我國(guó)貧困治理體系的三維區(qū)隔化邏輯與整體性思維

摘? ? ? 要：我國(guó)的貧困治理體系具有結(jié)構(gòu)性與系統(tǒng)性，以人民為中心的政治邏輯、以科層制為載體的行政邏輯與以多元參與為模式的行動(dòng)邏輯分別主導(dǎo)宏觀架構(gòu)、中觀政策制定實(shí)施以及基層具體執(zhí)行層面。然而，三維邏輯之間的區(qū)隔性易產(chǎn)生碎片化扶貧困境。通過(guò)整體性思維將工具理性與價(jià)值理性相結(jié)合，有助于化解三維邏輯之間的區(qū)隔，更有助于推進(jìn)逆“碎片化”整體性扶貧。

關(guān)? 鍵? 詞：貧困治理;三維邏輯;科層制;整體性思維

中圖分類號(hào)：F323.8? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2020）12-0001-07

收稿日期：2020-07-01

作者簡(jiǎn)介：陳平（1987—），女，山東臨朐人，青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?/p>

基金項(xiàng)目：本文系教育部社科基金項(xiàng)目“國(guó)家治理架構(gòu)、政策與行動(dòng)的三維融合機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：17YJC810001。

消除貧困是世界各國(guó)共同面臨的重大課題，2019年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)之所以授予阿比吉特·班納吉、埃絲特·杜弗洛以及邁克爾·克雷默三位學(xué)者，就是為了表彰他們?cè)跍p輕全球貧困方面的實(shí)驗(yàn)性做法。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)取得了決定性成就，交出了一份令世人震撼的脫貧成績(jī)單，貧困人口從2012年年底的9899萬(wàn)人減到2019年年底的551萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%，區(qū)域性整體貧困基本得到解決。[1]這既是中國(guó)特色貧困治理制度優(yōu)勢(shì)的表現(xiàn)，也蘊(yùn)含了豐富的中國(guó)話語(yǔ)、中國(guó)智慧，體現(xiàn)出中國(guó)積極參與全球治理的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。正如世界銀行于2018年發(fā)布的《中國(guó)系統(tǒng)性國(guó)別診斷》中所指出的：“中國(guó)在快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減少貧困方面取得了史無(wú)前例的成就”。截至2018年年末，我國(guó)貧困人口累計(jì)減少8200多萬(wàn)，減貧速度明顯快于全球。世界銀行發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，按照每人每天1.9美元的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)，從1981年末到2015年末，我國(guó)貧困發(fā)生率累計(jì)下降了87.6個(gè)百分點(diǎn)，年均下降2.6個(gè)百分點(diǎn)，同期全球貧困發(fā)生率累計(jì)下降32.2個(gè)百分點(diǎn)，年均下降0.9個(gè)百分點(diǎn)。[2]

一、我國(guó)貧困治理體系中的三維邏輯

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是黨的十九大提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，對(duì)于實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)、建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有重大意義，但“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)不是輕輕松松一沖鋒就能打贏的，從決定性的成就到全面勝利，面臨的困難和挑戰(zhàn)依然艱巨，決不能松勁懈怠”。[3]實(shí)踐中，我國(guó)的貧困治理體系呈現(xiàn)出明顯的層級(jí)性：宏觀上，黨中央設(shè)計(jì)貧困治理的頂層架構(gòu);中觀上，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及中央各部委領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)政府制定實(shí)施貧困治理政策;微觀上，基層政府具體落實(shí)貧困治理政策，社會(huì)積極參與。

