新中國70年黨政關(guān)系的演進歷程與基本經(jīng)驗

付高生

[摘? ? 要]新中國成立70年來，我國黨政關(guān)系經(jīng)歷了初步探索階段、改革發(fā)展階段、科學完善階段的演進歷程，總體上解決了黨政不分、以黨代政的問題，使黨政關(guān)系由黨政不分、黨政分開走向了黨政互融，基本實現(xiàn)了穩(wěn)定、合理的黨政關(guān)系。這場70年的黨政關(guān)系改革深刻揭示出，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是不斷完善黨政關(guān)系的根本前提，從中國經(jīng)濟實際出發(fā)是不斷完善黨政關(guān)系的重要基礎(chǔ)，堅持民主法治是不斷完善黨政關(guān)系的科學方法。新時代要繼續(xù)完善黨政關(guān)系，必須在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，重點理順黨與人民代表大會之間的關(guān)系，持續(xù)推進人民當家作主與完善黨政關(guān)系的統(tǒng)一。

[關(guān)鍵詞]70年改革;黨政關(guān)系;中國共產(chǎn)黨;政權(quán)組織;黨的領(lǐng)導(dǎo)

[中圖分類號]D25[文獻標識碼] A[文章編號] 1008-4479（2019）06-0022-07

一、引言

黨政關(guān)系是指執(zhí)政黨與政權(quán)組織二者間的關(guān)系，即特定國家的執(zhí)政黨通過采取一定的理念、方式、程序等來領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)組織，旨在實現(xiàn)黨的綱領(lǐng)、路線、方針、政策等，進而實現(xiàn)國家經(jīng)濟社會發(fā)展與人民自由全面發(fā)展。在我國，黨政關(guān)系中的“黨”是指掌握政權(quán)的中國共產(chǎn)黨，“政”則指包括人民代表大會、政府機構(gòu)、司法機關(guān)等在內(nèi)的政權(quán)組織。因此，我國黨政關(guān)系就是中國共產(chǎn)黨同各政權(quán)組織之間的關(guān)系，其主要內(nèi)容是我們黨通過一定的理念、方式、程序等實施對人民代表大會、政府機構(gòu)、司法機關(guān)等各政權(quán)組織的思想、政治和組織領(lǐng)導(dǎo)以實現(xiàn)黨的綱領(lǐng)、路線、政策、方針等，進而推動中國特色社會主義道路穩(wěn)步前行。新中國成立70年以來黨政關(guān)系的發(fā)展歷程深刻標明，黨政關(guān)系構(gòu)成為我國政治文明建設(shè)的核心問題：如果黨和政權(quán)組織的關(guān)系處理得好，政治文明建設(shè)就隨之而興;反之，處理得不好，政治文明建設(shè)就因之而衰?？梢哉f，黨政關(guān)系是否處理得好，不僅直接、全面地影響著政治文明建設(shè)的興衰成敗，而且對黨的建設(shè)、國家經(jīng)濟社會的發(fā)展以及人民的幸福生活乃至中國特色社會主義事業(yè)的順利發(fā)展有著直接或間接的制約作用。經(jīng)過長期探索與努力，尤其是改革開放以來的改革創(chuàng)新舉措，我國黨政關(guān)系總體上取得了較為穩(wěn)定、較為合理的態(tài)勢，但仍存在一些挑戰(zhàn)，黨政關(guān)系的調(diào)適任務(wù)依然存在。因此，辯證、全面地梳理新中國成立70年以來黨政關(guān)系的演進歷程，深度總結(jié)與闡揚其內(nèi)蘊的基本經(jīng)驗，對于我們探索新時代黨政關(guān)系的優(yōu)化路徑，進而促進我國政治建設(shè)、實現(xiàn)黨的初心使命、推進新時代中國特色社會主義偉大實踐等，無疑具有鮮活的理論意義與實踐價值。

