政策績效評價的要點芻議

●肖友華 高玉坤 劉 婕 徐正坤

財政政策績效評價是指財政部門對財政政策的相關(guān)性、效率性、效益性、公平性和執(zhí)行效果進行綜合評價活動的總稱。其對財政政策的制定、調(diào)整或者終止具有十分重要的意義。黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。2018年9月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》進一步要求：“將政策和項目全面納入績效管理，從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項目預(yù)算資金使用效果。對實施期超過一年的重大政策和項目實行全周期跟蹤問效，建立動態(tài)評價調(diào)整機制，政策到期、績效低下的政策和項目要及時清理退出。”當前，關(guān)于績效評價的文獻，主要集中在財政項目績效評價方面，專門梳理財政政策評價的文獻并不多。為此，本文結(jié)合部分財政政策績效評價的案例，對政策績效評價中需關(guān)注的要點進行了初步梳理，以期對今后的工作有所借鑒。

一、整合評價資源

財政政策績效評價從實施主體看主要分內(nèi)部評價和外部評價兩種類型，外部評價主要是由財政部門委托、研究機構(gòu)或者高等院校等第三方機構(gòu)獨立完成的評價，這也是實踐中普遍應(yīng)用的方式。從以往的案例看，外部評價的優(yōu)點是可以充分發(fā)揮第三方機構(gòu)在專業(yè)能力和客觀性方面的優(yōu)勢；不足是第三方機構(gòu)獨立開展往往會在獲取評價資料方面受到一些限制，導(dǎo)致獲取資料的效率和質(zhì)量不高，甚至無法從相關(guān)政府部門獲得資料的情況也時有發(fā)生。因此采取外部評價的方式開展工作，需要把財政部門和第三方機構(gòu)的資源整合起來，財政部門按照“參與不干預(yù)”的原則派出人員加入到評價工作中，幫助第三方機構(gòu)協(xié)調(diào)相關(guān)部門和單位及時完整地提供評價資料。這種“政府部門+第三方機構(gòu)”的方式可以充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，為高效科學(xué)地形成評價結(jié)果提供保障。如對某省級支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策評價中，鑒于被評價單位主要是政府部門和企業(yè)，對政府部門進點開展現(xiàn)場評價時，由財政部門派出工作人員專門負責協(xié)調(diào)，重要敏感的部門由財政部門的工作人員負責帶領(lǐng)第三方機構(gòu)人員進點評價，充分發(fā)揮政府工作人員熟悉行政運轉(zhuǎn)流程的優(yōu)勢，減少第三方機構(gòu)人員獲取資料的阻力。對企業(yè)進點開展現(xiàn)場評價時，為了便于企業(yè)向第三方評價機構(gòu)反映問題，財政部門工作人員原則上不參與，確有企業(yè)不配合開展評價時，再由財政部門的工作人員出面協(xié)調(diào)。