（一）以人民為中心：貧困治理頂層設(shè)計(jì)的政治邏輯

在馬克思、恩格斯看來(lái)，社會(huì)主義制度與資本主義制度的差異是導(dǎo)致人民貧困的制度根源?！耙磺猩鐣?huì)貧困、精神屈辱和政治依附的奴役基礎(chǔ)”[4]存在于資本主義制度的基因中，因此人民貧困的原因“應(yīng)當(dāng)?shù)劫Y本主義制度本身中去尋找”。[5]社會(huì)主義制度則不同，其以實(shí)現(xiàn)所有人的共同富裕為目標(biāo)。代表大多數(shù)人的利益是馬克思主義政黨區(qū)別于其他一切政黨的本質(zhì)屬性，中國(guó)共產(chǎn)黨人從黨成立之日起就確立了為天下勞苦人民謀幸福的目標(biāo)。[6]黨的十六大以來(lái)，黨中央明確提出大力推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)，解決農(nóng)村人口的溫飽問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，黨中央明確提出建成全面小康社會(huì)需要首先解決現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)①下的絕對(duì)貧困問(wèn)題，貧困治理成為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的核心要義，“精準(zhǔn)扶貧”“脫貧攻堅(jiān)”等詞匯多次出現(xiàn)在中央文件中。新時(shí)代，我國(guó)消除農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的目標(biāo)基本完成，即將進(jìn)入消除相對(duì)貧困的治理階段。今后的貧困治理戰(zhàn)略就是要通過(guò)進(jìn)一步完善系統(tǒng)性、層級(jí)性的貧困治理體系，解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，逐步解決貧困人口的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療等難題，特別是要完善農(nóng)村低保政策，兜住脫貧的底線，在加大中央脫貧力度的同時(shí)提高貧困人口自身的發(fā)展能力。

（二）以科層制為載體：貧困治理政策制定實(shí)施的行政邏輯

公共行政學(xué)將科層制定義為一種以專業(yè)化分工、層級(jí)節(jié)制和按章辦事為主要特征的理性組織。[7]在我國(guó)，科層制作為聯(lián)系國(guó)家與社會(huì)的橋梁始終是國(guó)家治理的主要組織載體，[8]呈現(xiàn)出典型的“條”（橫向部門化）、“塊”（縱向?qū)蛹?jí)化）特征，機(jī)構(gòu)設(shè)置上下對(duì)口，層級(jí)間職責(zé)同構(gòu)。具體到貧困治理中，表現(xiàn)為政府主導(dǎo)扶貧工作。中央層面，1986年5月16日國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，1993年12月28日更名為國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)中央各部委職能，并通過(guò)雙首長(zhǎng)負(fù)責(zé)、壓力層層傳遞和考核問(wèn)責(zé)機(jī)制將領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制具體化，[9]同時(shí)向貧困村選派第一書記，發(fā)揮引領(lǐng)作用。地方層面，各級(jí)政府在國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及中央各部委領(lǐng)導(dǎo)下制定實(shí)施貧困治理政策，以行政體制和行政服務(wù)來(lái)貫徹執(zhí)行政治要求與政治意志。[10]特別是市級(jí)政府要積極貫徹落實(shí)上級(jí)扶貧精神，根據(jù)扶貧進(jìn)展不斷進(jìn)行部門協(xié)調(diào)與資源供給，從經(jīng)費(fèi)劃撥、協(xié)調(diào)參與、職能明確等方面為貧困治理提供支持。