二、70年來黨政關(guān)系的演進歷程

我們黨在革命時期建立地方政權(quán)的過程中就意識到了黨政關(guān)系問題，并且這種問題最初的表現(xiàn)形式是黨政不分、以黨代政。早在1927年，毛澤東就批評了井岡山革命根據(jù)地“以黨代替蘇維?！钡默F(xiàn)象，指出“黨在群眾中有極大的威權(quán)，政府的威權(quán)卻差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權(quán)機關(guān)擱置一邊。這種情形是很多的”，針對這種現(xiàn)象，他進一步提出了改正措施，即“以后黨要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)政府的任務(wù);黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時候必須通過政府的組織”[1]（p73）。但由于革命時期的中心任務(wù)是戰(zhàn)爭，這導(dǎo)致黨的此類領(lǐng)導(dǎo)是必要的，惟有此類全能式的領(lǐng)導(dǎo)能確保革命戰(zhàn)爭的勝利。因此雖然以黨代政的問題反復(fù)被提出來，但是都未得到有效、集中的解決。1949年新中國成立后，我們黨開始從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨、從局部執(zhí)政轉(zhuǎn)向全面執(zhí)政，我們黨的中心任務(wù)實現(xiàn)了從革命主題向執(zhí)政主題的轉(zhuǎn)變，初步具備了解決黨政關(guān)系問題的有利條件，由此也踏上了探索解決黨政關(guān)系問題的歷程。由于時代境況以及黨政關(guān)系問題本身的復(fù)雜性等，我國黨政關(guān)系問題的解決之路并非一帆風順，更非一蹴而就，而是在克服重重考驗中不斷前行。

（一）初步探索階段：1949～1978

革命戰(zhàn)爭時期，我們黨就對以黨代政的問題有深刻認識，因此在1949年新中國成立初期，我們黨對解決黨政關(guān)系問題基本上達成了一致意見，即黨有領(lǐng)導(dǎo)政治組織的權(quán)利，但不能代替它們行使權(quán)力。1949年10月，中共中央宣傳部及新華總社發(fā)出了關(guān)于“凡屬政府范圍的事由政府頒布”的通知，指出“在中央人民政府成立后，凡屬政府職權(quán)范圍的事，應(yīng)經(jīng)由政府討論決定，由政府明令頒布實施”，“今后各地中國共產(chǎn)黨黨報的社論，論文和新聞按語，也要注意不再用行政命令的態(tài)度和口氣，而應(yīng)該用號召、建議和商討的態(tài)度和口氣。報紙用行政命令的態(tài)度和口氣，不僅現(xiàn)在是錯誤的，就是過去也是不對的”[2]（p2）。1951年11月，黨中央發(fā)布了《關(guān)于在人民政府內(nèi)建立黨組和組建管委會的決定》，決定指出黨政之間并非隸屬關(guān)系，黨應(yīng)通過在政權(quán)機關(guān)中擔任公職的黨員實現(xiàn)黨的路線、方針、政策等。應(yīng)該說，這些理念總體上反映了我們黨對黨政關(guān)系的科學認識，達成了“黨的事由黨做，政府的事由政府做”的共識。

由于新中國成立初期鞏固政權(quán)、振興經(jīng)濟、改造社會的繁重任務(wù)，尤其是實踐中出現(xiàn)的分散主義現(xiàn)象等，使我們黨不得不在實踐中加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而導(dǎo)致上述理念難以真正落到實處。比如，1952年底政務(wù)院在沒有事先請示黨中央的情況下就作出了修改稅制的決定，此舉遭致了毛澤東的嚴厲批評，被認為是搞分散主義的表現(xiàn)。其后果就是，黨中央在1953年3月10日頒布了《中共中央關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》（草案），標志著黨政關(guān)系開始趨向以黨代政的老路。1955年10月，黨中央批準各級黨委建立分口領(lǐng)導(dǎo)政府工作的機構(gòu)和制度，使各級黨委在負責領(lǐng)導(dǎo)政府組織的同時，直接負責抓生產(chǎn)業(yè)務(wù)，從而取代了政府機構(gòu)的管理職能，標志著黨組織行政化的趨勢。此后，黨中央開始把黨的領(lǐng)導(dǎo)滲入到宏觀上的大政方針與微觀上的具體部署，以黨代政的廣度、深度逐漸得到強化，如1958年黨中央頒布的《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學、文教各小組的通知》以及1961年頒布的《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》等相關(guān)文件即是顯證。文革期間，建立在革命干部、軍人代表、群眾代表基礎(chǔ)上的革命委員會把黨政大權(quán)集于一身，包攬了黨務(wù)、政務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)等各項工作，嚴重混淆了政黨組織與行政組織、生產(chǎn)組織的界限，這種以黨代政、黨政合一的領(lǐng)導(dǎo)體制使各政權(quán)組織陷于停轉(zhuǎn)、失靈局面，標志黨政關(guān)系的異化、畸形化。1976年文革結(jié)束后，由于堅持“兩個凡是”的錯誤方針，黨政關(guān)系議題未受重視，進而導(dǎo)致黨政不分的問題依然存在。

