基層政府易地扶貧搬遷政策執(zhí)行有效性分析

夏文慧 李輝婕

[提 要]易地扶貧搬遷是實(shí)施“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧工程中最難啃的“硬骨頭”，其執(zhí)行有效性深刻影響“全面小康”的完成。以江西省S鎮(zhèn)易地扶貧搬遷項(xiàng)目為研究對(duì)象，以“梅-薩綜合模型”為理論分析框架，研究發(fā)現(xiàn)：易地扶貧搬遷政策執(zhí)行過(guò)程中，基層政府具備相關(guān)理論和執(zhí)行能力，搬遷農(nóng)戶識(shí)別機(jī)制完善且政策配合意愿較高，政策目標(biāo)明確具體，政策內(nèi)容完備，政策指令規(guī)范，行之有效的監(jiān)督機(jī)制，項(xiàng)目配套財(cái)政資源充足，政策環(huán)境與社會(huì)力量提供一定的支持等，是易地扶貧搬遷政策執(zhí)行有效的重要因素。

[關(guān)鍵詞]易地扶貧搬遷;政策執(zhí)行;梅-薩政策執(zhí)行綜合模型;精準(zhǔn)扶貧

[作者簡(jiǎn)介]夏文慧（1995—），女，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱吲c政府治理;李輝婕（1977—），女，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院副教授、博士，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)政策與基層治理。（江西南昌 330045）

[基金項(xiàng)目]江西省教育廳科技計(jì)劃項(xiàng)目“可持續(xù)生計(jì)視角下農(nóng)村貧困戶產(chǎn)業(yè)扶貧參與行為研究——基于江西的實(shí)證”（GJJ180212）;江西省社科規(guī)劃項(xiàng)目“進(jìn)城‘農(nóng)民工住房保障制度的構(gòu)建——基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角”（12GL16）

2016年9月22日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，提出易地扶貧搬遷戰(zhàn)略，計(jì)劃在五年內(nèi)對(duì)約1000萬(wàn)建檔立卡貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷，以實(shí)現(xiàn)脫貧。易地搬遷是一項(xiàng)自上而下的政策實(shí)踐過(guò)程，[1]由基層政府負(fù)責(zé)政策落地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組干部、普通村民構(gòu)成了易地搬遷項(xiàng)目基層執(zhí)行場(chǎng)域的三項(xiàng)主體，[2]其互動(dòng)模式影響政策的執(zhí)行有效性。因而基于公共政策執(zhí)行理論，分析基層政府易地扶貧搬遷政策執(zhí)行模式及執(zhí)行效果，對(duì)于優(yōu)化易地扶貧搬遷政策執(zhí)行模式具有一定意義。

學(xué)界對(duì)于易地扶貧搬遷的研究最早起源于西方對(duì)于生態(tài)移民的研究，即因環(huán)境原因引發(fā)的人口遷移現(xiàn)象，當(dāng)時(shí)學(xué)界對(duì)生態(tài)移民的現(xiàn)狀、問(wèn)題以及對(duì)策進(jìn)行了討論。[3]在研究中，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的惡劣與貧困發(fā)生高度相關(guān)，[4]有學(xué)者研究了移民與減貧之間的關(guān)系。[5]伴隨著“精準(zhǔn)扶貧”的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)易地扶貧搬遷進(jìn)入中央頂層設(shè)計(jì)、地方實(shí)施的新階段。當(dāng)前我國(guó)對(duì)于易地扶貧搬遷的研究，一是關(guān)于政策的演進(jìn)以及制度分析，如吳豐華等利用“多維空間+生計(jì)能力”框架分析了易地移民搬遷的理論邏輯，[6]王宏新等通過(guò)文本分析將我國(guó)易地扶貧搬遷劃分為試點(diǎn)探索、全面推進(jìn)和脫貧攻堅(jiān)三階段對(duì)政策演進(jìn)情況進(jìn)行邏輯分析。[7]二是關(guān)于政策執(zhí)行，如基于“運(yùn)動(dòng)型治理”、史密斯過(guò)程模型等多種理論視角對(duì)易地扶貧搬遷的政策執(zhí)行工作進(jìn)展、[8]執(zhí)行偏差、[9]政策執(zhí)行的制約因素[10]以及提升對(duì)策[11]進(jìn)行了廣泛的剖析。三是關(guān)于政策效果評(píng)價(jià)，如鄭娜娜等分析了易地扶貧搬遷移民的社會(huì)融入情況，[12]寧?kù)o等從脆弱性的視角關(guān)注易地扶貧搬遷對(duì)農(nóng)戶福利的影響，[13]劉偉等研究了搬遷后農(nóng)戶的生計(jì)適應(yīng)情況。[14]關(guān)于易地扶貧搬遷政策的研究方法，最常見的是案例研究方法，包括單案例研究與多案例研究，[15]也有部分學(xué)者利用回歸模型實(shí)證分析了農(nóng)戶搬遷過(guò)程中的多種因素之間的關(guān)系，如黎紅梅等研究了農(nóng)戶搬遷后的承包地處置方式的影響因素;劉偉等研究了易地扶貧搬遷各要素對(duì)農(nóng)戶貧困維度的影響。