（三）以多元參與為模式：貧困治理具體執(zhí)行的行動(dòng)邏輯

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》明確提出，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、尊重農(nóng)民主體地位、部門協(xié)作與社會(huì)幫扶的基本原則。貧困治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與全面建成小康社會(huì)的成敗，需要協(xié)調(diào)好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，多元力量共同參與。首先，基層政府是落實(shí)扶貧工作的主要載體。2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）明確提出，按照縣為單位、規(guī)模控制、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的原則，對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶建檔立卡，建設(shè)全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?？h級(jí)政府作為精準(zhǔn)扶貧工作的第一責(zé)任主體，需要對(duì)接上級(jí)扶貧辦下發(fā)的任務(wù)，協(xié)調(diào)縣級(jí)職能部門之間的協(xié)同合作，將扶貧責(zé)任、資金、權(quán)力、任務(wù)等進(jìn)行分解下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接將扶貧工作落實(shí)到貧困村，通過(guò)優(yōu)化配置資源、選派干部駐村幫扶、調(diào)動(dòng)村干部積極性等方式促進(jìn)村級(jí)單位整體脫貧。其次，社會(huì)參與是扶貧工作的重要補(bǔ)充?！兑庖?jiàn)》明確提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制，支持各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)和無(wú)黨派人士參與扶貧開(kāi)發(fā)工作，鼓勵(lì)引導(dǎo)各類企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人以多種形式參與扶貧開(kāi)發(fā)。社會(huì)參與扶貧的方式多種多樣，如社會(huì)組織既可以直接參與扶貧活動(dòng)，也可以為基層政府提供扶貧專業(yè)咨詢與評(píng)估服務(wù);企業(yè)既可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，為貧困村制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立企業(yè)生產(chǎn)基地以吸收貧困村的就業(yè)人口，也可以將異地扶貧搬遷與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)與幫扶救助雙贏。最后，貧困人口既是扶貧對(duì)象也是扶貧主體，激發(fā)貧困人口的積極性與內(nèi)生動(dòng)力是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶和長(zhǎng)效脫貧的關(guān)鍵。[11]《意見(jiàn)》明確提出要尊重貧困地區(qū)群眾在脫貧致富中的主體地位，鼓勵(lì)其發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗精神，通過(guò)自身努力增加收入，改變落后面貌。在實(shí)際工作中，要進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)宣傳工作，積極宣傳貧困地區(qū)廣大干部群眾自強(qiáng)不息、戰(zhàn)勝貧困的先進(jìn)事跡，總結(jié)推廣扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐中探索的成功經(jīng)驗(yàn)，大力弘揚(yáng)中華民族扶貧濟(jì)困、樂(lè)善好施的傳統(tǒng)美德，激發(fā)貧困地區(qū)干部群眾脫貧致富的信心和活力。

二、我國(guó)貧困治理體系的區(qū)隔化困境

現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)貧困治理體系的三維邏輯具有差異性，一定程度上影響了總體治理效果，具體表現(xiàn)為政治邏輯、行政邏輯與行動(dòng)邏輯之間的相互區(qū)隔。

（一）政治邏輯與行政邏輯的區(qū)隔

公共行政學(xué)認(rèn)為，科層制是工具理性的集中體現(xiàn)，其依據(jù)職能、職位的分工分層以規(guī)則進(jìn)行管理和組織，專注層級(jí)的功能與效率，淡化行政的意識(shí)形態(tài)色彩及理念價(jià)值在政策執(zhí)行中的作用，注重對(duì)行政效率與行政功能的考量，一定程度上成為非人格化的行動(dòng)機(jī)器，這是任何一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家都無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)。在我國(guó)，馬克思主義政黨的性質(zhì)與中華傳統(tǒng)文化共同形塑了集權(quán)式的政治形態(tài)。然而，集權(quán)式政治形態(tài)的突出特點(diǎn)是關(guān)注目標(biāo)與結(jié)果導(dǎo)向，由此也衍生出以目標(biāo)為導(dǎo)向的政治邏輯與以工具為導(dǎo)向的行政邏輯的區(qū)隔。具體到貧困治理中，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)、解決現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困人口問(wèn)題是當(dāng)前貧困治理的主要目標(biāo)，而國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及中央各部委面對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題，其專業(yè)精神尚處于形塑階段，一些扶貧領(lǐng)域還未涉及或涉及不深，使得部分扶貧項(xiàng)目審批與資金撥付推進(jìn)緩慢。