以上論述顯示了改革開放之前黨政關(guān)系的曲折探索歷程，從最初在理念上批評以黨代政的現(xiàn)象到其后在實踐上實施的以黨代政舉措及至文革期間出現(xiàn)的畸形化黨政合一制，使黨政不分、以黨代政的問題未得到有效解決。盡管有不少曲折，這一階段仍“初步提出了一些正確處理黨政關(guān)系的基本原則”，“成為黨對領(lǐng)導(dǎo)制度和執(zhí)政方式進行探索的開端”[3]（p175），對之后的黨政關(guān)系改革提供了寶貴經(jīng)驗教訓(xùn)。

（二）改革發(fā)展階段：1978～2012

1978年12月，復(fù)出后的鄧小平深刻批評了加強黨的領(lǐng)導(dǎo)過程中所出現(xiàn)的實踐異化問題，指出“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切;實行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政;堅持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，變成了‘一切統(tǒng)一口徑”[4]（p142）。不久之后黨召開的十一屆三中全會再次批評了權(quán)力過于集中的問題，強調(diào)要在堅持黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下，認真解決黨政不分、以黨代政的問題，標志著黨政不分的議題重新受到重視。1982年9月，黨的十二大首次提出了政治體制改革，并把解決以黨代政問題作為政治體制改革的一項重要任務(wù)，明確指出“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，是對于干部的選拔、分配、考核和監(jiān)督，不應(yīng)當?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮。黨不應(yīng)當包辦代替它們的工作”[5]（p235）。此后，黨中央開始從實踐上展開了對黨政不分的政治體制改革，經(jīng)過一段時間的探索，鄧小平于1986年9月強調(diào)把黨政分開作為解決黨政不分問題的重要路徑，指出“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位”[6]（p177）。1987年10月召開的黨的十三大在重申黨政分開是政治體制改革之關(guān)鍵的同時，進一步揭示了黨政分開的內(nèi)容即職能上的分開、機構(gòu)上的分開，辨明了黨政分開的差異化路徑即中央、地方、基層應(yīng)實行適應(yīng)各自特征的黨政分開方式，提出了黨政分開的多重目標即法定程序化、規(guī)范化、制度化。這些文件鮮明規(guī)定了把黨政分開作為解決黨政關(guān)系問題的新路徑。

但是，由于對黨政分開的理解存在著僵硬、偏頗、局限，導(dǎo)致現(xiàn)實中的黨政分開部分地變成了簡單的黨政分離，導(dǎo)致了局部范圍黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的削弱。這種理論上的歧見以及實踐上的變形使得黨政分開的提法從黨的十四大后開始退隱，成為了一個不在場的概念，取而代之的是黨的執(zhí)政能力建設(shè)這一概念的出場。黨的十四大針對黨政分開實踐中出現(xiàn)的分離傾向提出了深刻的批評，首次提出了黨的執(zhí)政水平的概念，強調(diào)新時期黨必須努力提高執(zhí)政水平和領(lǐng)導(dǎo)水平，才能有效發(fā)揮建設(shè)有中國特色社會主義偉大事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;黨的十五大重申了黨提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平之于發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的重要性;黨的十六大則首次提出了黨的執(zhí)政能力建設(shè)的概念，與先進性建設(shè)一起作為黨的建設(shè)的主線，并闡明了加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的三種路徑即科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政;黨的十七大重申了黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要性，指出其關(guān)涉黨的建設(shè)和中國特色社會主義偉大事業(yè)建設(shè)的全局。