學(xué)界的一系列討論為研究易地扶貧搬遷提供了重要借鑒。當(dāng)前關(guān)于易地扶貧搬遷的研究仍處于起步階段，研究較為碎片化，缺少系統(tǒng)全面的理論分析。因而本文試圖借鑒成熟的政策執(zhí)行理論之一即梅茲曼尼安和薩巴蒂爾提出的政策執(zhí)行綜合模型，根據(jù)易地扶貧搬遷特性以及實(shí)踐考察內(nèi)容形成易地搬遷政策執(zhí)行分析框架，對(duì)基層政府政策執(zhí)行過(guò)程中的各要素以及主體間互動(dòng)情況進(jìn)行深入分析和綜合評(píng)價(jià)，并提出優(yōu)化建議。

一、江西省S鎮(zhèn)易地扶貧搬遷項(xiàng)目簡(jiǎn)介

政策執(zhí)行過(guò)程是復(fù)雜的，執(zhí)行過(guò)程中的關(guān)鍵要素是什么及這些要素對(duì)政策執(zhí)行效果產(chǎn)生的影響需要通過(guò)對(duì)典型案例進(jìn)行深入分析才能得以展示。因而本文選擇以案例研究的方式，對(duì)江西省某國(guó)家級(jí)貧困村易地扶貧搬遷實(shí)踐案例的一手?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行深刻詳實(shí)的分析，了解易地扶貧搬遷政策在鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行情況，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組干部以及搬遷農(nóng)民互動(dòng)模式，總結(jié)出影響基層政府易地扶貧搬遷政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵要素。

筆者于2019年初至江西省S鎮(zhèn)L村集中安置點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研，通過(guò)參與式觀察并與搬遷農(nóng)戶訪談獲得了本安置點(diǎn)搬遷情況的一手資料。重點(diǎn)對(duì)S鎮(zhèn)黨委副書記Z（時(shí)任S鎮(zhèn)易地扶貧搬遷工作組副組長(zhǎng)）、駐村第一書記C、典型村民進(jìn)行了深度訪談，了解本項(xiàng)目具體執(zhí)行情況并收集了政策文件及相關(guān)資料。

為響應(yīng)中央號(hào)召，S鎮(zhèn)級(jí)政府在縣市政府的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)。S鎮(zhèn)設(shè)L村集中安置點(diǎn)一個(gè)，該村是國(guó)家級(jí)重點(diǎn)貧困縣的“十三五”貧困村，位于江西省東北部，距縣城24公里，安置點(diǎn)覆蓋全村建檔立卡戶58戶共計(jì)194人。L村中的建檔立卡貧困戶多因病、因殘致貧，身體狀況較差，出行難度較大，搬遷前散落分布在附近山地，距離中心村落2.5公里以上，就醫(yī)就學(xué)條件較差。鎮(zhèn)政府在與貧困戶進(jìn)行座談了解農(nóng)戶意愿后選擇以易地搬遷、集中安置的形式帶動(dòng)L村貧困戶脫貧致富。該鎮(zhèn)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作包括宣傳動(dòng)員、確定對(duì)象、對(duì)安置地進(jìn)行選址、落實(shí)用地、編制規(guī)劃及實(shí)施方案并上報(bào)、籌措資金。歷時(shí)一年后于2016年搬遷項(xiàng)目正式開展，年底全部安置房建設(shè)完工，實(shí)現(xiàn)水電路、村小、中心幼兒園、衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設(shè)施全部配套，2017年底完成全部搬遷戶搬遷工作。除基礎(chǔ)設(shè)施外，基層政府創(chuàng)新性地在該安置點(diǎn)建立了菌菇種植基地、數(shù)據(jù)線扶貧產(chǎn)業(yè)車間，以產(chǎn)業(yè)扶持保障搬遷農(nóng)戶的就業(yè)發(fā)展問(wèn)題。該項(xiàng)目占地60畝，總投資超過(guò)2000萬(wàn)元。搬遷農(nóng)戶在搬遷后，各方面都得到顯著改善。一是收入大幅度增加，年人均純收入從2337元增長(zhǎng)到4003元。二是基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全。搬遷戶安置房均為經(jīng)過(guò)縣級(jí)安全檢驗(yàn)的磚混結(jié)構(gòu)，各安置點(diǎn)通水通電，改旱廁為衛(wèi)生廁所，生活質(zhì)量得到大幅提升。三是公共服務(wù)水平提升。通過(guò)搬遷，搬遷農(nóng)戶就醫(yī)就學(xué)距離縮短，各類公共服務(wù)使用更加便利。綜上所述，S鎮(zhèn)項(xiàng)目屬于一項(xiàng)基層政府易地扶貧搬遷政策執(zhí)行的典型案例。

二、易地扶貧搬遷政策執(zhí)行理論分析框架

“梅-薩政策執(zhí)行綜合模型”是典型的“自上而下”政策分析模型，與易地扶貧搬遷政策的“高位推動(dòng)”十分契合，該模型綜合了政策系統(tǒng)內(nèi)外的諸多因素，將影響政策執(zhí)行效果的因素分為政策問(wèn)題特性、政策本身以及政策外部三類維度。本文基于“梅-薩政策執(zhí)行綜合模型”，根據(jù)易地扶貧搬遷政策實(shí)際執(zhí)行情況提出了理論分析框架，包括三類維度九項(xiàng)影響因素。具體維度指標(biāo)如圖1所示。

