中小城市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑研究

龔德坤 許泱

摘 要：十八大以來，新型城鎮(zhèn)化的空間格局正在以城市群、都市圈建設(shè)形態(tài)演變，動力機制也正從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)化。中小城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展必須圍繞城市群戰(zhàn)略，結(jié)合地方稟賦，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。以地級市咸寧市為例，從城市群和創(chuàng)新驅(qū)動的視角，闡述咸寧市城鎮(zhèn)化推進現(xiàn)狀，分析存在的問題，并提出新的發(fā)展路徑，以期為其他中小城市的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：中小城市;新型城鎮(zhèn)化;創(chuàng)新驅(qū)動

中圖分類號：F291.1 ? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）33-0125-03

自新型城鎮(zhèn)化概念于2000年提出以來，我國新型城鎮(zhèn)化得到了迅速的發(fā)展，不僅改善了城市的空間布局，也帶動了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，更提升了人民群眾的生活質(zhì)量，推動了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。2000—2017年，新型城鎮(zhèn)化處于加速發(fā)展階段，中國的城鎮(zhèn)化水平從36.2%快速提升到58.5%。2019年，政府工作報告指出，新型城鎮(zhèn)化的模式要以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略布局，這表明新型城鎮(zhèn)化將進入更高層次的發(fā)展階段，即從過去的個體城市推進向城市一體化模式轉(zhuǎn)變，從投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)化。

咸寧市地處中國中部，屬于“武漢城市圈”的一員，具有中小城市的很多共性。在城市群和都市圈發(fā)展的戰(zhàn)略下，中心城市還將不斷地擴張，集聚更多的生產(chǎn)要素，中小城市通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)外溢和人口對流，改變以往的經(jīng)濟和城市發(fā)展模式，成為擁有地方特色和優(yōu)勢創(chuàng)新要素的集聚地和發(fā)散地，與中心城市在空間格局、產(chǎn)業(yè)布局等方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、咸寧市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

咸寧市位于鄂東南，毗鄰長江，背靠幕阜山脈，接壤湖南和江西省。咸寧市既屬于“長江中游城市群”城市，也是“武漢都市圈”的成員。咸寧市轄有6個縣市區(qū)，共12個鄉(xiāng)、51個鎮(zhèn)2017年，咸寧市常住人口253.51萬人，占全省4.3%;GDP為1 234.86億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為28 053元，低于全省平均水平。

改革開放以來，咸寧市逐漸開始了城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程，與咸寧市經(jīng)濟發(fā)展相對應(yīng)的是，城鎮(zhèn)化率水平也在逐年遞增，但與我國城市化的平均水平59.98%還有很大的差距。根據(jù)湖北省地級以上城市的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展評價標(biāo)準(zhǔn)打分，咸寧市在經(jīng)濟高效、功能完善、社會和諧、環(huán)境友好、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的綜合排名中位列第11位，僅高于隨州市，這種差距也意味著咸寧市城鎮(zhèn)化水平的提高仍有很大潛力可挖。

比較咸寧各縣市區(qū)的城鎮(zhèn)化水平和科技創(chuàng)新等可以發(fā)現(xiàn)，咸寧市各縣市區(qū)城鎮(zhèn)化率在43%以上，各縣之間存在一定的差距，城鎮(zhèn)化率的縣城鎮(zhèn)化率升幅幅度較大。城鎮(zhèn)化率與GDP值有一定的正相關(guān)，但也不是絕對的，如赤壁市城鎮(zhèn)化率雖不是最高的，但其GDP值是最高的。各區(qū)域在后勁指數(shù)中的科技創(chuàng)新指數(shù)存在一定的差異，皆處于一個較低的水平。

二、咸寧市城鎮(zhèn)化發(fā)展特征

（一）縣域城鎮(zhèn)化異質(zhì)性高

咸寧市各縣市區(qū)的城鎮(zhèn)化率介于40%～70%之間，城鎮(zhèn)化率最高的依次為咸安區(qū)、赤壁市、嘉魚縣、崇陽縣、通城縣、通山縣，咸安區(qū)最高，為69.2%;通山縣最低，為43.04%。這一方面是因為地理地貌間的差異，最高的前三個縣市區(qū)為平原沿江地區(qū)，而其他縣屬鄂東南幕阜山片區(qū);另一方面也與武漢都市圈的輻射半徑有關(guān)，幕阜山片區(qū)山高路遠，不在武漢都市圈的輻射范圍之內(nèi)，經(jīng)濟發(fā)展的動力不足，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展的不均衡性，進一步地拉大了空間上的城鎮(zhèn)化差異和人口分布的調(diào)整。