以上論述顯示，改革開放之后至黨的十八大之前，我們黨開始探索解決黨政不分的問題，其解決途徑先后經(jīng)歷了黨政分開與加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)兩個階段。應(yīng)該說，從強調(diào)黨政分開到強調(diào)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，雖然提法變了，然而二者的核心問題都是在圍繞完善黨政關(guān)系而展開的探索。總體而言，這一時期的改革探索通過實現(xiàn)黨政關(guān)系的法治化、規(guī)范化、民主化加強了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提升了黨的領(lǐng)導(dǎo)水平與執(zhí)政能力，基本上解決了黨政不分、以黨代政的問題，為我們繼續(xù)推進完善黨政關(guān)系指明了方向、奠定了基礎(chǔ)、提供了經(jīng)驗。但客觀言之，這場改革并未高度重視黨政分開之后的融合問題，因此局部范圍上衍生了黨政分離行為，在觀念上造成了黨建無用論、黨建虛功論、黨建形式主義論等有害觀念，使黨組織出現(xiàn)了弱化、虛化、邊緣化的問題。

（三）科學完善階段：2012～

通過反思前面兩個階段的探索歷程，我們黨深刻認識到：解決黨政關(guān)系問題，不僅是解決黨政不分的問題，也是解決黨政分離的問題;不僅是解決黨強政弱、以黨代政的問題，也是解決政強黨弱、以政代黨的問題。在我國，黨政關(guān)系中的“黨”與“政”不是矛盾、對立的雙方，而是同存共進的結(jié)合體，因此黨政關(guān)系的核心問題是探索如何構(gòu)建穩(wěn)定、合理的新型黨政關(guān)系，實現(xiàn)強黨引領(lǐng)強政、黨政互融的目標。應(yīng)該說，黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央之所以展開對黨和國家機構(gòu)的系列重要改革，原因之一正在于試圖構(gòu)建穩(wěn)定、合理的新型黨政關(guān)系，實現(xiàn)強黨引領(lǐng)強政、黨政互融的目標。

注重以強黨引領(lǐng)強政、實現(xiàn)黨政互融是新時代黨中央治理黨政關(guān)系問題的鮮明特色。早在浙江任職期間，習近平就提出了黨政要相互配合治理社會的設(shè)想，指出各級黨委和政府的“一把手”“相處得如何，事關(guān)一個黨委班子整體合力的發(fā)揮，事關(guān)一個地方經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，事關(guān)一個地方人民群眾的根本利益”，因此，“各級黨政‘一把手，都要補臺而不拆臺，你落下的我主動撿起來，你不足的我主動補上去，同舟共濟，齊心協(xié)力，共演一臺‘二人轉(zhuǎn)的好戲”[7]（p23）。擔任黨的總書記后，習近平站在國家治理的全局高度，采取了一系列科學措施，進一步完善了黨政關(guān)系。首先，習近平把強黨作為實現(xiàn)黨政共強互融的基點。在我國，“東西南北中，黨政軍民學，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[8]，這從邏輯上決定了黨自身必須率先強起來，黨政互融必須筑基于強黨之上。因此，黨的十八大以來，習近平提出了全面從嚴治黨的戰(zhàn)略方針，通過在黨內(nèi)開展“三嚴三實”“兩學一做”等各項教育活動以及制定《中央八項規(guī)定實施細則》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》等相關(guān)黨規(guī)黨紀，不斷提升了黨的建設(shè)質(zhì)量，筑牢了科學完善黨政關(guān)系的基礎(chǔ)。其次，習近平注重同步穩(wěn)妥地實現(xiàn)黨政互融。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，制定了相關(guān)文件如十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及十九屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》等，進一步理順了黨政職責關(guān)系，明晰了黨政職能界限，優(yōu)化了黨政機構(gòu)設(shè)置，改進了黨政運行機制，不斷推進了黨政互融程度，使黨政關(guān)系更加協(xié)同、優(yōu)化、高效。

70年來，我國黨政關(guān)系大致經(jīng)歷了黨政不分、以黨代政—黨政分開—黨政互融這樣三個階段。在經(jīng)歷了改革開放30多年的實踐探索后，新時代黨政關(guān)系的改革支點不再是黨政不分、以黨代政，而是黨政如何融合的問題。黨政互融不是對過往黨政分開措施的否定，而是進一步的發(fā)展。故此，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終致力于實現(xiàn)黨政互融這一目標，通過采取一系列行之有效的改革舉措，總體上形成了穩(wěn)定、合理的黨政關(guān)系，其顯證可見之于十八大以來我們黨所取得的歷史性成就、歷史性變革等。

