對鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員進行系統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)培訓(xùn)，使其能熟練使用相關(guān)軟件，提高信息上報效率。同時，為減輕鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員工作負擔(dān)，可以考慮建立村內(nèi)信息訪問平臺，對村內(nèi)人員進行分類管理。有智能手機的村民自行在信息訪問平臺上登錄上報常規(guī)信息，鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員主要負責(zé)轄區(qū)內(nèi)兒童、老人及相關(guān)重點人群。

（三）改善“網(wǎng)底”醫(yī)務(wù)人員福利待遇

一是重視物質(zhì)激勵，提升基層醫(yī)務(wù)人員的職業(yè)獲得感。提高基層醫(yī)務(wù)人員的整體工資水平，使其基本工資與當(dāng)?shù)乜h級綜合醫(yī)院同等條件醫(yī)務(wù)人員相仿;不斷完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)績效考核制度，充分激發(fā)基層醫(yī)務(wù)人員的內(nèi)在動力。二是重視精神激勵，增強基層醫(yī)務(wù)人員的職業(yè)榮譽感。評選典型優(yōu)秀人物不僅有利于增強獲獎?wù)叩膬?nèi)心滿足感，還有利于發(fā)揮榜樣示范作用，營造樂于奉獻的醫(yī)療服務(wù)工作氛圍。如疫情防控中，S村的孫某被評選為“最美鄉(xiāng)村醫(yī)生”，他激動地表示“這比給多少錢都有意義”。三是建立科學(xué)的職稱晉升體系，增強基層醫(yī)務(wù)人員的職業(yè)成就感。在編制基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人力資源發(fā)展規(guī)劃時適當(dāng)增加高級職稱名額，[24]這樣既有利于充分調(diào)動基層醫(yī)務(wù)人員的工作積極性，也有利于拓展其職業(yè)發(fā)展空間。

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（責(zé)任編輯：劉? 丹）

Investigation on “Epidemic” of Primary Medical and Health

Service from the Perspective of Health Governance

Zhang Xingming，Yuan Xinyuan

Abstract：Since the 18th National Congress of the Communist Party of China，great progress has been made in the reform of China's medical and health system，and people's health level has been continuously improved. In the process of novel coronavirus pneumonia prevention and control，the primary public health care institutions that spread all over the urban and rural areas as the first line of defense for epidemic prevention and control played a fundamental role in joint prevention and control and group prevention.This paper investigates the course of “epidemic” in s village clinic of Henan Province，analyzes the achievements and shortcomings of primary medical and health services from the perspective of health governance，and puts forward corresponding countermeasures and suggestions，hoping to provide reference for promoting the construction of healthy China.

Key words：health governance;healthy China;primary medical and health services;epidemic prevention and control