組織學(xué)認(rèn)為，以科層制為代表的常規(guī)機(jī)制與動(dòng)員機(jī)制是兩個(gè)相互替代的治理機(jī)制，存在內(nèi)在的緊張與不兼容性。[12]所謂“運(yùn)動(dòng)性”治理（亦稱“運(yùn)動(dòng)式”治理），是指治理主體運(yùn)用自身資源打破常規(guī)程序?qū)ι鐣?huì)重大問(wèn)題或難題進(jìn)行“運(yùn)動(dòng)式”專項(xiàng)整治的方式，[13]能夠最大限度調(diào)動(dòng)人力、財(cái)力、物力等資源進(jìn)行行政活動(dòng)，[14]有效克服部門之間因“條”“塊”設(shè)定而出現(xiàn)踢皮球現(xiàn)象。近年來(lái)，我國(guó)中央財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金以平均每年超過(guò)100億元的速度在增加，[15]為重點(diǎn)貧困縣提供了巨額補(bǔ)貼。同時(shí)，黨中央通過(guò)駐村扶貧、派駐第一書記、巡視、督查等形式試圖打破科層制對(duì)扶貧治理工作不利的制度因素和組織因素。但是，科層制根深蒂固的行政體制、組織機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度使得扶貧治理任務(wù)需逐級(jí)下達(dá)，責(zé)任層層分解，一定程度上抑制了“運(yùn)動(dòng)性”治理的啟動(dòng)與運(yùn)轉(zhuǎn)，延緩了扶貧工作的整體推進(jìn)。

（二）行政邏輯與行動(dòng)邏輯的區(qū)隔

科層組織是公共部門完成行政任務(wù)的基本組織形態(tài)，[16]科層制確定了組織的物理結(jié)構(gòu)，又建構(gòu)了組織行為，在工業(yè)化大生產(chǎn)背景下為復(fù)雜的組織管理活動(dòng)提供了簡(jiǎn)潔的工具。然而，與私營(yíng)部門相比，公共部門面對(duì)更加復(fù)雜的治理對(duì)象，隨著組織環(huán)境不斷發(fā)生變化，公共部門的行政任務(wù)極具模糊性，具體表現(xiàn)在目標(biāo)設(shè)定、規(guī)則制定、角色職責(zé)等方面。貧困治理中，一方面，不同區(qū)域、層級(jí)的政府面臨的發(fā)展問(wèn)題及民生訴求各有不同，對(duì)于“創(chuàng)新”“幸?！薄靶】怠钡戎饔^性較強(qiáng)的政策目標(biāo)，應(yīng)該做什么、如何做、何時(shí)做也有不同的答案，這極易造成基層治理行動(dòng)的失范;另一方面，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及中央各部委、各省市政府嚴(yán)格遵循行政邏輯，強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程的規(guī)則性與程序性，要求基層政府以相關(guān)制度與政策為行動(dòng)依據(jù)，在確保扶貧工作循序漸進(jìn)開(kāi)展的同時(shí)也使得“文牘主義”“部門主義”等現(xiàn)象成為可能。事事做到有文件可查在一定程度上會(huì)導(dǎo)致扶貧工作進(jìn)展緩慢，過(guò)于強(qiáng)調(diào)部門分工與權(quán)責(zé)也容易造成部門之間配合及扶貧資源整合出現(xiàn)脫節(jié)。而在基層政府的行動(dòng)邏輯中，依據(jù)扶貧工作的特點(diǎn)不斷調(diào)整治理方法可能比一味遵守規(guī)章制度更有效果，尤其是面對(duì)扶貧治理中出現(xiàn)的突發(fā)、偶發(fā)的不確定因素，沒(méi)有例行經(jīng)驗(yàn)可循，創(chuàng)新型的思維與手段必然會(huì)突破原有的制度規(guī)范。如新冠肺炎疫情導(dǎo)致部分已脫貧人口返貧，如何幫助其迅速脫貧，“電商”“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”等形式可能比既有的扶貧方法成效更大。

