農(nóng)業(yè)科研單位全面加強預算績效管理的思考

梁曉輝 孫萬剛

摘 要：在當前預算管理改革的大背景下，明確績效管理工作的重點，深入分析農(nóng)業(yè)科研單位面臨的問題，通過績效管理實踐，總結(jié)經(jīng)驗，提出全面加強預算績效管理的建議，為農(nóng)業(yè)科研單位績效管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：全面;預算績效管理;農(nóng)業(yè)科研

文章編號：1004-7026（2019）20-0142-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號：F812.3;G322.24 ? ? ? ?文獻標志碼：A

全面實施績效管理是深化預算改革的重要內(nèi)容，2018年國家出臺了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》，地方政府積極貫徹落實績效管理意見精神，采取了一系列措施，推動預算績效管理發(fā)展。

1 ?政策層面

1.1 ?實施全方位管理，實現(xiàn)預算績效全覆蓋

將預算績效管理實施對象從項目支出為主向政策、部門整體績效拓展，從一般公共預算為主向“全口徑”預算拓展，并延伸至政府投資基金、債務(wù)項目、政府采購及社會服務(wù)等方面，形成貫穿各級政府，覆蓋所有部門的預算績效管理框架。

1.2 ?實行全過程管理，形成預算績效管理鏈

管理鏈的起點是事前績效評估，對重大政策及項目出臺或立項后可能產(chǎn)生的效果進行可行性評估。管理鏈中間環(huán)節(jié)是績效目標和績效監(jiān)控，通過關(guān)注進展情況，比對目標要求，及時調(diào)整規(guī)范。管理鏈的末端環(huán)節(jié)是績效評價和結(jié)果運用。通過預算績效管理鏈，實現(xiàn)預算與績效管理一體化運行，這是全面實施預算績效管理的核心[1]。

1.3 ?加強基礎(chǔ)體系建設(shè)，提高績效管理規(guī)范化水平

開展全過程、全覆蓋的績效管理，需要做好基礎(chǔ)體系建設(shè)，提高績效管理規(guī)范化水平，使預算績效管理標準、科學、規(guī)范、可行。

1.4 ?明確權(quán)責，硬化預算績效管理責任

按照“誰花錢誰干事?lián)煛钡脑瓌t，中央明確提出，預算績效管理的責任主體是各級政府機關(guān)和部門單位。權(quán)利與責任是對等的，明確界定這二者的界限，才能提高預算績效管理的約束力。

1.5 ?完善管理考核機制，深入開展績效管理

全過程、全覆蓋的預算績效管理是一個龐大的工程。在宏觀層面，需要有領(lǐng)導機構(gòu)、實施方案、任務(wù)內(nèi)容、工作流程以及時間表等。通過強有力的組織領(lǐng)導，全面貫徹落實有關(guān)政策，按照方案統(tǒng)籌推進。

在微觀層面，需要建立預算績效管理綜合協(xié)調(diào)制度，加強預算績效管理力量，結(jié)合制定的辦法，確保預算績效管理縱向達到最基層單位，橫向達到資金使用的終端[2]。

2 ?農(nóng)業(yè)科研單位績效管理的問題和經(jīng)驗及啟示

2.1 ?當前農(nóng)業(yè)科研單位績效管理中存在的問題

盡管政府對績效管理的要求越來越高，農(nóng)業(yè)科研單位也積極落實政策精神開展了相關(guān)工作，但在績效管理方面仍然存在不少問題。

2.1.1 ?績效理念尚未牢固樹立

績效管理理念未得到根本改變，單位資金規(guī)模呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，大多關(guān)注資金申請，對項目的進展和資金效益的重視不夠，有時會出現(xiàn)資金無效、閑置沉淀、損失浪費的問題。

2.1.2 ?績效管理的廣度和深度不足

在前期開展的績效管理工作中，從廣度上看，沒有覆蓋單位所有資金，只對財政撥款的項目資金申報了績效目標，評價了重點項目的績效。從深度上看，事后評價仍是主體，事前評估缺位，預算和績效“兩張皮”問題仍然突出。