三、70年來黨政關(guān)系演進歷程所綻露的基本經(jīng)驗

70年來我們黨通過系列改革探索，在新時代實現(xiàn)了黨政之間穩(wěn)定、合理的關(guān)系，發(fā)揮了黨政互融共促中國道路穩(wěn)步前行的重要功能。這場70年黨政關(guān)系的改革探索歷程蘊含著豐富的經(jīng)驗，需要進一步鞏固和深化。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是不斷完善黨政關(guān)系的根本前提

我們黨作為中國化的馬克思主義政黨，是引領(lǐng)中國穩(wěn)定前行的領(lǐng)導(dǎo)核心，自然包括對不斷完善黨政關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)。中國道路證明，沒有共產(chǎn)黨就沒有新中國;同樣70年黨政關(guān)系的改革歷程表明，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)就沒有黨政關(guān)系的完善化進程。應(yīng)該說，理論界對于堅持黨政關(guān)系改革中黨的領(lǐng)導(dǎo)地位基本上達成了共識，但在眾多支持該共識的理由中，有一點沒有引起足夠的重視，那就是各政權(quán)組織本身也需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。各政權(quán)組織的主體構(gòu)成是復(fù)雜的，這決定了其代表的階級利益也是復(fù)雜的，自身難以充分保障對最廣大人民根本利益的保障，因此在西方，政府被視為“利維坦”，一種“惡”的代表;而我們黨是馬克思主義的使命型政黨，其領(lǐng)導(dǎo)的運動是“絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動”[9]（p283），在我國，黨被視為人民的救星。因此，就代表最廣大人民的根本利益這一點而言，各政權(quán)組織也需要我們黨的領(lǐng)導(dǎo)。就此論之，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)我國黨政關(guān)系不斷完善的根本前提，是我們黨完善黨政關(guān)系歷程所取得的首要經(jīng)驗。科學把握這一根本前提與首要經(jīng)驗，需要充分認識以下兩個區(qū)分。

其一，要充分認識黨的領(lǐng)導(dǎo)是“總覽”而非“包攬”。黨的領(lǐng)導(dǎo)是一種宏觀層面的整體把握，而不是微觀層面的政務(wù)管理。在浙江任職期間，習近平就曾指出，“作為黨委書記，要總攬而不包攬，學會‘彈鋼琴，善于抓重點，充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮各個班子的職能作用，而不能事必躬親，專權(quán)武斷，干預(yù)具體政務(wù)”[7]（p23）。從內(nèi)容上看，黨要對黨政關(guān)系的改革實現(xiàn)政治上、組織上、思想上的領(lǐng)導(dǎo)，總攬黨政關(guān)系的政治改革、組織改革、思想改革。70年黨政關(guān)系改革歷程深刻揭示，只要黨總攬好這三個層面的改革，起到把方向、謀大局、定政策、促改革的功能，黨政關(guān)系就會趨于穩(wěn)定，發(fā)揮良好效用;而只要黨的領(lǐng)導(dǎo)超過這三個層面的改革，具體干涉政務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)的管理，那么就會出現(xiàn)黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，使黨政關(guān)系紊亂，不利于我們國家的政治文明建設(shè)，進而影響國家經(jīng)濟社會發(fā)展。

其二，要充分認識黨的領(lǐng)導(dǎo)是“間接領(lǐng)導(dǎo)”而非“直接領(lǐng)導(dǎo)”。在我國，黨與各政權(quán)組織是辯證的統(tǒng)一體。一方面，就權(quán)力的權(quán)益屬性而言，我們黨掌握權(quán)力，好比權(quán)力場上的裁判員;各政權(quán)組織行使權(quán)力，好比權(quán)力場上的運動員。這決定了我們黨不能直接決定政權(quán)組織的運行。另一方面，我們黨與各政權(quán)組織是促進國家經(jīng)濟社會發(fā)展的兩種重要力量，其中我們黨又是唯一的領(lǐng)導(dǎo)者，這決定了黨必須通過各政權(quán)組織實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)責任。基于這種統(tǒng)一體的性質(zhì)，我們黨必須通過各種方法、程序?qū)崿F(xiàn)對各政權(quán)組織的間接領(lǐng)導(dǎo)，依靠這種間接領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨振興民族、富強祖國、造福人民的初心使命。從黨政關(guān)系的改革歷程看，我們黨先后通過各種方法如安排黨員、設(shè)置黨組以及各種程序如制度規(guī)章、法律法規(guī)等，實現(xiàn)了對各政權(quán)組織的間接領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善了黨政關(guān)系，既有效落實了黨的綱領(lǐng)、路線、方針、政策等，又促進了我國政治文明建設(shè)，推動了中國道路發(fā)展。

