行政許可中的信賴(lài)保護(hù)原則研究

林 爽 吳杰杰

信賴(lài)保護(hù)興起于二戰(zhàn)后的德國(guó)，自然法復(fù)興，實(shí)質(zhì)法治便引起了廣泛重視，保障公民基本權(quán)利、維護(hù)人性尊嚴(yán)、保護(hù)信賴(lài)?yán)娴然緝r(jià)值得到深入發(fā)展?！肮褘D訴民政局長(zhǎng)撫恤金案”[注]聯(lián)邦德國(guó)柏林民政局長(zhǎng)向一位寡婦證明，只要其從民主德國(guó)遷入聯(lián)邦德國(guó)，將得到西柏林一定的撫恤金。隨后婦人遷入西柏林，撫恤金也如約而至。后經(jīng)證實(shí)，該婦人無(wú)權(quán)獲得這筆款項(xiàng)，政府便停止發(fā)放，婦人不服并提起訴訟。是德國(guó)信賴(lài)保護(hù)發(fā)展的里程碑，自此以后，聯(lián)邦行政法院及其他法院作出了諸多信賴(lài)保護(hù)判決，對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)也影響深遠(yuǎn)。我國(guó)大陸的信賴(lài)保護(hù)現(xiàn)正處于起步階段，盡管有些法律規(guī)定反映了信賴(lài)保護(hù)的精神，比如《行政處罰法》中有關(guān)處罰時(shí)效的規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)中仍未能很好地付諸實(shí)踐。

一、行政許可中信賴(lài)保護(hù)原則理論基礎(chǔ)

(一)信賴(lài)保護(hù)原則的基本含義

對(duì)于信賴(lài)保護(hù)原則的含義，學(xué)界有不同的見(jiàn)解，其分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，主要的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)有理論依據(jù)、保護(hù)的客體、保護(hù)的方式。筆者較為認(rèn)同以理論依據(jù)為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樵撘罁?jù)應(yīng)是比原則更高一層的學(xué)說(shuō)，對(duì)于界定信賴(lài)保護(hù)原則有其應(yīng)有的力度?！胺ò捕ㄕf(shuō)”和“現(xiàn)代法治國(guó)說(shuō)”是以理論依據(jù)為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的主要學(xué)說(shuō)。“法安定說(shuō)”認(rèn)為，信賴(lài)保護(hù)原則即“行政機(jī)關(guān)有義務(wù)確保管理活動(dòng)的穩(wěn)定性和連貫性，從而樹(shù)立和保護(hù)公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)及其管理活動(dòng)的真誠(chéng)信賴(lài)原則”[1]。“法治國(guó)家說(shuō)”認(rèn)為，信賴(lài)保護(hù)是“現(xiàn)代法治國(guó)家，人們對(duì)政府行政行為的外觀產(chǎn)生信賴(lài)，有值得保護(hù)的信賴(lài)基礎(chǔ)，而使人民因而受到之損害有所補(bǔ)償”[2]。

筆者認(rèn)為，以上兩種觀點(diǎn)各自有側(cè)重，并沒(méi)有哪一學(xué)說(shuō)比其他更正確，基本都表達(dá)出了信賴(lài)保護(hù)原則的精神，即維護(hù)管理活動(dòng)的穩(wěn)定性與保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，以及保持二者的平衡。

(二)信賴(lài)保護(hù)原則的功能

信賴(lài)保護(hù)原則已經(jīng)越來(lái)越受到學(xué)界的重視，甚至有些學(xué)者已經(jīng)將其與比例原則并列，共同構(gòu)建行政合理性原則，與行政公正、行政效率等基本行政原則并列。隨著我國(guó)法制建設(shè)的推進(jìn)，信賴(lài)保護(hù)原則的功能發(fā)揮也愈發(fā)引人注目。

首先，在制定法的空白領(lǐng)域，信賴(lài)保護(hù)原則具有補(bǔ)充制定法的功能；其次，制定法違反或者根據(jù)依法行政原則排斥信賴(lài)保護(hù)原則時(shí)，可以依據(jù)實(shí)質(zhì)正義、實(shí)質(zhì)法治原理適當(dāng)修改形式法治國(guó)的做法，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正與形式公正的有機(jī)統(tǒng)一；最后，信賴(lài)保護(hù)原則可以作為法律解釋的基準(zhǔn)，當(dāng)制定法有規(guī)定卻未明確有幾種不同的解釋時(shí)，行政主體即可根據(jù)該原則對(duì)制定法進(jìn)行解釋。