2.1.3 ?績效激勵約束作用沒有真正發(fā)揮出來

有的項目立項前缺少嚴謹?shù)目茖W論證和績效評估，存在預算不合理、資金使用低效等問題，缺少責任追究機制，績效管理的作用未充分顯現(xiàn)。

2.1.4 ?缺乏了解農(nóng)業(yè)行業(yè)的績效評價專業(yè)人才

對農(nóng)業(yè)科研項目資金的績效評價要突出農(nóng)業(yè)科研的專業(yè)化管理，農(nóng)業(yè)科研人員的知識背景和實踐經(jīng)驗是必不可少的。雖然根據(jù)實際情況可委托專家或第三方評價機構(gòu)實施績效評價，評價程序非常規(guī)范，但評價標準的科學化才是績效評價是否客觀公正的關(guān)鍵，這就需要專業(yè)人才對各環(huán)節(jié)進行掌控[3]。

2.1.5 ?單位缺少完善的績效管理機制

全面實施預算績效管理是業(yè)財融合的管理事項，在國家和省級財政部門里，有專門的績效管理處室，負責指導協(xié)調(diào)、組織開展各項績效管理工作。但當前農(nóng)業(yè)科研單位缺少專門的績效管理機構(gòu)，相關(guān)工作多通過財務(wù)部門開展，人員少、任務(wù)重，績效管理落實情況不理想。

2.2 ?開展績效管理的經(jīng)驗

以XX省農(nóng)業(yè)科學院的績效管理工作為例，績效管理的經(jīng)驗主要有以下幾點。①宣傳績效理念。通過召開各類財務(wù)會議、培訓會議，加大力度宣傳績效管理，增強職工關(guān)于項目資金的績效管理意識。②編制項目績效目標申報表。從2014年預算開始，對資金額度超過1 000萬元的投資發(fā)展類項目編報項目績效目標申報表。2017年預算發(fā)展到對所有財政資金安排的投資發(fā)展類項目資金編制績效目標申報表。③開展預算績效評價工作。自2016年開始，根據(jù)省財政廳關(guān)于開展預算項目績效評價工作的通知，在組織自評的基礎(chǔ)上，對業(yè)務(wù)主管部門的重點項目進行評價。2019年，XX省農(nóng)業(yè)科學院擴大績效評價范圍，組織開展院土地出讓資金項目績效評價。④信息公開。自2018年預算開始，院重點項目（科技創(chuàng)新工程）績效目標隨部門預算公開，自2017年決算開始，績效評價結(jié)果隨部門決算公開，主動接受全社會的監(jiān)督。

2.3 ?管理實踐中得到的啟示

①單位重視是全面推進預算績效管理的基礎(chǔ)要求，完善的工作機制是做好預算績效管理的保障，程序規(guī)范、方案務(wù)實是落實預算績效管理的重要部分。②按照全過程的管理要求，規(guī)范管理程序，制定重點突出、易行務(wù)實的方案，有效推進預算績效管理工作。③信息化是實施預算績效管理的有效手段，將管理要求、管理理念植入系統(tǒng)程序中，固化管理程序，提高工作效率，提升預算績效管理的科學化和現(xiàn)代化水平。④突出責任約束，進一步發(fā)揮績效管理的作用。

3 ?農(nóng)業(yè)科研單位全面加強預算績效管理的建議

3.1 ?提高預算績效管理意識，健全管理機制

（1）在意識方面，利用多種渠道、采取多種方式加強培訓，提高干部職工特別是各級責任人對預算績效管理重要性的認識，為工作正常開展提供良好的環(huán)境。

（2）在預算安排方面，堅持“先有辦法，后有資金”的原則，制定項目規(guī)劃和管理辦法，在這個基礎(chǔ)上根據(jù)年度工作需要安排資金，這是開展績效管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。