（二）從中國經(jīng)濟實際出發(fā)是不斷完善黨政關(guān)系的重要基礎(chǔ)

馬克思指出，“人們在自己生活的社會生產(chǎn)中發(fā)生一定的、必然的、不以他們的意志為轉(zhuǎn)移的關(guān)系，即同他們的物質(zhì)生產(chǎn)力的一定發(fā)展階段相適合的生產(chǎn)關(guān)系。這些生產(chǎn)關(guān)系的總和構(gòu)成社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會意識形式與之相適應(yīng)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程”[10]（p32）。這句話深刻揭示了經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑、上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)這一唯物史觀的基本原理。根據(jù)這條原理，我們黨與各政權(quán)組織作為上層建筑的重要組成部分，二者間相互關(guān)系的調(diào)整與完善自然就要受我國經(jīng)濟實際的制約。就此而言，在我國，從經(jīng)濟實際出發(fā)是科學認識并不斷完善黨政關(guān)系的重要基礎(chǔ)。

新中國成立后，我國面臨著一窮二白的經(jīng)濟現(xiàn)狀，如何搞社會主義經(jīng)濟建設(shè)成為我們黨面對的一個重大難題。在當時的意識形態(tài)下，我國不能學習西方資本主義的有益做法，只能學習蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟體制。而計劃經(jīng)濟體制的一個重要特征就是要求在經(jīng)濟工作中實現(xiàn)人力、物力、財力的高度統(tǒng)一，為此必然需要特定的主體實現(xiàn)這種統(tǒng)一。在社會主義的中國，這種主體非我們黨莫屬。而我們黨在實現(xiàn)這個統(tǒng)一的過程中不得不逐漸地把經(jīng)濟工作當成政治工作來抓，充分發(fā)揮了我們黨把政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)勢;但另一方面，這種做法誠然在短期內(nèi)促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展，長遠來看卻混淆黨政界限，造成了黨政不分、以黨代政的問題，降低了黨與政府的工作效率。就此而言，社會主義建設(shè)時期之所以出現(xiàn)黨政不分、以黨代政的問題，具有合乎特定歷史發(fā)展階段的必然性與合理性，需要辯證看待。改革開放后，我國經(jīng)濟體制開始從計劃經(jīng)濟體制逐漸轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟體制。社會主義市場經(jīng)濟體制的一個重要特征是既要求政黨、政府與市場三者相對分開，市場相對獨立、自主，避免成為政黨、政府的依附性組織;同時又要求堅持四項基本原則，特別是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立客觀上要求形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的相對獨立的政黨-政府-市場三分領(lǐng)域架構(gòu)。為建立這一架構(gòu)，我們黨開始了從黨政不分、以黨代政到有效實行黨政分開的轉(zhuǎn)變以及探索在黨政分開后實現(xiàn)黨政互融的歷程。經(jīng)過改革開放以來的努力探索，新時代我們黨總體上實現(xiàn)了穩(wěn)定、合理的黨政關(guān)系，建立了一個政黨有能、政府有為、市場有效的三分領(lǐng)域架構(gòu)。反過來看，改革開放四十年以來黨政關(guān)系的改革歷程通過合理劃分黨、政府、市場三者的職責界限，使黨、政府、市場各司其職的同時又在黨的領(lǐng)導(dǎo)下同向發(fā)力，極大地促進了社會主義市場經(jīng)濟體制以及中國特色社會主義政治文明的建設(shè)，極大地推動了中國特色社會主義道路的發(fā)展。

（三）堅持民主法治是不斷完善黨政關(guān)系的科學方法

黨政關(guān)系的調(diào)整需要遵守一定的規(guī)則、程序、制度等，這些就構(gòu)成了調(diào)適黨政關(guān)系的方法。從黨政關(guān)系的調(diào)整歷程看，堅持民主法治是我們黨不斷完善黨政關(guān)系的科學方法。