（三）政治邏輯與行動(dòng)邏輯的區(qū)隔

貧困問(wèn)題是制約國(guó)家發(fā)展的難題。改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央不斷探索中國(guó)特色的扶貧道路，對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的體制機(jī)制進(jìn)行多次調(diào)整，將國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與扶貧工作有效銜接起來(lái);不斷創(chuàng)新扶貧考核制度及方式，充分調(diào)動(dòng)扶貧干部的積極性;不斷創(chuàng)新扶貧模式，將開(kāi)發(fā)式扶貧與保障式扶貧、綠色生態(tài)發(fā)展與減貧有效結(jié)合起來(lái)，在國(guó)家層面形成了國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)相結(jié)合的大扶貧格局。[17]扶貧的政治邏輯既為基層扶貧工作提供了高位資源，也強(qiáng)化了基層干部的任務(wù)與責(zé)任。但應(yīng)看到，基于政治邏輯的扶貧壓力也導(dǎo)致了治理異化現(xiàn)象的出現(xiàn)，少數(shù)基層扶貧干部為應(yīng)對(duì)上級(jí)隨訪，或是事先去貧困家庭做工作，或是夸大扶貧資金的投放效果，或是盲目借款進(jìn)行扶貧。扶貧異化現(xiàn)象不僅不利于扶貧資源的優(yōu)化配置，也降低了貧困群眾對(duì)政府的信任度。此外，個(gè)別農(nóng)村人口對(duì)扶貧政策的認(rèn)識(shí)不足，為享受扶貧優(yōu)惠想方設(shè)法爭(zhēng)取貧困戶名額。“紅眼羨貧”現(xiàn)象折射出貧困戶識(shí)別確實(shí)存在不精準(zhǔn)的問(wèn)題，需要適當(dāng)調(diào)整扶貧工作方法方式。

三、我國(guó)貧困治理的整體性思維

整體性政府理論主張通過(guò)縱向與橫向的相互協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)有效的政府治理，各層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)能夠聯(lián)合使用稀缺資源，促進(jìn)不同利益主體之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。[18]整體性治理是對(duì)整體性政府理論的深化，其以“跨界合作”為核心理念，以“協(xié)調(diào)”與“整合”為關(guān)鍵要素，是對(duì)新公共管理中部門分化與本位主義的回應(yīng)。新時(shí)代，“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)既體現(xiàn)了人民的共同心愿，也意味著我國(guó)必須在脫貧攻堅(jiān)的偉大戰(zhàn)斗中取得勝利。筆者認(rèn)為，貧困治理應(yīng)通過(guò)整體性治理實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的有機(jī)結(jié)合，打破政治邏輯、行政邏輯、行動(dòng)邏輯之間的區(qū)隔，以如期全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（一）加強(qiáng)貧困治理頂層設(shè)計(jì)

扶貧開(kāi)發(fā)事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)人民福祉，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，事關(guān)我國(guó)國(guó)際形象。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大舉措，是體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要標(biāo)志，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要途徑。在扶貧的路上，不能落下一個(gè)貧困家庭、丟下一個(gè)貧困群眾。黨的十八屆五中全會(huì)從實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)出發(fā)，明確到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全都摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。習(xí)近平總書記在會(huì)上重點(diǎn)回答了“扶持誰(shuí)”“誰(shuí)來(lái)扶”“怎么扶”三個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，為如何做好脫貧攻堅(jiān)工作做出了“頂層設(shè)計(jì)”。做好扶貧工作，最基礎(chǔ)的是要實(shí)實(shí)在在地把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，真正了解和掌握貧困地區(qū)發(fā)展的“癥結(jié)”和貧困群眾的“困根”。[19]一方面，應(yīng)以協(xié)作信任為原則運(yùn)用整體性思維構(gòu)建貧困治理框架，至少要包括貧困人口識(shí)別、貧困幫扶、扶貧管理以及扶貧考核四個(gè)環(huán)節(jié)，四個(gè)環(huán)節(jié)要環(huán)環(huán)相扣;另一方面，應(yīng)對(duì)扶貧組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，構(gòu)建價(jià)值協(xié)同機(jī)制、信息共享機(jī)制以及誘導(dǎo)動(dòng)員機(jī)制，將政治邏輯的價(jià)值導(dǎo)向、行政邏輯的信息溝通、行動(dòng)邏輯的通力合作融為一體，協(xié)調(diào)多元行動(dòng)者的利益關(guān)系。

