歐洲國家如何為靈活就業(yè)人員提供社會(huì)保障

張浚

【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷進(jìn)步，歐洲的靈活就業(yè)人群不斷增加，近些年來，歐洲國家紛紛采取改革措施，解決靈活就業(yè)者社會(huì)保障不足的問題，包括推廣個(gè)人工作賬戶、加強(qiáng)社會(huì)轉(zhuǎn)移支付力度、創(chuàng)建針對(duì)靈活就業(yè)人員的自愿計(jì)劃和特殊計(jì)劃。在實(shí)際運(yùn)作中，這些措施的利弊得失已經(jīng)顯現(xiàn)，是我國解決類似問題時(shí)可以借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】靈活就業(yè) 社會(huì)保障 社會(huì)保險(xiǎn) 【中圖分類號(hào)】F249.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

由于技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化以及人口老齡化等原因，靈活就業(yè)在歐洲呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢(shì)。知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給勞動(dòng)者提供了更多可以選擇的就業(yè)方式。根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，2016年歐盟28國中，臨時(shí)就業(yè)、兼職就業(yè)和自雇占總體就業(yè)的比重分別為12.1%、19.5%和14%。這些新的靈活就業(yè)方式適應(yīng)了新知識(shí)經(jīng)濟(jì)和新型服務(wù)業(yè)的需求，也順應(yīng)了新一代勞動(dòng)者對(duì)更加自由的工作與生活方式的追求，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了新的活力。但同時(shí)，靈活就業(yè)人員社會(huì)保障不足的問題隨著靈活就業(yè)群體的擴(kuò)大而日益突出，成為當(dāng)前歐洲社會(huì)保障制度改革中的重要議題。

靈活就業(yè)的增長給歐洲社會(huì)保險(xiǎn)制度帶來諸多挑戰(zhàn)

多數(shù)歐洲國家的社會(huì)保障制度以社會(huì)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)。社會(huì)保險(xiǎn)制度普遍地以正式就業(yè)為條件，集體談判和勞動(dòng)合同確定了雇主和雇員在社會(huì)保障方面的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，勞動(dòng)者的社會(huì)權(quán)益與就業(yè)掛鉤。與正式就業(yè)方式相比，靈活就業(yè)人員收入也不穩(wěn)定，社會(huì)保障也存在不足：

第一，靈活就業(yè)者的工作年限偏低，且工作記錄不完整，使得相當(dāng)數(shù)量的靈活就業(yè)者因難以滿足基本繳費(fèi)年限或工作時(shí)限的要求而無法獲得基本保障，尤其是養(yǎng)老、失業(yè)等與就業(yè)密切相關(guān)的保障。

第二，相當(dāng)一部分靈活就業(yè)人員是自雇者、平臺(tái)就業(yè)人員和臨時(shí)工等，由于沒有固定的、或明確的雇主，社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)只能由個(gè)人承擔(dān)，無法征收雇主繳費(fèi)，導(dǎo)致一些參保的靈活就業(yè)人員的保障水平過低，同時(shí)也導(dǎo)致了現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基礎(chǔ)被侵蝕。

第三，靈活就業(yè)增大了社會(huì)保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也增大了政府監(jiān)管的難度。例如，雇主將事實(shí)上的雇傭關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榭蛻襞c靈活就業(yè)者之間的合同關(guān)系，從而規(guī)避各種社會(huì)責(zé)任，而靈活就業(yè)者也可以通過“隱形就業(yè)”而領(lǐng)取失業(yè)金。

第四，就靈活就業(yè)者本身來說，他們的繳費(fèi)意愿偏低，往往因?yàn)槿狈﹂L期的生活規(guī)劃選擇不繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，從而帶來缺乏保障的后果。但是，如果其因?yàn)槟昀?、疾病、傷殘或失業(yè)而陷于貧困，政府仍然需要?jiǎng)佑霉操Y源為其提供救助，形成未來潛在的社會(huì)開支。

由于上述原因，歐洲的靈活就業(yè)人員整體上社會(huì)保障不足，同時(shí)，由于靈活就業(yè)者的整體工資水平低于正式就業(yè)者，在歐洲“工作貧困”現(xiàn)象日益突出。優(yōu)化社會(huì)保障體系，為靈活就業(yè)者提供基本保障已經(jīng)成為歐洲國家的共識(shí)。