民主是近代以來備受世界各國承認的一種價值理念。1919年五四運動所高舉的“德先生”口號標志著民主在中國的出場，也預(yù)示著中國要求民主化的運動。我們黨繼承了五四運動高舉的民主精神，并在革命戰(zhàn)爭時期大力推廣了民主化運動，如黨內(nèi)的“民主集中制”、抗日根據(jù)地政權(quán)的“三三制”等就是其鮮明體現(xiàn)。但在處理黨政關(guān)系方面，我們黨在革命時期與社會主義建設(shè)時期均一定程度上存在有悖民主的現(xiàn)象。改革開放后，我們黨深度反思建國以來的民主化實踐，深刻認識到民主之于黨政關(guān)系改革的重要性。對此，鄧小平指出，“在民主的實踐方面，我們過去作的不夠，并且犯過錯誤”，現(xiàn)在我們糾正了這種錯誤，深刻認識到“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”[4]（p168）。通過這種反思，我們黨開始注重黨政關(guān)系的民主化改革。在這場改革中，我們黨采取了以黨內(nèi)民主改革推動黨政關(guān)系民主改革的舉措，即先在黨內(nèi)實行民主化運動如積極開展黨內(nèi)民主生活會、民主選舉等，后在黨政之間實行民主化運動主要包括合理設(shè)置黨政機構(gòu)、合理界定黨政職能等。應(yīng)該說，黨政關(guān)系的民主化運動推動了我國民主水平的整體提升，“從農(nóng)村到城市，從草根社會到基層政權(quán)，從執(zhí)政黨外到執(zhí)政黨內(nèi)，以及從民主選舉到民主治理”[11]都取得了長足發(fā)展，在此基礎(chǔ)上釋放了人民本身的成長，激活了人民群眾參與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的積極性、創(chuàng)造性以及自主性。

在推進黨政關(guān)系民主化運動的同時，我們黨開始提出并完善黨政之間的法治化運動，從而既鞏固黨政關(guān)系的民主化運動成果，又有利于規(guī)范黨政關(guān)系的改革。誠如鄧小平所言，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[4]（p146）。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治精神，多次強調(diào)“法治是治國理政的基本方式”[12]，為黨政關(guān)系的法治化運動提供了思想引領(lǐng)。在全面依法治國的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我們黨通過制定各項法律法規(guī)、開展各種普法教育等，深度提升了黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政以及各政權(quán)組織依憲行政、依法行政的水平，并由此提升了我們黨與各政權(quán)組織的法治意識。應(yīng)該說，經(jīng)過40多年改革開放特別是黨的十八大以來所推行的民主、法治運動，我們黨與各政權(quán)組織的民主與法治意識日益凸顯，其運行日益規(guī)范，黨政互融效果也在日益彰顯。

四、新時代黨政關(guān)系的優(yōu)化路徑

新時代，我國黨政關(guān)系基本上實現(xiàn)了穩(wěn)定、合理的態(tài)勢，黨政互融合力日益增強。但與此同時，黨政關(guān)系仍存在一些挑戰(zhàn)，黨政互融仍然在路上。新時代我們黨需要繼續(xù)完善黨政關(guān)系，其優(yōu)化路徑可從以下兩個方面著手。

（一）重點理順黨與人民代表大會之間的關(guān)系

上文指出，我國黨政關(guān)系是指黨與各政權(quán)組織之間的關(guān)系。這種關(guān)系具體可分為三個層次：其一，宏觀上指黨與人民代表大會的關(guān)系;其二，中觀上指黨與“一府兩院”等政府行政機構(gòu)的關(guān)系;其三，微觀上指黨員與各政權(quán)組織內(nèi)工作人員的關(guān)系。由于黨是惟一掌權(quán)主體，人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)，一府兩院等行政機構(gòu)的權(quán)力是人民代表大會賦予的，因此從權(quán)力的形成路徑來看，黨與人民代表大會的關(guān)系是直接的，而黨與一府兩院等行政機構(gòu)的關(guān)系是間接的。這使得黨與人民代表大會的關(guān)系是黨政關(guān)系中最基本、最基礎(chǔ)的關(guān)系，理順黨與人民代表大會的關(guān)系是解決其它關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。