（二）完善貧困治理制度體系

消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是黨的重要使命。為此，要加快建立健全覆蓋全民的、科學(xué)規(guī)范有效的貧困監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系，包括貧困指標(biāo)的設(shè)定、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、數(shù)據(jù)采集分析和預(yù)報(bào)等內(nèi)容;逐步完善貧困響應(yīng)機(jī)制，建檔立卡，保證能夠到戶、到人地準(zhǔn)確了解貧困狀況和脫貧需求;完善資源籌集和傳遞機(jī)制，注重調(diào)動(dòng)各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面的力量，籌集貧困者所需要的多樣化資源，提高資源傳遞效率;強(qiáng)化內(nèi)生動(dòng)力培育機(jī)制，扭住教育這個(gè)脫貧致富的根本之策，實(shí)現(xiàn)扶貧與扶志扶智相結(jié)合、輸血造血相結(jié)合、物質(zhì)資本積累與人力資本提升相結(jié)合、公共基礎(chǔ)設(shè)施與個(gè)人經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)相結(jié)合;完善扶貧監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，加大第三方評(píng)估力度，科學(xué)評(píng)估扶貧效果，保障扶貧資源能夠有效傳遞、合理分配并發(fā)揮作用;提升精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧能力，進(jìn)一步發(fā)揮包括社會(huì)工作者在內(nèi)的多種專業(yè)人員的作用，促進(jìn)信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)的基本要求，切實(shí)提高扶貧實(shí)效。[20]

（三）創(chuàng)新貧困治理行動(dòng)模式

治理與管理的最大不同體現(xiàn)在前者的參與主體是多元的，通過(guò)共同參與及持續(xù)互動(dòng)實(shí)現(xiàn)效能的最大化。2015年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出要“強(qiáng)化政府責(zé)任，引領(lǐng)市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)力，鼓勵(lì)先富幫后富，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局?！必毨е卫淼倪^(guò)程也是一個(gè)社會(huì)再動(dòng)員、再組織和再塑造的過(guò)程，即貧困群眾獲得實(shí)惠，基層黨員更加活躍，基層黨組織更加強(qiáng)化，基層社區(qū)的能力得以加強(qiáng)，社會(huì)成員的協(xié)作得以推進(jìn)，干部素質(zhì)進(jìn)一步提升，各種治理的體制機(jī)制得以完善。[21]貧困治理的行動(dòng)邏輯在導(dǎo)向上應(yīng)做到經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)屬性并重，在主體上應(yīng)借助多元扶貧主體之間的橫向關(guān)系搭建公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在方式上應(yīng)注重外部輸入與內(nèi)源式發(fā)展相結(jié)合，以創(chuàng)新精神推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，完善規(guī)劃，分類指導(dǎo)，找準(zhǔn)突破口，做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧、宜生態(tài)旅游則生態(tài)旅游，使貧困地區(qū)發(fā)展建立在自身有利條件的基礎(chǔ)上;在扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實(shí)招，把各類資源和要素配置好、利用好;加強(qiáng)監(jiān)測(cè)評(píng)估、實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，使扶貧幫困真正扶到關(guān)鍵處、幫到點(diǎn)子上，確保扶貧取得實(shí)效。[22]

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（責(zé)任編輯：劉? 丹）

The Logic of Three-Dimensional Division and the Holistic Thinking of

China's Poverty Governance System

Chen Ping

Abstract：China's poverty governance system is structural and systematic.The political logic with people as the center，the administrative logic with bureaucracy as the carrier and the action logic with multiple participation as the mode respectively dominate the macro structure，the implementation of meso policy formulation and the specific implementation level at the grass-roots level.However，the separation between the three-dimensional logic is easy to lead to fragmentation poverty alleviation dilemma.The combination of instrumental rationality and value rationality through holistic thinking is helpful to resolve the separation between three-dimensional logic and promote the anti fragmentation holistic poverty alleviation.

Key words：poverty governance;three dimensional logic;bureaucracy;holistic thinking