新時代地方政府性債務(wù)審計研究

聶晶晶

摘要：新時代背景下，我國提出了促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展這一審計目標。地方政府性債務(wù)作為經(jīng)濟發(fā)展的主要宏觀因素，對國家與市場的穩(wěn)定有著重要影響，防范和控制地方政府性債務(wù)風險具有重大意義。本文在對新時代背景下地方政府性債務(wù)風險的基礎(chǔ)上，再圍繞了地方舉債“借、管、用、還”四個步驟下的審計目標，探討了地方政府性債務(wù)風險審計的不足與缺陷，進而針對性地提出審計管理建議，具有一定的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù)? 政府審計? 債務(wù)風險

一、引言

2011 年起，我國始終在強調(diào)對地方政府性債務(wù)風險防范、管理和控制工作;2017年10月18日，習近平主席在黨的十九大報告中指出我國從新常態(tài)步入新時代，這標志著我國經(jīng)濟將向著更高更大更穩(wěn)的趨勢發(fā)展。根據(jù)政府債務(wù)理論：經(jīng)濟越發(fā)展，政府債務(wù)規(guī)模越大。地方政府自身對債務(wù)進行防范和控制風險的難度越來越高。政府審計作為國家外部審計機關(guān)，不僅擁有較高的獨立性和專業(yè)性，還具備法律給予的一定程度的行政處理處罰權(quán)利，能較好發(fā)揮經(jīng)濟監(jiān)督者作用，讓地方性政府債務(wù)更加規(guī)范。

二、新時代地方政府性債務(wù)風險

地方政府債務(wù)風險是地方政府因未來擁有的公共資源無法承擔未來支出以至于損害到經(jīng)濟、社會的可能性[2]，而地方政府的未來收入是公共資源的主要組成部分，其又大致分為土地出讓、上級分配及稅收收入。但是，土地出讓的價格及條件較大受政府宏觀政策影響;上級分配主要依據(jù)地方政府預算下達，而預算軟約束又易導致預算編制不充分、效益低的問題;再加上我國新時代背景下大力實行“減稅降費”政策，稅收收入減少;故地方政府收入是否可承擔未來責任存在高度不確定性。另外，在新時代背景下，地方政府債務(wù)呈現(xiàn)主體多元、規(guī)模龐大及形式隱蔽等特征[3]。這主要體現(xiàn)在：第一，我國地方政府性債務(wù)舉債主體主要但不局限于政府機構(gòu)部門，還包括與之有著密切關(guān)系的融資平臺公司和地方企事業(yè)單位;第二，政府除卻發(fā)行債券，還可以通過向個人、盈利性企業(yè)、銀行借款等獲取資金[1];第三，政府可通過簽訂“3P”、政府兜底、協(xié)議回購等手段造成不是政府債務(wù)的錯覺，進而增加潛在風險。因此，本文參考了相關(guān)文獻，擬從政府舉債“借、管、用、還”四個流程全面、系統(tǒng)地評價地方政府債務(wù)風險，主要有：規(guī)模風險——舉債數(shù)量的多少，結(jié)構(gòu)風險——舉債分類的占比，效益風險——管理不善或消費無果，以及最終應無力償還的外在風險——政府債務(wù)或國家經(jīng)濟危機[3]。

三、地方政府性債務(wù)審計問題

（一）審計程序缺乏多樣性和針對性

審計程序主要是針對被審計對象的審查目標而制定的。一般而言，被審計對象越廣泛，審查目標越多樣，制定的審計程序也會越多。但是，我國地方政府性債務(wù)審計而言，首先，地方政府性債務(wù)未實現(xiàn)常態(tài)化，審計周期無法確定、審計范圍不夠全面;其次審計多注重債務(wù)資金的“管”和“用”的階段，在這兩個階段還多重視債務(wù)資金的管理和使用是否真實、是否符合法律法規(guī)要求，而忽視管理和使用的效益效果，更忽略了在“借”和“還”階段的相應審計目標——預算編制是否規(guī)范準確和還款來源是否存在風險。另外，也缺乏針對整個舉債流程負責的領(lǐng)導干部的審計和對地方政府要求整改的事后跟蹤審計。

（二）審計評價指標體系不健全

對于地方政府性債務(wù)評價指標，主要集中于“借”和“還”兩個流程上：財政局主要關(guān)注的是債務(wù)余額及其分類，我國學者理論研究多是基于債務(wù)余額的債務(wù)率，債務(wù)增長率及償債率等評價指標。而在這些評價指標中，債務(wù)余額是地方政府年末的那個數(shù)額，只能反映出那一時點的狀況，缺乏總體代表性;其它的指標都是基本本年年末數(shù)據(jù)或上一年數(shù)據(jù)求出的相對數(shù)，雖能在一定成程度上衡量當年債務(wù)狀況，但都沒有很好地代表債務(wù)未來趨勢走向。另外，由于當前主要針對的是“借”、“還”兩個流程，而剩下的“管”和“用”流程上的債務(wù)資金績效評價指標和全流程上的領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任指標研究探討幾乎空白，導致實踐中對頻頻出現(xiàn)的債務(wù)浪費，官員不法現(xiàn)象也不能進行有效處理。