（二）城鄉(xiāng)居民收入差距大

居民收入高低是決定城鎮(zhèn)化水平的重要變量，也是權(quán)衡城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量差異的核心指標(biāo)。2017年，咸寧市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為28 053元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入13 925元。城鄉(xiāng)之間收入比達到了2倍，城鄉(xiāng)收入差距依舊很大，城鎮(zhèn)化的潛力巨大，對于如何處理協(xié)調(diào)好城市建設(shè)與民生改善的關(guān)系問題上思考不夠，城市對于人口的吸引力微乎其微，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.咸寧市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭力不強。一方面，沒有形成產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚，缺失龍頭企業(yè)，導(dǎo)致就業(yè)的不穩(wěn)定，就業(yè)質(zhì)量水平不高。另一方面，工資收入偏低。大部分企業(yè)員工的工資水平低于3 000元，而且工資增加幅度十分緩慢，遠未跟上GDP增長和房價上漲速度。

2.民生環(huán)境改善動力不足。目前，很多城中村的居住條件差、面積狹窄，并且存在大量安全問題。城中村的改造和城市的擴張基本依靠棚戶區(qū)改造資金和土地財政，但這無法支撐整個城市的居住環(huán)境的改造壓力。同時，社會保障水平仍較低。進城務(wù)工的勞動力，受限于當(dāng)?shù)貞艏涀『蜕鐣Ｕ现贫龋麄兺ǔ６茧y以得到與城市內(nèi)部職工相當(dāng)?shù)纳鐣Ｕ虾蜕鐣＠L期處于社會保障體系的邊緣。

（三）城鎮(zhèn)化融資能力較弱

2017年，咸寧市的城鎮(zhèn)化水平剛突破50%，進入到城鎮(zhèn)化發(fā)展的深水區(qū)，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施的改善和民生工程的建設(shè)，投入更多的資本和勞動。但同時，咸寧地方性的財政收入不足，無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)所需要的龐大資本投入。因此，咸寧也進行了多元化的融資形式，包括地方以及中央財政轉(zhuǎn)移支付投入方式、土地出讓金投入方式和區(qū)域性的融資平臺資本投入、吸收民間資本投入等方式，起到了一定的輔助作用。但融資效率邊際遞減，土地財政不可持續(xù)，地方政府所建立的融資平臺擔(dān)負的債務(wù)沉重，城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨著巨大的難題。

（四）城鎮(zhèn)化創(chuàng)新驅(qū)動力不足

咸寧市是一個經(jīng)濟欠發(fā)達城市，支柱產(chǎn)業(yè)缺乏，且面臨區(qū)域邊緣化的趨勢，在武漢城市圈中存在“燈下黑”的困境。近年來，大量適齡勞動力外流，城市老齡化程度不斷加大，導(dǎo)致勞動力要素驅(qū)動作用降低。比較咸寧市固定資產(chǎn)投資額和GDP值發(fā)現(xiàn)，固定資產(chǎn)投資額已經(jīng)超過GDP值，這說明投資驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展乏力，投資驅(qū)動城鎮(zhèn)化發(fā)展的邊際效應(yīng)逐漸遞減，必須要轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。從2017年的數(shù)據(jù)可見，創(chuàng)新驅(qū)動的基礎(chǔ)薄弱，難以為繼。

2017年，咸寧市R&D人員數(shù)量僅為2 947人，有R&D活動的企業(yè)數(shù)為130個，有研發(fā)機構(gòu)的企業(yè)數(shù)有38個，科技主體和人員偏少，科技資源配置效率不高。全市能夠提供科技創(chuàng)新的高等教育人才較少。高等學(xué)校只有1所本科院校和1所?？圃盒?，合計學(xué)生2萬余人，專任教師2 000人左右。咸寧市的科技產(chǎn)出較少，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不緊密，技術(shù)產(chǎn)成品不足，高新技術(shù)更是缺失。據(jù)統(tǒng)計，咸寧市全年專利授權(quán)量1 386項，但發(fā)明專利授權(quán)只有64項;技術(shù)轉(zhuǎn)化成果64項，簽訂技術(shù)合同493項。但值得一提的是，咸寧市全年合同成交額22.37億元，同比增長了27.3%，并獲得了科技進步二等獎1項。

可以看出，咸寧市在創(chuàng)新要素的集聚上是先天不足。而且，咸寧市更缺乏創(chuàng)新人才政策的吸引力。不管是在創(chuàng)新環(huán)境的打造、人才政策的制定和經(jīng)費支持上，咸寧市政府都沒有明顯的比較優(yōu)勢，缺乏大力度的政策傾斜，重視人才的程度不夠，導(dǎo)致高層次的人才和創(chuàng)新團隊嚴(yán)重缺乏，創(chuàng)新驅(qū)動新型城鎮(zhèn)化的有效供給明顯不足。