二、把握政策邊界

財政政策是指在一定時間內(nèi)由財政預(yù)算安排具有專門用途和政策目標的財政專項資金政策以及上對下的專項轉(zhuǎn)移支付政策，政策范圍由財政部門確定。財政政策存在狹義和廣義之分，狹義的財政政策是指由財政部門制定以政府或財政部門的名義發(fā)布的政策；廣義的財政政策既包括政策本身，又包括各部門單位以及下級政府為落實政策制定的實施細則和下級財政部門制定的資金分配方案等。一般情況下，財政政策績效評價是以廣義的財政政策為評價對象，因此確定廣義財政政策的范圍邊界是評價工作的第一步。只有解決好評價什么，才能把政策制定的背景、內(nèi)容和范圍、執(zhí)行組織和管理、資金來源和使用等環(huán)節(jié)確定下來。界定財政政策邊界需從縱向和橫向兩個維度入手。從縱向上看，按照政策的內(nèi)容和資金分配方式確定是否需要下級政府制定實施細則。從橫向上看，梳理出政策制定和執(zhí)行的流程圖，依據(jù)流程和政策內(nèi)容確定是否需要相關(guān)部門單位制定實施細則或資金分配方案。各級政府制定的財政政策或細則一般可以通過公開途徑獲得，部門單位制定的實施細則或資金分配方案公開程度一般不高，需要聯(lián)系相關(guān)的職能部門取得。如對某省級支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策評價中，我們首先了解了政策制定和執(zhí)行的流程，以流程圖為線索，梳理出橫向共有十個部門參與政策制定和執(zhí)行，這樣就確定了廣義財政政策的邊界。其次梳理政策內(nèi)容。該政策共有15項條款，每項條款對應(yīng)一個部門側(cè)重一個產(chǎn)業(yè)，各項條款內(nèi)容的詳細程度不同，其中一項關(guān)于對進出口企業(yè)給予財政支持的條款，內(nèi)容詳細具體，可執(zhí)行性強，橫向縱向均無需制定細則和方案。又如，一項關(guān)于培育行業(yè)龍頭企業(yè)的條款只是做出了一些原則性的規(guī)定，需要在橫向上由發(fā)改委和經(jīng)信委兩部門制定與之配套的細則，向發(fā)改委和經(jīng)信委收集其聯(lián)合制定的實施細則，把細則和條款結(jié)合起來才是評價的內(nèi)容。最后梳理資金分配方式。如一項關(guān)于重點實驗室建設(shè)的條款確定的資金分配方式是由省財政直接將資金撥付到受益單位，橫向縱向均無需再制定細則和方案。又如一項關(guān)于特殊行業(yè)企業(yè)搬遷補償?shù)臈l款，要求省級財政按因素法將資金切塊下達到市級，由市級財政部門會同市級經(jīng)信委、安監(jiān)局等制定具體的資金分配方案后執(zhí)行，對此類條款評價時需要在縱向上對各地市收集資金分配方案，將資金分配方案和條款結(jié)合起來。再如，一項關(guān)于支持企業(yè)科技創(chuàng)新的條款確定的資金分配方式是由省財政將資金切塊下達給省科技廳，由省科技廳制定資金分配方案后執(zhí)行，對此條款評價時需要在橫向上對省科技廳收集資金分配方案，將資金分配方案和條款結(jié)合起來。

三、聚焦兩個特性

財政政策評價需考察政策設(shè)立的必要性、目標和理性、實施可持續(xù)性、資金組織合規(guī)性、差異性公平、可替代性以及時效性等。差異性公平和可替代性是對政策內(nèi)容進行實質(zhì)性評價的重要環(huán)節(jié)，在評價中需要重點關(guān)注。

一是關(guān)注財政政策的差異性公平，財政政策的公平不是資金分配結(jié)果的絕對公平，而是在充分考慮各地區(qū)發(fā)展階段、發(fā)展水平以及自然稟賦差異的基礎(chǔ)上，對資金做出的相對公平的分配?？疾熵斦邇?nèi)容是否體現(xiàn)了差異性公平，需要了解政策涉及的各地區(qū)是否存在差異以及存在哪些與政策有關(guān)的差異，考量這些差異會對政策資金分配產(chǎn)生多大程度的影響。如對某省級支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策評價中，政策對申報項目的企業(yè)，從行業(yè)領(lǐng)域、資產(chǎn)規(guī)模、營業(yè)收入和稅收貢獻等方面設(shè)定條件，充分考慮各市的行業(yè)分布特點和發(fā)展水平，按照東、中、西的標準分別確定項目申報和資金補助條件，東部地區(qū)的標準高于中西部，確保各地區(qū)都有一定數(shù)量的企業(yè)參與申報，實現(xiàn)了政策的差異化公平。

二是重點關(guān)注政策的可替代性。財政政策主要是由財政部門聯(lián)合相關(guān)部門牽頭制定的。縱向上看，各級政府會圍繞自身的發(fā)展規(guī)劃制定財政政策。橫向上看，各部門也會圍繞自身的職能定位出臺產(chǎn)業(yè)政策。因此考察財政政策是否可替代，要看是否與現(xiàn)有的財政政策有沖突或重疊，上級政策已經(jīng)做出規(guī)定的，本級不應(yīng)再另起爐灶；橫向的部門已經(jīng)有相同或相似政策在先的，需做好政策間的整合。如對某項支持金融行業(yè)發(fā)展的財政政策，在政策出臺之前金融部門已制定了普惠性的政策，財政部門在制定政策時只需在原有政策基礎(chǔ)上增加財政支持的內(nèi)容即可。