理順黨與人民代表大會之間的關(guān)系，首先需要堅持并完善人民代表大會制度。習近平同志指出，“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是深刻總結(jié)近代以后中國政治生活慘痛教訓(xùn)得出的基本結(jié)論，是中國社會100多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結(jié)果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇”[13]。新時代堅持和完善人民代表大會制度要進一步增強人民代表大會的自主性、權(quán)威性，持續(xù)提升人民代表大會的立法、監(jiān)督、決策、群眾聯(lián)系等功能。其次，需要完善黨對人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨要善于通過人民代表大會實現(xiàn)對各政府行政機構(gòu)及其工作人員的領(lǐng)導(dǎo)，自覺接受人大監(jiān)督，從而使黨的領(lǐng)導(dǎo)符合現(xiàn)代法治精神，具有法理依據(jù)。在具體措施上，可以通過民主、法定程度等方式向人民代表大會推薦黨員干部，進而通過這些黨員干部實現(xiàn)黨對各政權(quán)組織及其工作人員的領(lǐng)導(dǎo)，有效落實黨的政策、主張、路線等，與此同時加強相關(guān)法律規(guī)范與保障，推進黨政關(guān)系中黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化、法律化。

（二）持續(xù)推進人民當家作主與完善黨政關(guān)系的統(tǒng)一

黨政關(guān)系問題的關(guān)鍵在于權(quán)力運行是否公正、合理，但要根本處理好黨政關(guān)系問題，還須從人的解放問題予以考慮。人的解放是不斷完善黨政關(guān)系的根本方向，即我們需要從黨政關(guān)系問題擴大到黨政人關(guān)系問題，才能朝著根本解決黨政關(guān)系的方向前進。而現(xiàn)代社會人的解放的鮮明標識就是人民當家作主程度。現(xiàn)代社會的一個基本共識是，權(quán)力由人民賦予并由特定政黨代為執(zhí)掌。無論是資本主義社會，亦或社會主義社會，其政黨都承認權(quán)力來源于人民的授權(quán)，具有歷史合法性與正當性。從理論上看，在這種權(quán)力的代表與被代表之間，權(quán)力的代表者即政黨需要忠實履行相關(guān)義務(wù)，切實做好實現(xiàn)人民群眾根本利益的服務(wù)工作，并逐步推進人民當家作主;但從現(xiàn)實方面看，由于政黨是有著自身利益的特定組織，當其獲得權(quán)力后，就會面臨執(zhí)政是否公正的問題。作為權(quán)力的行使者如政府等則面臨行政是否公正的問題。質(zhì)言之，人民—政黨—政權(quán)組織三者間，雖然在理論上構(gòu)成了人民賦政—政黨執(zhí)政—政權(quán)組織行政的權(quán)力邏輯關(guān)系，人民是執(zhí)政者與行政者的服務(wù)對象，但在實際生活中，人民卻要面臨政黨是否公正執(zhí)政、政權(quán)組織是否公正行政的問題。就此而言，人民從權(quán)力的所有者變成了權(quán)力的擔憂者，人民的權(quán)力出現(xiàn)了理論與實踐的脫節(jié)問題。

作為社會主義性質(zhì)的國家，我們黨是通過自身的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引導(dǎo)力、群眾組織力、社會號召力獲得人民群眾的支持與信任，繼而獲得人們的授權(quán)而成為執(zhí)政黨的。如果社會主義實踐沒有人民的支持，那么這種實踐就難以為繼。蘇聯(lián)劇變的一個深刻教訓(xùn)就在于，蘇聯(lián)晚期的改革包括黨政關(guān)系調(diào)整沒有把人民甚至多數(shù)黨員的利益納入進來。反觀我們黨，之所以在新中國成立以來的70年歷程中帶領(lǐng)中華民族從站起來、富起來實現(xiàn)到強起來的偉大飛躍，一個重要原因就在于我們黨領(lǐng)導(dǎo)的一系列改革包括政黨關(guān)系調(diào)整始終堅持以人民為中心的價值準則?？梢哉f，新中國成立尤其是改革開放以來，我們黨始終把推進人民當家作主作為解決黨政關(guān)系問題的價值旨歸，在實現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的歷史進程中著力解決人民的權(quán)力脫節(jié)問題。新時代，我們黨在調(diào)整黨政關(guān)系的進程中必須繼續(xù)堅持以人民為中心的價值準則，持續(xù)推進人民當家作主與完善黨政關(guān)系的統(tǒng)一，著力解決人民的權(quán)力脫節(jié)問題，使人民全面實現(xiàn)從權(quán)力的所有者變成權(quán)利的享有者。

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責任編輯：陳建娜