二、信賴(lài)保護(hù)原則的現(xiàn)行規(guī)定

我國(guó)信賴(lài)保護(hù)原則明確的規(guī)范依據(jù)相對(duì)于德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》比較晚，20世紀(jì)末出臺(tái)的《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》《行政復(fù)議法》等行政領(lǐng)域的法律中并沒(méi)有體現(xiàn)信賴(lài)保護(hù)，1996年《行政處罰法》第29條中“違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”或許可以解釋為是對(duì)違法行政行為相對(duì)人既得利益的一種保護(hù)。

2000年頒布的《立法法》第84條中規(guī)定不得溯及既往，有利追溯則可例外，這要求保護(hù)行政相對(duì)人的既得權(quán)益，隱約體現(xiàn)信賴(lài)保護(hù)。2003年《行政許可法》通過(guò)，第8條則為該原則的適用提供了清晰的規(guī)范依據(jù)。在我國(guó)憲法第13條修正案中規(guī)定了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，也體現(xiàn)了人格自由發(fā)展權(quán)，因信賴(lài)保護(hù)的對(duì)象就是公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，故而可以說(shuō)信賴(lài)保護(hù)也有憲法依據(jù)。

三、行政許可法中信賴(lài)保護(hù)原則的缺陷

(一)未規(guī)定公共利益與信賴(lài)?yán)娴暮饬繕?biāo)準(zhǔn)

行政主體或者法院權(quán)衡公共利益與信賴(lài)?yán)娴那疤崾嵌叱闪?，而判斷二者是否成立的基礎(chǔ)是界定什么是公共利益。根據(jù)《行政許可法》，當(dāng)信賴(lài)?yán)娌环瞎怖鏁r(shí)，信賴(lài)保護(hù)不能成立；當(dāng)經(jīng)過(guò)權(quán)衡后信賴(lài)?yán)娌恍∮诠怖鏁r(shí)，信賴(lài)保護(hù)成立，而第2條沒(méi)有明確闡釋什么利益屬于公共利益，也未規(guī)定以什么標(biāo)準(zhǔn)取舍公共利益與信賴(lài)?yán)?。由此造成公益概念的不確定性和自由裁量的隨意性，阻礙了信賴(lài)保護(hù)在實(shí)踐中的適用。

(二)財(cái)產(chǎn)保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序缺失

《行政許可法》第8條[注]《行政許可法》第8條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。表明只要行政主體對(duì)行政相對(duì)人的行政許可進(jìn)行授權(quán)，該行政許可便首先獲得存續(xù)保護(hù)，但該實(shí)體性保護(hù)方式會(huì)導(dǎo)致違法的行政行為得以繼續(xù)存在，損害法律的權(quán)威。為了解決這一困境，便有了財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式，以補(bǔ)償相對(duì)人的方式保護(hù)其信賴(lài)。

首先，該規(guī)定沒(méi)有闡釋賠償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)。如果行政相對(duì)人因行政主體變更、撤銷(xiāo)已生效的行政許可遭受損失，賠償主體應(yīng)該決定完全補(bǔ)償相對(duì)人的損失還是根據(jù)公平原則進(jìn)行補(bǔ)償，抑或是參考經(jīng)濟(jì)狀況、人均收入水平等因素適當(dāng)補(bǔ)償，對(duì)此法律并沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。其次，“程序正義是實(shí)質(zhì)正義的保障”，該規(guī)定沒(méi)有體現(xiàn)補(bǔ)償程序，賠償主體沒(méi)有程序引導(dǎo)辦理補(bǔ)償事宜，可能會(huì)導(dǎo)致信賴(lài)保護(hù)補(bǔ)償業(yè)務(wù)的效率低、服務(wù)質(zhì)量差，甚至可能滋生腐敗。最后，該規(guī)定沒(méi)有涉及財(cái)產(chǎn)保護(hù)的支付方式，除了金錢(qián)方式，是否可以使用其他代償措施[3]，在信息化時(shí)代，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，代表財(cái)產(chǎn)利益的形式日益多樣化，補(bǔ)償支付方式的缺失勢(shì)必會(huì)引起實(shí)務(wù)中信賴(lài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議，這與信賴(lài)保護(hù)原則平息紛爭(zhēng)的初衷相違背。