四、關(guān)注資金流向

財政政策需依賴財政資金實現(xiàn)，資金流是財政政策評價的一條重要線索。政策發(fā)布后，資金是否下達是衡量政策是否進入執(zhí)行程序的重要依據(jù)，也是衡量政策績效的前提。如對某項省級財政政策評價中，有的資金沒有到達市級財政部門，有的沒有到達用款單位。挖掘資金未下達這一問題背后的原因，就會發(fā)現(xiàn)在政策制定、執(zhí)行、部門協(xié)同以及與其他政策協(xié)調(diào)等方面的深層次問題。對于資金已經(jīng)下達到用款單位的：

一是要考察相關(guān)細則方案是否完整，制定是否及時，內(nèi)容是否合理可行。如對某省級財政政策評價中，有的省級部門未及時制定相關(guān)細則方案導(dǎo)致用款單位因無據(jù)可依而不敢動用資金；有的市縣部門未及時拿出資金分配方案導(dǎo)致資金因長期閑置而被財政部門收回；有的單位制定資金分配方案時未充分考慮各方利益導(dǎo)致方案無法通過，資金無法支付到受益人；有的資金分配方案人為設(shè)置過高的門檻，導(dǎo)致沒有符合條件的項目可以申請資金。

二是需考察資金是否完整及時到達。如對某市科技創(chuàng)新政策的評價中，有的部門對資金實行報賬制管理，要求項目單位根據(jù)用款進度申請資金，導(dǎo)致有的科技項目完工后還未全額收到財政資金。

三是需考察資金使用的合法合規(guī)性。如對某市級科技創(chuàng)新政策的評價中，有的項目單位將收到的資金主要用于公務(wù)接待和市場公關(guān)等方面，有的企業(yè)現(xiàn)金充裕，將收到的財政資金用于購買銀行理財產(chǎn)品，脫離了財政政策的目的和初衷。

五、用好社會調(diào)查

社會調(diào)查是在財政政策績效評價工作中廣泛采用的方法，主要包括訪談、調(diào)查問卷、暗訪等形式。結(jié)合政策績效評價工作的不同階段用好三種社會調(diào)查方式，能夠提高評價的工作效率和質(zhì)量。

（一）訪談

在收集評價資料階段使用訪談的方式有助于廣泛、全面地獲得資料，主要形式有座談會、個別訪談等。

一是制定訪談提綱。無論是座談會還是個別訪談都需事先做好訪談提綱，明確訪談內(nèi)容并提前發(fā)給訪談對象。如對某省級財政政策評價中，因涉及的某個省級部門比較敏感，為了能夠順利完成對該單位的訪談，我們采取頭腦風暴的方法，對訪談提綱進行深入研究，充分考慮訪談中可能遇到的問題。提前將訪談提綱發(fā)給該部門，使其能夠安排熟悉政策情況的人員參加訪談，成功高效地取得了反饋結(jié)果。

二是召開座談會。政策涉及部門單位較多的情況下可以采取座談會的形式開展訪談，通過召開座談會，了解各部門在政策執(zhí)行中承擔的任務(wù)職責，各部門為落實政策采取的工作做法和經(jīng)驗以及部門單位對政策的意見和建議。

三是個別訪談。在查找財政政策執(zhí)行問題方面，可以采取個別訪談的形式，對需要相關(guān)部門之間協(xié)同配合才能執(zhí)行的政策，可通過對相關(guān)部門的重點人員開展個別訪談的方式，了解相關(guān)部門的配合情況。個別訪談往往能讓被訪談人員講出在座談會上不便講的問題。如對某市級政策的評價中，我們召開相關(guān)部門座談會時，各部門的代表都是照本宣科地匯報自己的工作，問及政策落實緩慢的原因，始終得不到正面的回應(yīng)。后來我們改變方式對相關(guān)部門的具體工作人員個別訪談，發(fā)現(xiàn)政策落實緩慢主要是某成員單位機構(gòu)改革不到位造成的。召開座談會時所有的單位都在場，礙于情面，大家不便講出這個原因。