三、咸寧市新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新發(fā)展的對策

（一）以協(xié)同創(chuàng)新推進城鎮(zhèn)化發(fā)展

咸寧市作為武漢城市圈的成員，要著力協(xié)同于武漢這一中心城市。在地緣上，咸寧市與武漢市南部臨近，應(yīng)加大城市一體化的建設(shè);在產(chǎn)業(yè)上，要注重合理銜接，找準(zhǔn)自身的資源稟賦和比較優(yōu)勢，發(fā)展和承接適合地方的產(chǎn)業(yè);在交通上，咸寧市和武漢市已經(jīng)形成高鐵、城鐵和高速等現(xiàn)代化快速交通體系，拉近城市距離。基于這些固有基礎(chǔ)，咸寧市的城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)緊抓都市圈發(fā)展戰(zhàn)略和一體化模式，合理調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的空間布局，不僅與地方的資源稟賦和優(yōu)勢特色相匹配，更應(yīng)主動對接中心城市整體規(guī)劃，差異性發(fā)展。在區(qū)域上，形成地方文化特色，在產(chǎn)業(yè)上形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群;在環(huán)境上打造人才的聚集地。同時，更要發(fā)揮與武漢臨近的突出優(yōu)勢，積極推動武漢的創(chuàng)新要素資源流入，推進跨市的創(chuàng)新合作，創(chuàng)立聯(lián)合創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，打造協(xié)同發(fā)展的良性生態(tài)系統(tǒng)，助推城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

（二）以生態(tài)文明建設(shè)推進城鎮(zhèn)化發(fā)展

咸寧環(huán)境優(yōu)美，生態(tài)良好，是人口流入的最大吸引要素。而且隨著移動通信技術(shù)的飛速發(fā)展，辦公模式的深度變革，生態(tài)環(huán)境對于創(chuàng)新要素的吸引力會逐步增強。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，咸寧市提出打造中部綠心，實現(xiàn)綠色崛起發(fā)展戰(zhàn)略，著力于建設(shè)人民向往的園林城市，這不僅要求進行城市空間的系統(tǒng)化布局，打造生活、生產(chǎn)與消費一體化的城市空間形態(tài)。同時根據(jù)中小城市的內(nèi)涵發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式上應(yīng)確立緊湊型城鎮(zhèn)的建設(shè)，結(jié)合城軌交通，注重城鎮(zhèn)人口密度的集聚。要發(fā)揮社區(qū)的功能，倡導(dǎo)居民樹立低碳消費，低碳出行的創(chuàng)新理念，通過技術(shù)創(chuàng)新進一步打造城市低碳和新能源等新興產(chǎn)業(yè)，為居民生活服務(wù)，成為經(jīng)濟發(fā)展新的引擎;在低碳生態(tài)城市建設(shè)當(dāng)中，通過先進技術(shù)的應(yīng)用，新能源新材料的推廣，進一步打造智慧城市和綠色城市，多方位的改善創(chuàng)新環(huán)境，吸引創(chuàng)新人才的流入，創(chuàng)新要素的集聚。

（三）以鄉(xiāng)村振興推動城鎮(zhèn)化發(fā)展

農(nóng)業(yè)人口的調(diào)整很大程度上是通過從事兼業(yè)農(nóng)業(yè)完成的，新型城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)“創(chuàng)新驅(qū)動”的發(fā)展路徑，需要鄉(xiāng)村振興，需要兼業(yè)農(nóng)業(yè)發(fā)展的配合。因為沒有鄉(xiāng)村的振興，造成大量農(nóng)村人口只能向城鎮(zhèn)移民，尋找非農(nóng)工作，要求城鎮(zhèn)化迅速具備對農(nóng)業(yè)人口的吸收和提供非農(nóng)就業(yè)的能力，這將給城鎮(zhèn)化完成創(chuàng)新戰(zhàn)略升級造成巨大壓力。

1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引本地就業(yè)。在投資驅(qū)動城鎮(zhèn)化乏力的背景下，創(chuàng)新驅(qū)動首先是驅(qū)動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，這對于中小城市而言更為關(guān)鍵。政府部門應(yīng)出臺相關(guān)引導(dǎo)性政策，抓住中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的契機，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高就業(yè)質(zhì)量。政府要著重發(fā)展中小企業(yè)，提供稅收和貸款政策，增強中小企業(yè)的韌勁和活力。發(fā)展農(nóng)村旅游化，在鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的背景下，著力打造美麗鄉(xiāng)村的平臺建設(shè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，吸引旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)資本投資，通過旅游產(chǎn)業(yè)的集聚和整合，形成旅游業(yè)集群。

