自治條例單行條例立法的探索與思考

李平　余雄　彭宏科

地方人大設(shè)立常委會40周年以來，湖南民族自治地方堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮人民代表大會立法主導(dǎo)作用，圍繞民族特色和地方特點，著力提高立法質(zhì)量，全省自治條例、單行條例立法有效推進(jìn)，保障了民族區(qū)域自治制度的實施，推動了民族地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展。截至2019年5月，湖南民族自治地方“一州七縣”現(xiàn)行有效的自治條例、單行條例共42件，包括自治條例8件、單行條例34件。單行條例包括湘西土家族苗族自治州19件，城步苗族自治縣、麻陽苗族自治縣、靖州苗族侗族自治縣各3件，江華瑤族自治縣、通道侗族自治縣各2件，芷江侗族自治縣、新晃侗族自治縣各1件。其中，立法程序類1件，經(jīng)濟類3件，社會管理類13件，民族文化保護(hù)類11件，生態(tài)環(huán)境保護(hù)類6件。

一、湖南自治條例單行條例立法的工作進(jìn)程

回顧湖南自治條例單行條例立法的工作進(jìn)程，主要可以劃分為三個階段。

1984年至1992年，是湖南自治條例和單行條例立法的探索起步階段。這個階段，制定出臺了湖南省第一部自治條例和單行條例。新中國成立初期，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》對民族區(qū)域自治制度的確立和建設(shè)作了明確規(guī)定。1978年我國實行改革開放，確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心，法制工作越來越受到重視。1982年12月，第五屆全國人大常委會工作報告指出：“加強和推動民族工作，是我國社會主義法制建設(shè)的一個重要方面?！泵褡骞ぷ鞣ㄖ平ㄔO(shè)的一個重要標(biāo)志，是1984年5月第六屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》。湖南省新晃侗族自治縣于1956年成立。1986年4月，湖南省第六屆人大常委會第十八次會議批準(zhǔn)了《湖南省新晃侗族自治縣自治條例》，這是全國民族自治縣第一個批準(zhǔn)施行的自治條例，也是湖南民族自治地方立法的第一部條例。該條例的起草和制定，得到了全國人大民委和省人大常委會的大力支持和具體指導(dǎo)。隨后，1986年7月湖南省第六屆人大常委會第二十次會議批準(zhǔn)了《湘西土家族苗族自治州自治條例》。到1992年，湖南民族自治地方“一州七縣”的自治條例立法工作全部完成。20世紀(jì)90年代初，湘西自治州自然資源、礦產(chǎn)資源豐富，資源開發(fā)活動越來越多。針對這一實際，1991年5月，湘西自治州人大通過了湖南第一部單行條例《湘西土家族苗族自治州國土資源開發(fā)保護(hù)條例》。

1993年至2012年，是湖南自治條例和單行條例立法的修改完善階段。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，我國社會主義市場經(jīng)濟基本確立，國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，中國加入世界貿(mào)易組織。江澤民同志在1992年1月召開的中央民族工作會議上的講話中指出，到20世紀(jì)末要形成比較完備的社會主義民族法規(guī)體系和監(jiān)督機制。2001年國家修改了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》。2005年國務(wù)院制定了《國務(wù)院實施中華人民共和國民族區(qū)域自治法若干規(guī)定》。民族工作立法指導(dǎo)原則和方向有了新的轉(zhuǎn)變，湖南民族自治地方的立法積極性和實效性不斷提高。一是適應(yīng)形勢發(fā)展修改完善了自治條例。自2002年湘西自治州啟動自治條例的修改工作，至2008年全省第一輪自治條例修改工作全部完成，主要在適應(yīng)民族區(qū)域自治法修改、加強經(jīng)濟建設(shè)、上級國家機關(guān)加強財政金額政策支持等方面進(jìn)行了修改完善。二是單行條例立法更加突出規(guī)范和推動民族地區(qū)發(fā)展。這個階段民族自治地方單行條例立法工作得到較快推進(jìn)，在礦產(chǎn)資源開發(fā)保護(hù)、河道管理、奶業(yè)林業(yè)等產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展、自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)等方面共制定了25件單行條例（后廢止5件）。

2013年至今，是湖南自治條例和單行條例立法的穩(wěn)步推進(jìn)階段。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央推進(jìn)實施了全面依法治國、精準(zhǔn)扶貧、加強生態(tài)文明建設(shè)等重大戰(zhàn)略部署;針對新時代民族工作提出了關(guān)于依法治理民族事務(wù)、促進(jìn)各民族交往交流交融、各民族同步全面實現(xiàn)小康等一系列新理念新要求。湖南民族自治地方堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)了自治條例和單行條例立法工作，共制定和修改自治條例、單行條例18件。通道侗族自治縣根據(jù)新時代全面深化改革發(fā)展的需要，進(jìn)一步修改完善了自治條例。其他民族自治地方在規(guī)范依法立法、城鎮(zhèn)管理、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民族文化保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面制定出臺了單行條例。