四、行政許可中信賴(lài)保護(hù)制度建設(shè)的完善建議

(一)明確公共利益與信賴(lài)?yán)娴暮饬恳?guī)則

1.界定公共利益

筆者建議，首先應(yīng)劃分公共利益的范圍，我國(guó)應(yīng)該借鑒德國(guó)列舉的方式確定具體案件涉及的利益是否為公共利益。另外，考慮到我國(guó)案件的繁多和事實(shí)的復(fù)雜性，還應(yīng)根據(jù)案件的具體情況設(shè)置聽(tīng)證程序，收集專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì)公眾以及利益相關(guān)人的意見(jiàn)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況更為準(zhǔn)確地判斷是否屬于公共利益。

2.適用比例原則

公共利益與信賴(lài)?yán)娴臋?quán)衡結(jié)果決定了行政主體采取存續(xù)保護(hù)方式還是財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式，兩種方式的不同對(duì)相對(duì)人的權(quán)益影響也就不同，故而這兩種利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)就尤為重要。筆者認(rèn)為，尋找兩種利益的平衡點(diǎn)應(yīng)當(dāng)適用比例原則，即符合必要性、適當(dāng)性和狹義比例原則要求。

具體而言，要考慮如下因素：(1)已作出行政行為是否違法，違法性程度如何；(2)撤銷(xiāo)、變更已作出行政行為對(duì)行政相對(duì)人及其他利益相關(guān)人員的生產(chǎn)、生活的影響程度；(3)不撤銷(xiāo)、變更、廢止已作出行政行為對(duì)公眾和第三人的影響程度；(4)行政行為作出后已生效多長(zhǎng)時(shí)間。

(二)明確信賴(lài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序

1.明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

無(wú)法采取或者不宜采取存續(xù)性保護(hù)方式時(shí)，需要進(jìn)入財(cái)產(chǎn)保護(hù)程序。在此應(yīng)說(shuō)明，公法上一般認(rèn)為因合法行為導(dǎo)致?lián)p失而產(chǎn)生的法律責(zé)任稱(chēng)為補(bǔ)償，因違法行為而產(chǎn)生的法律責(zé)任稱(chēng)為賠償，本文以補(bǔ)償為例。從比較法角度看，西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)采取公平補(bǔ)償制度，日本采取完全補(bǔ)償制度，而經(jīng)濟(jì)較落后的國(guó)家多采用適當(dāng)補(bǔ)償制度。

筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、行政管理活動(dòng)的穩(wěn)定性程度以及社會(huì)公眾的維權(quán)意識(shí)，應(yīng)以公平補(bǔ)償為標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償?shù)淖罡邤?shù)額和最低數(shù)額，并規(guī)定補(bǔ)償金支付方式及金錢(qián)補(bǔ)償?shù)拇鷥敶胧?，然后在具體實(shí)踐中考量信賴(lài)?yán)娴拇笮?，從而確定補(bǔ)償數(shù)額。不可所有案件設(shè)置統(tǒng)一數(shù)額，亦不可賦予行政主體過(guò)大的裁量權(quán)，以保障實(shí)質(zhì)正義與程序正義的協(xié)調(diào)一致。

2.明確補(bǔ)償程序

在我國(guó)《行政許可法》中沒(méi)有一套清晰明了的行政程序，相對(duì)人沒(méi)有被賦予參與權(quán)和請(qǐng)求權(quán)，難以保證補(bǔ)償活動(dòng)的公平、公正和公開(kāi)，也就難以實(shí)現(xiàn)相對(duì)人的實(shí)體性權(quán)利。

筆者建議，首先建立行政賠償前置與司法裁判后置相結(jié)合的程序，促進(jìn)信賴(lài)保護(hù)問(wèn)題在行政交涉過(guò)程中解決，避免過(guò)多增加司法案件的負(fù)擔(dān)，也可以為相對(duì)人維護(hù)權(quán)益提供雙重保障，在行政手段無(wú)法解決時(shí)相對(duì)人可以行使起訴權(quán)，進(jìn)入司法程序；其次，保障相對(duì)人的程序權(quán)利就要賦予其參與權(quán)和請(qǐng)求權(quán)，可以借鑒德國(guó)信賴(lài)保護(hù)補(bǔ)償流程的做法——設(shè)置聽(tīng)證程序，讓相對(duì)人有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意志，這樣也能夠幫助行政主體在聽(tīng)取和考慮相對(duì)人意見(jiàn)后作出合理合法的選擇；最后，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在補(bǔ)償程序中應(yīng)履行的義務(wù)，如告知相對(duì)人權(quán)利、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、通知利益相關(guān)人等。