三、S鎮(zhèn)易地扶貧搬遷政策執(zhí)行有效性分析

（一）易地扶貧搬遷政策問(wèn)題特性維度

1.理論與執(zhí)行力

理論是指現(xiàn)有能夠指導(dǎo)易地扶貧搬遷政策執(zhí)行的理論，執(zhí)行力是指易地搬遷執(zhí)行場(chǎng)域中基層政府的政策執(zhí)行能力。易地扶貧搬遷起源于西方生態(tài)移民理論，“一方水土無(wú)法供養(yǎng)一方人”導(dǎo)致的貧困循環(huán)成為研究重點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)于如何解決此問(wèn)題，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)政府在支持移民搬遷過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，中西方學(xué)者關(guān)于政府支持與生態(tài)惡劣地區(qū)減貧主題，在社會(huì)保障、生態(tài)貧困、韋伯的工業(yè)區(qū)位論、減貧理論、可持續(xù)發(fā)展、人口遷移、社會(huì)適應(yīng)等理論的研究中進(jìn)行了諸多探討，這些研究為政府易地扶貧搬遷政策執(zhí)行提供了宏觀理論指導(dǎo)。在政策執(zhí)行方面，早在20世紀(jì)80年代年，易地扶貧搬遷政策尚未成為“高層推動(dòng)”的大型系列政策，我國(guó)政府就對(duì)“三西”（甘肅河西、定西和寧夏西海固）自然環(huán)境惡劣地區(qū)的生活困難群眾，開創(chuàng)性發(fā)揮政府主導(dǎo)力量實(shí)施“三西吊莊移民”，開啟了搬遷扶貧的先河。20世紀(jì)初，我國(guó)政府依據(jù)所積累的經(jīng)驗(yàn)，開始在云貴寧蒙等西部地區(qū)開展易地扶貧搬遷試點(diǎn)工作，逐漸擴(kuò)大到全國(guó)17個(gè)省市區(qū)。發(fā)展至今，易地扶貧搬遷“遍地開花”，政府已基本掌握了較為可靠的易地扶貧搬遷政策執(zhí)行能力。

2.政策目標(biāo)群體

政策目標(biāo)群體指政策作用的對(duì)象，政策目標(biāo)群體特性包括目標(biāo)群體的人數(shù)、種類和行為需要改變的幅度。一般來(lái)說(shuō)，政策涉及的群體種類越單一，人數(shù)越少，做出的犧牲越小，政策越容易被貫徹執(zhí)行。狹義來(lái)看，易地扶貧搬遷政策涉及的目標(biāo)群體為本地建檔立卡農(nóng)戶即搬遷戶。與目標(biāo)群體相關(guān)的政策執(zhí)行要素包括政策目標(biāo)群體識(shí)別以及目標(biāo)群體政策執(zhí)行配合程度兩方面。一方面，為防止“大水漫灌”型政策造成政策資源浪費(fèi)，目標(biāo)群體的識(shí)別應(yīng)保證精準(zhǔn)，案例中基層政府依托精確瞄準(zhǔn)建檔立卡戶的工作基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照縣鎮(zhèn)村“三級(jí)認(rèn)定”“三榜公示”確定搬遷農(nóng)戶資格，目標(biāo)識(shí)別過(guò)程較為可控。另一方面，考察目標(biāo)農(nóng)戶特性發(fā)現(xiàn)：易地扶貧搬遷政策一般在自然條件相對(duì)惡劣的地區(qū)實(shí)行，搬遷農(nóng)戶村落呈現(xiàn)出“大分散，小集中”的特點(diǎn)，農(nóng)戶居住地分散。個(gè)人特征上，搬遷農(nóng)戶大多是建檔立卡的貧困戶，經(jīng)濟(jì)來(lái)源單一，主要以種植為主，土地依賴程度較高，收入水平低。貧困戶家中普遍缺少勞動(dòng)力，知識(shí)水平較低，大多為文盲或半文盲，認(rèn)可和信賴同鄉(xiāng)干部而稍顯排斥外地干部。貧困農(nóng)戶群體特征上看，呈現(xiàn)出制度化、組織化水平較低的特性。一個(gè)集中安置點(diǎn)涉及的搬遷農(nóng)戶一般在50戶以下，涉及目標(biāo)群體人數(shù)較少類別較為單一，且農(nóng)戶的搬遷成本較小。這類農(nóng)戶特性使得該目標(biāo)群體理解配合政策執(zhí)行需要一個(gè)過(guò)程，但他們對(duì)政策抵觸的可能性較低，因此，基層政府政策執(zhí)行過(guò)程中可以利用本地工作人員信息渠道與農(nóng)戶進(jìn)行溝通，取得農(nóng)戶信賴，多加宣傳教育，使農(nóng)戶更加了解易地搬遷政策，農(nóng)戶配合程度才能得以提高。