四是融洽談話氛圍。訪談中還需注意營造良好的談話氛圍，有了融洽的氛圍，訪談就成功了一半。訪談過程中訪談人員須保持謙虛的態(tài)度，虛心請教，引導(dǎo)和鼓勵訪談對象說真話、講實情。如對某省級財政政策的評價中，訪談對象要么理論政策水平高，要么職務(wù)職別高，有的第三方機構(gòu)人員不夠謙虛導(dǎo)致訪談收獲甚微。更換的訪談人員能放下架子，虛心請教，對方就樂于把對政策意見和建議講出來，并對如何高效開展政策評價工作提出建設(shè)性意見。

（二）問卷

財政政策的效果好不好，能否達到政策制定的目的，可以通過向政策的受益人、相關(guān)利益人、基層單位等發(fā)放調(diào)查問卷來收集信息。設(shè)計調(diào)查問卷需考慮調(diào)查的對象和問題數(shù)量，以簡單易懂易回收利用為原則，問題數(shù)量不宜過多，控制在10個以內(nèi)較為可行，答題方式需考慮便于后期對比分析匯總。如對某市級科技創(chuàng)新政策的評價中，第三方機構(gòu)設(shè)計的調(diào)查問卷有20個問題，每個問題內(nèi)又嵌套了小問題，問題設(shè)計過于開放，導(dǎo)致問卷的回收率較低，回收到的問卷也因為質(zhì)量不高而無法使用。對問卷調(diào)整后，問題設(shè)計直奔評價的核心指標，問題數(shù)量壓縮為8個，問題選項控制在4個以內(nèi)，讓受調(diào)查人易讀易懂易答，調(diào)查問卷的回收率和質(zhì)量顯著提高。

（三）暗訪

對受益對象為不特定社會公眾的財政政策可以采取該方式。評價人員以潛在政策受益人的名義通過電話或者網(wǎng)絡(luò)方途徑有關(guān)政府部門咨詢了解政策情況，也可以現(xiàn)場到政策執(zhí)行的末端了解政策情況。如在對某項關(guān)于鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)財政政策的評價中，第三方機構(gòu)人員以創(chuàng)客身份到孵化平臺了解雙創(chuàng)政策的執(zhí)行落實情況。為了確保暗訪的質(zhì)量，我們開展前進行了精心的設(shè)計，一是選擇剛參加工作的人員扮演學(xué)生，二是選擇一個創(chuàng)業(yè)項目對參加人員培訓(xùn)。參加人員通過向孵化平臺推介項目掌握了政策執(zhí)行情況的第一手資料。

六、借助工作底稿

評價工作底稿是項目評價中用來記錄和整理問題的有效工具，在財政政策績效評價中這一工具依然適用。在財政政策評價工作中，需要寫進評價報告的重要情況、發(fā)現(xiàn)的問題都應(yīng)及時形成工作底稿，并將收集到的書面資料及時取證，作為底稿附件一并保存。利用工作底稿一方面可以及時全面地記錄問題，為評價后期指標打分和形成績效評價報告打下堅實的基礎(chǔ)；另一方面也便于與被評價對象溝通交流。每個階段的工作完成后，把工作底稿整理打包發(fā)給被評價單位，其對底稿記錄的問題有異議則可以及時向評價組反饋，這樣可以有效降低征求意見階段的工作阻力，縮短征求意見的時間，提高工作效率。如對某省級支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策評價中，由于評價涉及的部門和單位較多，時間不允許與每一個被評價單位就發(fā)現(xiàn)的問題面對面交換意見，借助工作底稿這一工具，在評價過程中及時形成工作底稿征求被評價單位意見，到現(xiàn)場評價結(jié)束時所有的問題都能確定并形成了問題清單。同時，在工作底稿上，對問題的性質(zhì)進行編號，明確對應(yīng)評價指標體系中的末級指標及扣減分值。將底稿匯總成問題清單后，同類問題能夠很容易歸類合并，對指標體系的打分也能及時完成?！?/p>