歐洲國家為靈活就業(yè)者提供社會(huì)保障的主要措施

近些年來，歐洲國家紛紛根據(jù)本國的具體情況，采取多種措施應(yīng)對(duì)靈活就業(yè)不斷發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。主要做法包括：推廣個(gè)人工作賬戶、加強(qiáng)社會(huì)轉(zhuǎn)移支付力度、創(chuàng)建針對(duì)靈活就業(yè)人員的自愿計(jì)劃和特殊計(jì)劃，等等。實(shí)際運(yùn)作顯示了這些改革措施的利弊得失，可資其他國家吸收借鑒。

推廣“個(gè)人工作賬戶”。將工作者的社會(huì)權(quán)益與雇主脫鉤，而與個(gè)人的繳費(fèi)記錄掛鉤，將一個(gè)人不同工作期間積累的社會(huì)保障權(quán)益計(jì)入個(gè)人賬戶，將雇主或政府的繳費(fèi)計(jì)入對(duì)應(yīng)的補(bǔ)充賬戶。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是：方便個(gè)人工作記錄的統(tǒng)計(jì)，可以將臨時(shí)就業(yè)、兼職就業(yè)、平臺(tái)就業(yè)和自雇等多種方式的就業(yè)記錄在內(nèi)；也便于攜帶，適合流動(dòng)性大的工作群體；一些歐洲國家還允許個(gè)人支取其工作賬戶中累積的權(quán)益用來支付繼續(xù)教育或培訓(xùn)費(fèi)用，解決了部分社會(huì)保障基金使用不充分的問題。其缺點(diǎn)是：個(gè)人賬戶不能解決雇主分擔(dān)社會(huì)保障繳費(fèi)不足的問題，對(duì)于低收入群體，個(gè)人賬戶積累的社會(huì)權(quán)益過低，會(huì)導(dǎo)致其不參與或繳費(fèi)不足的情況。由于個(gè)人原因，很多人會(huì)提前支取社會(huì)權(quán)益，尤其是養(yǎng)老金權(quán)益，仍然會(huì)導(dǎo)致靈活就業(yè)者最終缺乏保障的狀況。

通過加強(qiáng)社會(huì)轉(zhuǎn)移支付來減少社會(huì)保障權(quán)益與就業(yè)之間的關(guān)聯(lián)。這種方式是根據(jù)需求而非與收入關(guān)聯(lián)的繳費(fèi)來確定個(gè)人的社會(huì)保障權(quán)益，費(fèi)用由稅收支付。它解決了靈活就業(yè)人員社保保險(xiǎn)基金的征繳與管理的困難，同時(shí)，由于許多歐洲國家原本就建立了一些普惠制的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，并普遍建立了針對(duì)貧困群體的社會(huì)救助體系，這種改革措施也具有可行性。其缺點(diǎn)是：會(huì)加大公共財(cái)政支出；此外，各種費(fèi)用由稅收支出，免除了雇主的繳費(fèi)義務(wù)，會(huì)給雇主提供將社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給政府的可能性。

在原有的社會(huì)保障體系內(nèi)，創(chuàng)立針對(duì)靈活就業(yè)人員的、自愿參與的保險(xiǎn)計(jì)劃。例如，2009年和2014年奧地利與西班牙分別為自雇者創(chuàng)立了自愿參與的失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃等。自愿參與計(jì)劃的問題在于，只有保證高參與率才能保證自愿保險(xiǎn)計(jì)劃的財(cái)政可持續(xù)性，而靈活就業(yè)人員的參保意愿普遍較低。如果政府不給自愿參與計(jì)劃提供補(bǔ)貼，那么，這些保險(xiǎn)計(jì)劃將會(huì)陷入低風(fēng)險(xiǎn)群體退出及繳費(fèi)率上升的惡性循環(huán)。如果政府提供財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)靈活就業(yè)人員參與的話，則會(huì)造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