（二）易地扶貧搬遷政策本身維度

1.易地搬遷政策目標(biāo)設(shè)置

政策目標(biāo)指政策主體為解決政策問(wèn)題要達(dá)到的目標(biāo)，政策目標(biāo)是否明確是否具有可操作性將直接影響政策執(zhí)行效果。2006年國(guó)家頒布的《易地扶貧搬遷“十一五”規(guī)劃》提及“易地扶貧搬遷，通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境較差地區(qū)的貧困人口實(shí)施搬遷，達(dá)到消除貧困和改善生態(tài)環(huán)境的兩重目標(biāo)”。2015年國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》，要求在5年內(nèi)對(duì)“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷，完成1000萬(wàn)人口的搬遷任務(wù)，以實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的要求。這一宏觀目標(biāo)給予了搬遷時(shí)間與搬遷數(shù)字的限定，并提供了消除貧困的指導(dǎo)理念。江西省頒布《江西省“十三五”易地扶貧搬遷工作實(shí)施方案》，計(jì)劃2020年完成50萬(wàn)人左右的易地扶貧搬遷任務(wù)，其中2016～2018年3年內(nèi)完成建檔立卡貧困人口20萬(wàn)人的易地扶貧搬遷任務(wù)，2020年實(shí)現(xiàn)其余條件相對(duì)惡劣農(nóng)戶的搬遷，對(duì)搬遷農(nóng)戶的脫貧標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為生產(chǎn)生活條件明顯改善，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”。此過(guò)程將宏觀目標(biāo)轉(zhuǎn)化為年度具體目標(biāo)，下發(fā)具體工作任務(wù)，基層政府在此目標(biāo)指導(dǎo)下對(duì)政策進(jìn)行了認(rèn)真研究與細(xì)化。如S鎮(zhèn)制定清晰搬遷規(guī)劃和年度計(jì)劃，明確搬遷安置的總體目標(biāo)定位為實(shí)現(xiàn)搬遷農(nóng)戶“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。其中“搬得出”是指搬遷農(nóng)戶有財(cái)力物力以及意愿進(jìn)行搬遷;“穩(wěn)得住”是指搬遷農(nóng)戶搬遷后社會(huì)融入度高，社會(huì)保障覆蓋，配套設(shè)施完善;“能致富”是指搬遷農(nóng)戶擁有發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力以及就業(yè)途徑。三項(xiàng)目標(biāo)貫穿農(nóng)戶搬遷前后使得基層政府工作目標(biāo)更加具體明確。

總體來(lái)說(shuō)基層政府執(zhí)行易地搬遷政策硬性的數(shù)字目標(biāo)設(shè)置較為明確，但消除貧困恢復(fù)生態(tài)這類軟性目標(biāo)較為抽象，考核難度較大，基層政府在地方情境的場(chǎng)域下，根據(jù)地方特殊情況與各方利益需求進(jìn)行了彈性處理，傾向于易考核的目標(biāo)，而忽視了深層次目標(biāo)，即重視經(jīng)濟(jì)與搬遷數(shù)字目標(biāo)，輕視生態(tài)發(fā)展目標(biāo)，從而帶來(lái)一定的政策虧損，使易地扶貧搬遷政策存在一定局限，無(wú)法保證長(zhǎng)遠(yuǎn)效果的發(fā)揮。

2.易地搬遷政策內(nèi)容與搬遷指令

國(guó)家發(fā)改委2012年頒布《易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》全面推進(jìn)易地扶貧搬遷至今，七年之內(nèi)頒布《關(guān)于做好新時(shí)期易地扶貧搬遷工作的指導(dǎo)意見》《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》、《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作政策指引》《易地扶貧搬遷工作成效考核暫定辦法》等政策，其包含的扶貧搬遷規(guī)劃指令與工作辦法，從戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)兩個(gè)層次保障政策有效執(zhí)行。易地扶貧搬遷的政策內(nèi)容包括搬遷方式選擇（集中安置或分散安置）、住房保障（住房基建與人均住房面積保障）、醫(yī)療衛(wèi)生（家庭醫(yī)生與重大疾病報(bào)銷政策）、交通出行（入戶道路硬化）、義務(wù)教育（雨露計(jì)劃）、就業(yè)支持（出行補(bǔ)貼與扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展）、社會(huì)最低保障（五保戶政策兜底）等方面，內(nèi)容豐富多元且具體。政策執(zhí)行機(jī)制體系包括宣傳動(dòng)員機(jī)制、搬遷補(bǔ)償機(jī)制、生計(jì)接續(xù)機(jī)制、能力提升機(jī)制、公共服務(wù)機(jī)制、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)拓展機(jī)制、聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制等七個(gè)機(jī)制，緊密貼近搬遷農(nóng)戶生產(chǎn)生活，屬于一項(xiàng)內(nèi)容較為完備的政策。

在搬遷政策指令方面，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，江西省出臺(tái)《江西省易地扶貧搬遷工程實(shí)施細(xì)則》和《江西省易地扶貧搬遷脫貧實(shí)施方案》，為執(zhí)行人員提供了明確可控的指導(dǎo)意見與監(jiān)督機(jī)制，利用全國(guó)統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)建立搬遷對(duì)象、安置對(duì)象、工程建設(shè)、資金管理等方面的檔案，對(duì)搬遷農(nóng)戶以及執(zhí)行人員實(shí)行精準(zhǔn)管理。基層政府執(zhí)行人員需保證一季度至少參加一次市級(jí)以上相關(guān)培訓(xùn)，以貫徹落實(shí)中央易地搬遷政策要求。此外，省發(fā)改委等部門建立督導(dǎo)檢查和績(jī)效考核制度，組織開展監(jiān)督檢查、考核評(píng)估工作，委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟蹤評(píng)估，公正客觀地對(duì)政策實(shí)施工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。在基層，縣級(jí)以下設(shè)立監(jiān)督小組，多項(xiàng)監(jiān)督考核指令并行，最大程度約束考核執(zhí)行人員，杜絕不規(guī)范行為。