（三）審計公告披露信息不完整

綜合審計署歷年發(fā)布的《政府債務(wù)審計結(jié)果》公告，審計公告披露的信息中，主要包括審計活動發(fā)現(xiàn)的政府債務(wù)重大問題，如債務(wù)資金閑置、違規(guī)舉債主體和數(shù)額等;當年中央和地方承擔的債務(wù)余額;相關(guān)債務(wù)的借款主體、債務(wù)來源、舉債時間、債務(wù)期限、償債安排和債務(wù)分類結(jié)構(gòu)等。但是，這些都只是闡述了地方政府債務(wù)最表面的信息和問題，相關(guān)信息的完整性、公開性都沒有得到有效公布。比如：描述了地方政府償債安排，在下一年卻沒有確認地方政府是否真實并準確償還。對于已審計出的問題，只是粗略描述了基本事件，卻無具體的原因、動機分析，相關(guān)違法違紀事件中涉及到的主要、具體的人員資料也沒有公開，給了官員踢皮球、尋找“替罪羊”的可能性。這不僅剝奪了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)——使得公眾無法判斷政府處理對象是否正確、處理方法是否處理得當;更可能無法從根源上解決問題，導致事件反復，審計資源浪費。另外，審計公告中也沒有詳細的后續(xù)地方政府整改情況，造成拖延處理、時效性變差。

（四）政府審計人員嚴重不足且水平多層次化

地方政府債務(wù)審計的人力資源主要可以從外部額外增加和內(nèi)部自我調(diào)整考慮。從外部考慮，我國政府審計人員屬于政府編制人員，其總數(shù)基本固定不變。增加政府審計人員，不僅意味著要減少其它部門人員，還意味著提高了所有部門的審計概率，困難程度可想而知。從內(nèi)部考慮，在新時代背景下，我國提出的“審計全覆蓋”概念，該概念提出下審計項目增加、規(guī)模增大、范圍變廣的狀況讓政府審計難以抉擇，容易顧此失彼。另外，又因我國審計歷史發(fā)展時間短，而對高質(zhì)量審計人員需求卻在不斷增加，使得新審計人員具有較高的理論基礎(chǔ)，老審計人員擁有多年的實踐經(jīng)驗，總體水平呈現(xiàn)多層次化。

四、地方政府性債務(wù)審計管理建議

對于地方政府性債務(wù)，本文主要為滿足整個舉債流程——“借”、“管”、“用”、“還”的審計目標提出針對性建議，主要包括以下幾點：

（一）針對“借”款流程：敦促國家出臺相關(guān)機制規(guī)定，嚴格把控地方政府債務(wù)融資平臺

我國雖然已經(jīng)出臺了較多地方政府性債務(wù)的相關(guān)規(guī)定，但規(guī)定的內(nèi)容卻不夠全面和具體。比如我國對地方政府的編制預算雖有著一定的要求，但對地方政府計算出的預算數(shù)額沒有很好的衡量辦法，導致預算混亂、資金浪費的等現(xiàn)象;又比如我國雖嚴禁地方政府直接進行舉債，卻頻頻檢查出地方政府依據(jù)一系列“隱形”手段（融資平臺等）不合規(guī)地獲取債務(wù)資金現(xiàn)象。因此，政府審計作為外部監(jiān)督機構(gòu)，一方面要揭示出“借”款中的問題，另一方面要針對審查出的問題，敦促國家出臺相關(guān)規(guī)定。只有如此，才能從源頭上解決和避免問題。

（二）針對“管”款流程，加強領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計問責機制

目前，我國地方政府預算編制的計劃性較差，地方政府往往存在高估地方政府資金需求，進而導致過度舉債行為發(fā)生。而在取得額外的債務(wù)資金后，地方政府領(lǐng)導干部在考慮是否資金使用時，與其自作主張用于沒有在預算內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往會出于規(guī)避風險的心理，將額外的債務(wù)資金閑置與進行隱瞞。這樣，就算查出過度舉債，后果也不至于威脅自身職位。當然，偶爾也會出現(xiàn)地方政府出于個人利益挪用、貪污債務(wù)資金的現(xiàn)象。因此，針對地方政府領(lǐng)導干部在債務(wù)資金管理上的亂作為、不作為現(xiàn)象，政府審計機構(gòu)做到違法必究、嚴肅問責，有效發(fā)揮威懾和處理處罰作用。

（三）針對“用”款流程，完善地方債務(wù)審計評價體系

對債務(wù)資金的使用情況的審計，不僅要關(guān)注其真實性和合規(guī)性，還要重視債務(wù)資金的使用效果。但是，目前關(guān)于債務(wù)資金的效益評價指標較少，體系也不完善。因此，政府審計不光要獲取真實、完整的信息資料，還應該在實踐中探索，歸納總結(jié)出有效的績效衡量指標（如債務(wù)資金用途項目上預算效益與真實效益之比或預算成本和真實成本之比），尋找出現(xiàn)較大數(shù)額差異的原因并分析其是否合理，進而提高債務(wù)資金使用效率，達到加快經(jīng)濟發(fā)展的最終目標。

（四）針對“還”款流程，開展事后跟蹤機制、促進信息公開化

對于“還”款流程上的審計，首先，政府審計機構(gòu)需根據(jù)可獲取的資料，查明當年債務(wù)的還款時間和還款數(shù)額，進而檢查地方政府是否及時、完整地進行了還款，還款金額來源是否正常。其次，對于無法及時還款的地方政府，不僅要追查未還款原因，查明是否存在潛在重大風險。如果存在潛在重大風險，應考慮是否擴大審計目標和增加審計程序;如果不存在，也要加強跟蹤地方債務(wù)后續(xù)還款情況。最后，政府審計應該如實、具體地將相關(guān)信息顯示在審計結(jié)果報告中，以滿足社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

參考文獻：

[1]吳勛，王梓穎.基于審計結(jié)果公告的政府性債務(wù)風險剖析[J].財會月刊，2018（21）：152-156.

[2]宋夏云，馬逸流，沈振宇.國家審計在地方政府性債務(wù)風險管理中的功能認知分析[J].審計研究，2016（01）：45-52.

[3]陳涵.新常態(tài)下地方政府債務(wù)協(xié)同治理審計研究[D].南京審計大學，2018.

（作者單位：南京審計大學）