建立針對(duì)靈活就業(yè)人員的特殊計(jì)劃。采取這種方式的國家往往是出于歷史原因，而非現(xiàn)實(shí)的政策考量，針對(duì)的往往也是靈活就業(yè)人群中的特殊群體。其中比較突出的是德國為作家和藝術(shù)家設(shè)立的保險(xiǎn)計(jì)劃，以及法國為視覺藝術(shù)從業(yè)者設(shè)立的失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。德國的作家和藝術(shù)家的保險(xiǎn)計(jì)劃，由個(gè)人、文學(xué)和藝術(shù)作品的客戶以及政府分別按照50%、30%和20%的份額共同繳費(fèi)，以解決雇主繳費(fèi)缺失的問題。這一計(jì)劃問題是，由于作家和藝術(shù)家的工作性質(zhì)，他們有更大的可能性瞞報(bào)收入，因此計(jì)劃需要應(yīng)對(duì)更大的道德風(fēng)險(xiǎn)。多數(shù)參與此計(jì)劃的作家和藝術(shù)家，其申報(bào)收入只是剛剛超過準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。此外，此計(jì)劃中個(gè)人繳費(fèi)偏低，而給付水平與正式就業(yè)勞動(dòng)者相當(dāng)，造成政府承擔(dān)的財(cái)政負(fù)擔(dān)逐年上升，從1995年的5800萬歐元，已上升至2019年的2.26億歐元。

歐洲對(duì)靈活就業(yè)人員社保經(jīng)驗(yàn)帶給中國的借鑒意義

靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障問題是歐洲與中國共同面對(duì)的挑戰(zhàn)。目前，中國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期。中國政府順應(yīng)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)變革的大勢(shì)，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)，催生了共享經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、微經(jīng)濟(jì)、跨界電商、智慧農(nóng)業(yè)等眾多新興業(yè)態(tài)，并促進(jìn)了靈活就業(yè)不斷發(fā)展，靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障問題也日益突出。歐洲國家為中國提供了一些應(yīng)對(duì)這些問題的、可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

首先，需依靠多層次的社會(huì)保障體系解決靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障問題，加強(qiáng)社會(huì)保障制度的“兜底”作用。在社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面以覆蓋靈活就業(yè)群體之外，還可以加強(qiáng)和完善社會(huì)救助體系，有針對(duì)性地為面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)的靈活就業(yè)者提供基本生活保障。

其次，盡量實(shí)現(xiàn)不同就業(yè)群體的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的同一性，盡可能地保證不同社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的繳費(fèi)率和給付水平的一致性。如果靈活就業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和給付水平都低于正式就業(yè)群體，會(huì)影響勞動(dòng)力市場秩序，導(dǎo)致正式就業(yè)不斷被替代。同時(shí)，現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)基礎(chǔ)會(huì)被侵蝕，惡化社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的財(cái)政狀況。

第三，自愿參與的保險(xiǎn)計(jì)劃不是一個(gè)最優(yōu)的政策選擇。社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃遵照“大數(shù)定律”，以成員之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制為基礎(chǔ)，而自愿保險(xiǎn)計(jì)劃會(huì)帶來逆向選擇，即高風(fēng)險(xiǎn)人群的高參與率與低風(fēng)險(xiǎn)人群的低參與率。如果沒有政府的財(cái)政補(bǔ)貼，自愿參與的保險(xiǎn)計(jì)劃不具有財(cái)政可持續(xù)性，也很難為靈活就業(yè)人員提供基本保障，這將會(huì)增大公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

第四，加強(qiáng)社會(huì)保障權(quán)益的可攜帶性。一些歐洲國家設(shè)立的“個(gè)人工作賬戶”使得社會(huì)保障權(quán)益與雇主脫鉤，不僅減少了勞動(dòng)者轉(zhuǎn)換工作的障礙，還可以方便勞動(dòng)者采取不同的就業(yè)方式，是一種適應(yīng)靈活勞動(dòng)力市場的改革方式。

第五，使用多種政策工具，在社會(huì)保障政策之外，加強(qiáng)靈活就業(yè)人員的收入保障、從而加強(qiáng)靈活就業(yè)人員應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力也是一種重要的政策方案。例如，包括荷蘭在內(nèi)的一些歐洲國家正在考慮為靈活就業(yè)人員設(shè)定最低工資標(biāo)準(zhǔn)。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院歐洲所研究員、中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)員）

【參考文獻(xiàn)】

①OECD（2018）：The future of socialprotection： What works for nonstandard workers？ OECD Publishing， Paris