考察中發(fā)現(xiàn)，目前易地扶貧搬遷政策依然存在影響政策執(zhí)行效率的不合理內(nèi)容。一方面，易地扶貧搬遷某些具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)戶實(shí)際需求在某些方面相矛盾，如政策標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定易地搬遷農(nóng)戶建房人均住房建設(shè)面積不超過(guò)25平方米，但村民普遍反映隨著家中新增人口住房面積不足，部分村民希望入住后能夠加層，但因政策限制未能執(zhí)行。此外，易地扶貧搬遷政策未能清晰闡明安置房屋的所屬產(chǎn)權(quán)。部份政策內(nèi)容還有待于細(xì)化，未考慮農(nóng)戶家庭實(shí)際發(fā)展情況，與搬遷戶實(shí)際需要存在一定距離，一定程度上將影響搬遷農(nóng)戶的政策配合意愿，從而影響政策執(zhí)行效果。另一方面，目前政策執(zhí)行過(guò)程中過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)效益的考量，較少?gòu)纳鐣?huì)文化的視角加以審視政策執(zhí)行情況。目前政策執(zhí)行機(jī)關(guān)將工作重心聚焦于建檔立卡戶生活水平能否脫貧，一定程度上忽視了搬遷農(nóng)戶的后續(xù)發(fā)展問(wèn)題。當(dāng)前全國(guó)大范圍實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，政策資源投入大，搬遷農(nóng)戶對(duì)政策依賴性較強(qiáng)。易地扶貧搬遷后，搬遷戶要重新融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，除情感融入外，還要融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的生活習(xí)慣，原有生活方式將發(fā)生改變。農(nóng)戶搬遷前所生活的山區(qū)主要以自給自足的社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式占主導(dǎo)，到了新的安置地以后，其生產(chǎn)生活收支模式也將發(fā)生改變。搬遷后的農(nóng)戶生活在中心集鎮(zhèn)，生活消費(fèi)以及公共服務(wù)消費(fèi)增多，意味著搬遷農(nóng)戶生活成本提高。此外，搬遷農(nóng)戶遠(yuǎn)離故土，有的農(nóng)戶選擇土地流轉(zhuǎn)或者荒廢土地，而尋找其他有一定風(fēng)險(xiǎn)的方式就業(yè)，增加了農(nóng)戶生計(jì)的脆弱性。雖有產(chǎn)業(yè)扶貧政策為農(nóng)戶后續(xù)發(fā)展提供支持，但貧困戶實(shí)際生產(chǎn)效率低，未能深度參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，如果當(dāng)?shù)厥ギa(chǎn)業(yè)扶貧政策扶持，其產(chǎn)業(yè)將轉(zhuǎn)型或向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移。此時(shí)，搬遷農(nóng)戶生活成本提高收入無(wú)法保證。

3.安置點(diǎn)財(cái)政資源配套情況

財(cái)政資源的支持是扶貧項(xiàng)目發(fā)揮作用的重要保障，易地扶貧搬遷政策能否充分落實(shí)并發(fā)揮效果，很大程度取決于基層政府能否籌措到足夠的資金。在有限的財(cái)政資源條件下，縣政府傾向于將易地扶貧搬遷資金進(jìn)行分配，因而不同的易地扶貧搬遷安置點(diǎn)配套的財(cái)政資金標(biāo)準(zhǔn)不同。S鎮(zhèn)易地搬遷安置點(diǎn)除享受中央以及省級(jí)扶貧專項(xiàng)資金、地方政府融資、專項(xiàng)建設(shè)基金、省農(nóng)發(fā)行省國(guó)開行提供的中央貼息貸款外，安置點(diǎn)所屬扶貧駐村第一書記C，原任縣政協(xié)法制社團(tuán)專委會(huì)主任，也會(huì)為安置點(diǎn)爭(zhēng)取項(xiàng)目資金及其他資源。據(jù)了解，該地易地扶貧搬遷項(xiàng)目，安置資金達(dá)到5.775萬(wàn)/人（含公建經(jīng)費(fèi)），項(xiàng)目總體投資超過(guò)2000萬(wàn)元，在同等規(guī)模的搬遷安置項(xiàng)目中，投資規(guī)模屬于較高級(jí)別，財(cái)政資源充足，對(duì)于保障易地搬遷政策的有效執(zhí)行具有重要意義。

4.政策執(zhí)行主體的執(zhí)行情況

基層政府作為易地扶貧搬遷政策落地的執(zhí)行主體，其人員配置、組織形式以及執(zhí)行方式等，都會(huì)不同程度地影響政策執(zhí)行效果。從人員配置看，不僅包括機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成，還包括執(zhí)行人員的執(zhí)行能力以及精神狀態(tài)。易地扶貧搬遷政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)依托縣級(jí)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，設(shè)立扶貧與移民辦公室，由各單位負(fù)責(zé)人成立專門的易地扶貧搬遷小組負(fù)責(zé)部門協(xié)調(diào)與資源籌措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級(jí)干部以及來(lái)自省市單位的扶貧駐村工作隊(duì)成員承接上級(jí)工作，執(zhí)行主體需要一定的理論與實(shí)踐能力?？傮w而言基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人員配置要科學(xué)合理。在執(zhí)行過(guò)程中基層執(zhí)行人員面臨“時(shí)間緊，任務(wù)重，難度大”的壓力，其工作積極性會(huì)產(chǎn)生一定損耗，或?qū)⒂绊懻邎?zhí)行效果。