2.開發(fā)農(nóng)業(yè)資源，使農(nóng)業(yè)商品化。咸寧各縣域內(nèi)擁有豐富的農(nóng)業(yè)和森林資源，應(yīng)加強對這些資源的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)業(yè)附加值。這不僅增加了大量的工作崗位，而且提高了農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入，大大增強了本地就業(yè)吸引力。

（四）以民生建設(shè)推進城鎮(zhèn)化發(fā)展

一個城市，對人才最大的吸引力，除了城市自身的價值，比如城市的升值能力、環(huán)境的友好程度和基礎(chǔ)設(shè)施條件等，更重要的是城市的生活便利程度，以及教育和醫(yī)療條件水平的高低。比較中心城市和中小城市，最大的區(qū)別就在于教育醫(yī)療就業(yè)等服務(wù)上的差異。對于中小城市而言，除了生態(tài)環(huán)境友好的比較優(yōu)勢，更應(yīng)該著力于推進民生工程的建設(shè)，解除流入人才子女入學(xué)、看病就醫(yī)、社會保障等后顧之憂，提升當(dāng)?shù)厝嗣竦男腋Ｖ笖?shù)。

1.深化戶籍制度改革。目前很多大城市都在引才政策上放開，而咸寧市并沒有大的舉措，這就更無法在城市引才上產(chǎn)生競爭力。中小城市應(yīng)完成放開流入人口的落戶政策，鼓勵就近就業(yè)和隨遷落戶，宣傳二胎的獎勵政策，讓人口的增長實現(xiàn)可持續(xù)性。

2.推進教育醫(yī)療資源的結(jié)構(gòu)性改革。教育資源既要講究均衡性，也要有結(jié)構(gòu)性差異。目前咸寧市的基礎(chǔ)教育資源普遍存在低下、資源分布不均、強者不強等問題。實踐證明，近些年咸寧在市區(qū)增加的教育資源和基礎(chǔ)教育學(xué)校數(shù)量，都帶來了人口的增加和片區(qū)經(jīng)濟的繁榮。一是應(yīng)增加學(xué)校數(shù)量，在空間上均衡分布，解決落戶讀書難的問題，從而進一步推動城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展。二是在各縣市區(qū)應(yīng)重點培育高質(zhì)量的基礎(chǔ)教育學(xué)校，提高全國知名度和影響力，這更能帶來人口的激增。三是推進城市大型醫(yī)養(yǎng)城等特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。咸寧有得天獨厚的溫泉等醫(yī)養(yǎng)資源，空氣質(zhì)量長期排在全國前列。應(yīng)加大醫(yī)療環(huán)境條件的投資，打造大型醫(yī)養(yǎng)城，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.提高服務(wù)業(yè)質(zhì)量。咸寧屬長江中游城市，一方面要圍繞碼頭加快發(fā)展商貿(mào)物流、電商等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，打造碼頭經(jīng)濟，形成集聚效應(yīng)。另一方面要做好基礎(chǔ)，電商和物流的本質(zhì)是商品的流通，要運進來，也要送出去。因此在解決渠道的條件下，提高當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品的供給，重點根據(jù)特色產(chǎn)業(yè)，打造一批特色產(chǎn)品。多方位多渠道的提高就業(yè)率。同時，對于進城農(nóng)民工，要做好職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動力素質(zhì)，使之能與優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配。

（五）以社會資本優(yōu)化推進城鎮(zhèn)化發(fā)展

1.優(yōu)化地方社會資本，有利于新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)的健康推進。社會資本是指信任度、社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、社會組織的綜合指標(biāo)，也是反映一個地方的軟實力的重要體現(xiàn)。社會資本的提高，可以有效提高地方接受新知識的意識和吸收能力，進而促進產(chǎn)業(yè)的立足和集聚，有利于結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施。同時，社會資本優(yōu)的地方更能帶來經(jīng)濟的繁榮，經(jīng)濟的增長又直接會帶來人口的流入，提高城市的核心競爭力和吸引力，提升城市的整體價值。

2.比較中心城市與中小城市，一個地方的社會資本是吸引外來資本投資、外來企業(yè)入駐的最重要因素。企業(yè)考慮的不僅是投資回報率，更注重的是風(fēng)險性。更好的社會資本，能帶來更優(yōu)的投資環(huán)境，更確定的投資預(yù)期。因此，咸寧市在優(yōu)化社會資本上應(yīng)不遺余力，引入負面清單，按五大發(fā)展理念，把結(jié)構(gòu)性改革、高質(zhì)量發(fā)展落到實處。同時，發(fā)揮企業(yè)的自主能動性，真正做好政府的服務(wù)職能，建立新型的政商關(guān)系。

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