（3）在管理機制方面，單位整合人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)等部門人員，成立預算績效管理工作機構(gòu)，配備專職專業(yè)工作人員，明確人員以及對應(yīng)的工作職責。建立以績效管理機構(gòu)與其他處室有效對接為主要內(nèi)容的預算績效管理聯(lián)系制度，搭建起預算績效管理工作經(jīng)常性溝通渠道，推動預算績效管理改革全面落地。

3.2 ?結(jié)合實際，合理設(shè)定績效管理指標

（1）績效評價工作的重要環(huán)節(jié)就是比對績效指標的完成情況，績效指標的設(shè)立水平會影響評價結(jié)果的科學合理、公平公正，以及能否有效應(yīng)用等，因此必須高度重視?？冃繕擞虚L期指標和年度指標，要求在充分掌握項目的整體規(guī)劃和年度實施工作的情況下?lián)嵕幹疲瑓f(xié)調(diào)好長期指標與短期指標的關(guān)系，做到整體與部分辯證統(tǒng)一。

（2）對于個性指標體系及標準值，一定要結(jié)合行業(yè)特點、預算單位或具體項目的實際情況以及管理部門的評價重點和關(guān)注問題等進行開發(fā)設(shè)計，直指關(guān)鍵績效，有助于發(fā)現(xiàn)問題。主觀性和客觀性指標都盡量選擇能量化的方法處理，輔以指標說明與解釋，便于評價操作。

3.3 ?利用信息化手段，實施適配的績效管理方法

（1）信息化工具為單位預算績效管理的實行提供技術(shù)支持，部門單位以提高預算績效管理效率為目的，根據(jù)自身需求開發(fā)專門的管理軟件，建立預算績效管理網(wǎng)絡(luò)，方便相關(guān)職能部門及時獲取并分析信息數(shù)據(jù)。

（2）預算績效管理方法的選擇，要充分考慮單位的組織結(jié)構(gòu)、職能范疇、資金規(guī)模、項目部署和工作特點等，選擇與之匹配的方法。對組織結(jié)構(gòu)簡單、工作內(nèi)容單一的單位，采用較少層次的管理方式，降低績效管理成本;反之，要增加預算績效管理的廣度和深度，確保績效管理的效果。

（3）建立第三方機構(gòu)參與的評價機制和預算績效專家咨詢機制，借助行業(yè)專家的智力支持，提高績效評價的科學性。發(fā)揮好預算績效評估的作用，通過預測績效管理風險，防范于未然;拓寬績效評價結(jié)果的運用范圍，發(fā)揮相關(guān)機制的作用，增強預算單位推動預算績效管理工作的積極性和主動性。

3.4 ?將內(nèi)部控制建設(shè)與績效管理相結(jié)合

在內(nèi)部控制中，業(yè)務(wù)層面控制的內(nèi)容之一就是預算管理，內(nèi)部控制建設(shè)是做好預算績效管理的基礎(chǔ)，預算績效管理是在內(nèi)部控制預算管理基礎(chǔ)上的進一步提高。內(nèi)部控制側(cè)重于完善制度、規(guī)范流程、防范風險。預算績效管理側(cè)重于結(jié)果導向，重視成效。對農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位來講，在開展內(nèi)部控制建設(shè)、發(fā)揮風險防范的過程中，通過在預算管理體系中加入單位、項目的績效規(guī)劃以及考核與評價等要求，使管理效益最大化。單位通過預算績效管理的方式進行內(nèi)部控制，在預算績效考核的壓力下，內(nèi)部控制將會更加有效，為預算管理工作的有序開展提供保障。

4 ?結(jié)束語

通過全面開展預算績效管理，可有效提高工作效率。應(yīng)增強資金運行的透明性，提高項目實施與資金使用效果，保障事業(yè)單位高效運行。

參考文獻：

[1]王海濤.我國預算績效管理改革研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2014.

[2]單曉敏.完善我國財政支出績效管理的研究[D].蘇州：蘇州大學，2013.

[3]董振海.在我國推行績效預算的理論與實踐思考[D].北京：財政部財政科學研究所，2010.