從組織形式看，基層政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織呈現(xiàn)縱向?qū)訉觽鲗?dǎo)壓力，橫向多部門協(xié)調(diào)難度大的特點(diǎn)。一方面，組織模式依托現(xiàn)有“科層制”模式，并依據(jù)“中央統(tǒng)籌、省總負(fù)責(zé)、縣抓落實(shí)”的原則，表現(xiàn)出“壓力型體制”的特點(diǎn)?；鶎诱菍?shí)施易地扶貧搬遷項(xiàng)目的責(zé)任主體，為保證“精準(zhǔn)扶貧”的執(zhí)行效果，中央不斷強(qiáng)化“制度健全、細(xì)化責(zé)任、以上率下，層層傳導(dǎo)壓力，積極落實(shí)責(zé)任”。在易地扶貧搬遷執(zhí)行過(guò)程中多個(gè)環(huán)節(jié)由上級(jí)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，會(huì)弱化地方政府治理權(quán)，導(dǎo)致基層政府話語(yǔ)權(quán)的缺失。另一方面，橫向機(jī)構(gòu)配置上，易地扶貧搬遷政策執(zhí)行涉及財(cái)政、國(guó)土、規(guī)劃、住建等多個(gè)職能部門，多部門的組織模式必然增加了部門間的溝通協(xié)調(diào)與互相監(jiān)督的壓力。這樣的組織形式下，一定程度能集中執(zhí)行政策的資源，減少基層政府執(zhí)行偏誤，完成上級(jí)所賦予的任務(wù)。但需注意的是，為完成上級(jí)任務(wù)，基層政府在執(zhí)行過(guò)程中，農(nóng)戶訴求容易被淹沒(méi)。

從基層政府執(zhí)行方式看，S鎮(zhèn)易地搬遷執(zhí)行涉及多個(gè)職能部門，執(zhí)行環(huán)節(jié)涉及多方的利益，溝通成本大，執(zhí)行過(guò)程若缺乏有效溝通，無(wú)法聯(lián)動(dòng)形成合力，就會(huì)形成碎片化的執(zhí)行行為。同時(shí)，基層工作人員在政策執(zhí)行過(guò)程中由于缺乏對(duì)上級(jí)命令與指標(biāo)釋義理解，導(dǎo)致自主能動(dòng)性下降，形成僵化的執(zhí)行方式。訪談中發(fā)現(xiàn)，S鎮(zhèn)2016年初下達(dá)易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)建設(shè)任務(wù)，年底安置點(diǎn)建設(shè)要達(dá)到入住水平，2017年初就需要讓搬遷戶全部入住。村干部反映“確實(shí)很難，一般建房子下雨天是停工的，但是為了趕工期，下雨天也在做，同時(shí)還需完成上級(jí)政府的其他工作，村干部基本沒(méi)有休息日”，基層政府政策執(zhí)行呈現(xiàn)出“上面千根線，底下一根針”的特點(diǎn)。

基層政府在易地搬遷政策執(zhí)行過(guò)程中雖擁有合理的人員配置，但執(zhí)行人員由于壓力大、“壓力型”組織形式、碎片化僵化執(zhí)行方式等，一定程度上會(huì)阻礙執(zhí)行主體的執(zhí)行效率。

5.農(nóng)戶政策執(zhí)行參與情況

農(nóng)戶作為易地扶貧搬遷政策執(zhí)行場(chǎng)域中的重要主體，其參與被視作緩解農(nóng)村治理“內(nèi)卷化”困境的重要舉措。學(xué)者認(rèn)為“基層群眾參與政策反映是一種被賦權(quán)的過(guò)程”，在基層易地搬遷政策執(zhí)行中，是指農(nóng)戶在項(xiàng)目執(zhí)行中被賦予知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的過(guò)程。農(nóng)戶參與政策執(zhí)行，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶自身利益的需求，一方面，能使政策符合搬遷農(nóng)戶意愿，使之更加科學(xué)合理。另一方面，農(nóng)戶的參與能夠提高其對(duì)政策的理解能力，便于政策的落實(shí)執(zhí)行。具體來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目執(zhí)行中，基層政府成立村民理事會(huì)，在搬遷對(duì)象名額的確定，搬遷方式、搬遷地點(diǎn)、搬遷點(diǎn)配套設(shè)施建設(shè)方式選擇等決策制定前召開農(nóng)戶座談會(huì)，讓農(nóng)戶進(jìn)行意見表達(dá)和決策表決，一定程度上考慮了農(nóng)戶意愿并保證了農(nóng)戶知情權(quán)及決策權(quán)。在配套產(chǎn)業(yè)扶貧方面，基層政府進(jìn)行宣傳教育，鼓勵(lì)農(nóng)戶深層次參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為規(guī)范資金使用、工作人員行為，提供群眾監(jiān)督舉報(bào)電話等平臺(tái)，保障農(nóng)戶監(jiān)督權(quán)。然而，一方面，由于搬遷農(nóng)戶文化水平參差不齊，參與能力較弱等原因;另一方面，由于受政府主導(dǎo)習(xí)慣影響，缺乏農(nóng)戶意見表達(dá)渠道及農(nóng)戶參與機(jī)制，農(nóng)戶易地搬遷執(zhí)行參與程度停留在初始階段，表現(xiàn)為以下方面：一是農(nóng)戶未參與基層政府易地搬遷決策制定過(guò)程。二是農(nóng)戶未深層次參與產(chǎn)業(yè)運(yùn)作過(guò)程。三是農(nóng)戶缺少與政府工作人員的溝通互動(dòng)，農(nóng)戶的意見表達(dá)渠道少，易地搬遷工作的監(jiān)督難度大?？傮w而言，在易地搬遷政策執(zhí)行中，普遍存在農(nóng)戶的政策參與能力較弱、參與層次較低、參與效益不顯著的問(wèn)題，未形成有效的農(nóng)戶參與機(jī)制。

（三）政策外部維度

1.政策執(zhí)行環(huán)境

政策執(zhí)行環(huán)境的支持既指社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化政治背景對(duì)于易地扶貧搬遷的支持，也指大眾態(tài)度的支持。宏觀層次看，易地扶貧搬遷政策作為一項(xiàng)民生政策，涉及人數(shù)眾多，基礎(chǔ)建設(shè)要求高，需要較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為支撐，而易地扶貧搬遷的執(zhí)行效果同樣也影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。易地扶貧搬遷作為一項(xiàng)民生政策，對(duì)于農(nóng)村減貧、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展具有一定意義，同時(shí)與普世價(jià)值觀一致，經(jīng)濟(jì)政治文化背景成為推動(dòng)易地扶貧搬遷有效執(zhí)行的間接力量。微觀層次看，輿論的力量與大眾的態(tài)度可以推動(dòng)政策執(zhí)行過(guò)程的公開化、透明化，發(fā)揮外部監(jiān)督作用。輿論與大眾的認(rèn)可程度促使政府更加重視扶貧與易地搬遷工作，有利于提高政策執(zhí)行效果。S鎮(zhèn)地處江西省東北部鄱陽(yáng)湖地區(qū)，地形以平原以及丘陵為主，交通條件優(yōu)越，搬遷技術(shù)難度較小。S鎮(zhèn)搬遷距離小于2.5公里，屬于中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中安置，搬遷農(nóng)戶搬遷前后文化社會(huì)文化背景，生產(chǎn)生活習(xí)慣一致，搬遷農(nóng)戶搬遷意愿較高?？傮w而言擁有較為合適的政策執(zhí)行環(huán)境。

2.社會(huì)幫扶力量

政府是易地扶貧搬遷政策執(zhí)行的主導(dǎo)力量，隨著社會(huì)責(zé)任意識(shí)的提高，以企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人為主體的第三方，因其覆蓋范圍廣、影響時(shí)間長(zhǎng)、與搬遷農(nóng)戶有天然的親近性等特點(diǎn)顯示出強(qiáng)大的發(fā)展?jié)摿?，?guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》鼓勵(lì)社會(huì)力量參與扶貧工作，社會(huì)力量幫扶成為推動(dòng)易地扶貧搬遷政策有效執(zhí)行的促進(jìn)力量。目前社會(huì)力量的幫扶作用主要集中于物資幫扶與產(chǎn)業(yè)幫扶兩個(gè)方面。一方面，社會(huì)人士以及社會(huì)組織為搬遷農(nóng)戶提供物資支持助力改善搬遷農(nóng)戶的生產(chǎn)生活。另一方面，S鎮(zhèn)基層政府創(chuàng)新幫扶模式，采取“政府+龍頭企業(yè)+商業(yè)性銀行+貧困戶”模式并應(yīng)用于本地產(chǎn)業(yè)。龍頭企業(yè)充分利用資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)農(nóng)戶在本地就業(yè)，商業(yè)銀行利用資金優(yōu)勢(shì)幫助企業(yè)融資，同時(shí)為有就業(yè)或者自主創(chuàng)業(yè)意愿以及具有一定能力的搬遷農(nóng)民提供優(yōu)惠性貸款，有效支持安置點(diǎn)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和搬遷農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)“造血式”可持續(xù)脫貧。S鎮(zhèn)集中安置點(diǎn)的菌菇合作社與數(shù)據(jù)線工作間均為私人企業(yè)，為促進(jìn)搬遷農(nóng)民就業(yè)增收發(fā)揮了龍頭帶動(dòng)作用。另外安置點(diǎn)搬遷農(nóng)戶在社會(huì)人士募捐幫助下獲得了物質(zhì)支持，解決了住新房缺乏相應(yīng)物質(zhì)條件的問(wèn)題。社會(huì)力量的支持成為該鎮(zhèn)易地扶貧搬遷工作有效的促進(jìn)因素。

四、結(jié)論與優(yōu)化建議

（一）結(jié)論

基于“梅一薩綜合模型”的易地扶貧搬遷政策執(zhí)行理論分析框架，通過(guò)對(duì)江西省S鎮(zhèn)易地扶貧搬遷項(xiàng)目的考察與分析，表明：基層政府在政策執(zhí)行過(guò)程有理論支撐以及較強(qiáng)的執(zhí)行能力，目標(biāo)群體的識(shí)別機(jī)制完善，政策配合意愿較高，政策目標(biāo)明確具體，政策內(nèi)容完備，政策指令規(guī)范，財(cái)政配套充足，宏觀和微觀政策執(zhí)行環(huán)境較為合適，社會(huì)力量提供了一定的外部支持?？傮w而言，基層政府易地扶貧搬遷政策執(zhí)行較為有效。但是，當(dāng)前政策執(zhí)行過(guò)程中還存在重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、輕生態(tài)修復(fù)目標(biāo)的問(wèn)題，部分內(nèi)容碎片化且與農(nóng)戶實(shí)際訴求不一致，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)中的某些人員自主能動(dòng)性缺乏，組織形式上存在的問(wèn)題導(dǎo)致溝通不暢，基層政府政策執(zhí)行方式僵化以及未形成農(nóng)戶政策參與機(jī)制等問(wèn)題，將影響易地扶貧搬遷政策執(zhí)行的效果。

（二）易地扶貧搬遷政策的優(yōu)化策略

1.依據(jù)搬遷農(nóng)戶的異質(zhì)性，搬遷政策需要精準(zhǔn)化和差異化

易地扶貧政策精準(zhǔn)化首先體現(xiàn)在搬遷對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別上，基層政府應(yīng)依據(jù)農(nóng)戶不同的生計(jì)特征、多樣的致貧原因，建立和完善村民信息動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，充分了解和掌握農(nóng)戶生計(jì)情況，精確瞄準(zhǔn)需要搬遷的貧困農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。在搬遷過(guò)程中，應(yīng)依據(jù)搬遷農(nóng)戶的異質(zhì)性實(shí)施差異化搬遷，減輕農(nóng)戶搬遷負(fù)擔(dān)。在考慮搬遷地理位置選址宜居性的同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況一定范圍內(nèi)允許農(nóng)戶選擇房屋的形式，保證農(nóng)戶“搬得出”。在搬遷后，完善銜接政策，建立梯度化的社會(huì)保障制度，降低農(nóng)戶生活成本，同時(shí)推動(dòng)生態(tài)目標(biāo)修復(fù)工作，保證搬遷農(nóng)戶“穩(wěn)得住”。制定有針對(duì)性的后續(xù)發(fā)展路徑，針對(duì)每戶農(nóng)戶情況，引導(dǎo)農(nóng)戶選擇適合的就業(yè)方式，確保搬遷農(nóng)戶有可靠的收入來(lái)源，保證搬遷農(nóng)戶“能致富”。

2.激發(fā)農(nóng)戶自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，提高搬遷農(nóng)戶參與感與獲得感

政策執(zhí)行是執(zhí)行主體與對(duì)象之間雙向溝通互動(dòng)的過(guò)程，政策對(duì)象情況同樣影響政策執(zhí)行效果。在易地搬遷政策執(zhí)行中，搬遷群體可能有依賴心理，常出現(xiàn)“等靠要”現(xiàn)象，限制了搬遷戶自身能動(dòng)性的發(fā)揮，因此，應(yīng)堅(jiān)持“扶智”與“扶志”的結(jié)合，培育搬遷農(nóng)戶的自主意識(shí)與能力，使其明白脫貧不僅是國(guó)家的事，更是自己的事。提高搬遷農(nóng)戶作為執(zhí)行主體的地位，積極引導(dǎo)搬遷農(nóng)戶參與搬遷項(xiàng)目決策制定以及監(jiān)督過(guò)程。一對(duì)一進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展培訓(xùn)，為提高培訓(xùn)效果，及時(shí)調(diào)整培訓(xùn)計(jì)劃和改善培訓(xùn)方法。同時(shí)，提供搬遷農(nóng)戶與優(yōu)秀企業(yè)家或致富代表的溝通機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)農(nóng)戶深層次參與扶貧產(chǎn)業(yè)，并給予鼓勵(lì)措施，提高搬遷農(nóng)戶參與感與獲得感。

3.創(chuàng)新考核目標(biāo)與考核形式，完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

針對(duì)存在某些干部與工作人員追求政績(jī)的問(wèn)題，基層工作人員考核壓力大以及“唯指標(biāo)論”的執(zhí)行模式，應(yīng)從考核目標(biāo)與考核形式兩方面創(chuàng)新考核激勵(lì)機(jī)制?？己四繕?biāo)上，擯棄“唯指標(biāo)”的考核，關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)以及執(zhí)行過(guò)程中的細(xì)節(jié)?？己诵问缴?，杜絕形式主義以及機(jī)械化督查檢查考核，精簡(jiǎn)考核數(shù)量，為基層工作人員減負(fù)，同時(shí)應(yīng)保證考核形式多元，考核重點(diǎn)突出。在扶貧工作實(shí)踐中，針對(duì)基層工作人員工作量大而回報(bào)較低的問(wèn)題，在程序公開透明的前提下，對(duì)于工作務(wù)實(shí)高效的干部或者執(zhí)行人員，應(yīng)給予合理的獎(jiǎng)勵(lì)，以提高干部群眾的工作熱情。

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[責(zé)任編輯：朱晨光]