二、湖南自治條例單行條例立法的主要特征

從湖南民族自治地方自治條例和單行條例立法進(jìn)程及工作實踐來看，主要有以下幾個特征。一是立法步伐逐步加快。1992年以前，除了自治條例全部制定出臺，單行條例的制定工作幾乎沒有開展。1999年以來，湖南民族自治地方立法進(jìn)程明顯加快，截至2018年民族自治地方制定、修改自治條例、單行條例33件。其中，省十二屆人大常委會批準(zhǔn)單行條例10件，包括制定單行條例9件、修訂單行條例1件。2018年換屆以來，省十三屆人大常委會已批準(zhǔn)民族自治地方制定和修改自治條例、單行條例8件，包括制定單行條例4件、修改自治條例1件、修改單行條例3件。二是部分立法探索在前。1986年制定的《新晃侗族自治縣自治條例》是全國第一部獲批的自治縣自治條例。1991年制定的《湘西土家族苗族自治州國土資源開發(fā)保護(hù)條例》是全省第一部單行條例。2010年制定的《城步苗族自治縣民族風(fēng)格建筑條例》是我國第一部規(guī)范民族風(fēng)格建筑的單行條例。2015年制定的《芷江侗族自治縣城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理條例》是全省第一部規(guī)范城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的單行條例。2019年制定的《湘西土家族苗族自治州傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》是全省第一部規(guī)范傳統(tǒng)村落保護(hù)的單行條例。三是加強對民族特色和民族文化的保護(hù)?！断嫖魍良易迕缱遄灾沃菝褡迕耖g文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《湘西土家族苗族自治州傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》《新晃侗族自治縣民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》《通道侗族自治縣侗族文化村寨保護(hù)條例》《靖州苗族侗族自治縣傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》等條例推動了民族民間文化和傳統(tǒng)村落的搶救、保護(hù)、傳承和發(fā)展?！断嫖魍良易迕缱遄灾沃堇纤境沁z址保護(hù)條例》規(guī)范和加強了世界文化遺產(chǎn)老司城遺址保護(hù)，確保申遺工作順利成功?！断嫖魍良易迕缱遄灾沃萃良裔t(yī)藥苗醫(yī)藥保護(hù)條例》對民族醫(yī)藥人才執(zhí)業(yè)資格的準(zhǔn)入規(guī)則作了變通性規(guī)定，對土家醫(yī)藥苗醫(yī)藥保護(hù)、推動民族醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用?！冻遣矫缱遄灾慰h民族風(fēng)格建筑條例》有效保護(hù)了民族文化遺產(chǎn)和民族風(fēng)格建筑，推動了生態(tài)文化旅游發(fā)展。四是服務(wù)民族地區(qū)加快發(fā)展。發(fā)揮立法對民族自治地方加快發(fā)展的規(guī)范、引領(lǐng)和推動作用。民族自治地方通過制定和修改自治條例，適應(yīng)新時代改革和發(fā)展新要求，在經(jīng)濟社會發(fā)展、上級財政轉(zhuǎn)移支付、扶貧開發(fā)等方面積極爭取上級國家機關(guān)的支持，有力推動本自治地方加快發(fā)展?！堵殛柮缱遄灾慰h柑桔產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》對當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的政府投入、產(chǎn)業(yè)規(guī)范、引導(dǎo)和帶動作用發(fā)揮、品種培育和改良等進(jìn)行了規(guī)范，有力促進(jìn)了麻陽柑桔產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動了當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娒撠毥饫??！冻遣矫缱遄灾慰h奶業(yè)發(fā)展條例》推動了我國南方奶業(yè)大縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展再次飛躍，保障了品質(zhì)品牌。五是加強生態(tài)文明建設(shè)立法。湘西土家族苗族自治州先后制定出臺礦產(chǎn)資源管理、環(huán)境保護(hù)、吉首市城區(qū)飲用水水源保護(hù)、河道管理、酉水河保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)保護(hù)等單行條例，推動解決了礦產(chǎn)資源無序開發(fā)、水環(huán)境污染、大氣污染等帶來的環(huán)境問題?！断嫖魍良易迕缱遄灾沃萦纤颖Ｗo(hù)條例》開創(chuàng)了湖南省跨行政區(qū)域協(xié)作立法先河?！毒钢菝缱宥弊遄灾慰h生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《江華瑤族自治縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《芷江侗族自治縣城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理條例》等條例對加強民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了積極推動作用。六是審查批準(zhǔn)機制不斷完善。2018年5月以前，湖南省人大民僑外委負(fù)責(zé)對自治條例和單行條例進(jìn)行前階段審查，在省人大常委會上提出審查意見報告，而后階段的審議程序則交由省人大法制委負(fù)責(zé)?？紤]到自治條例和單行條例立法的特殊重要性，2018年5月新修訂的《湖南省地方立法條例》對自治條例和單行條例的報批程序作了調(diào)整，省人大常委會審查批準(zhǔn)服務(wù)工作全部交由省人大民僑外委負(fù)責(zé)。省人大民僑外委堅持提前介入，認(rèn)真做好立法溝通協(xié)調(diào)，加強了指導(dǎo)和審查工作，制定了《關(guān)于審查指導(dǎo)自治條例、單行條例工作規(guī)則》，建立統(tǒng)籌有力、協(xié)調(diào)有效、上下聯(lián)動、配合緊密的審查批準(zhǔn)服務(wù)工作機制，工作進(jìn)一步規(guī)范高效。

三、湖南自治條例單行條例立法存在的主要問題

40年來，湖南自治條例單行條例立法工作取得了一定成效，但是也面臨一些困惑和問題。

（一）立法理論研究和工作推進(jìn)存在薄弱環(huán)節(jié)。關(guān)于自治條例單行條例立法方面的理論研究不多，時代性和針對性不強。國內(nèi)一些學(xué)者對自治條例單行條例立法的性質(zhì)、立法權(quán)限、法律效力以及立法工作實踐等問題開展了一些研究探討，但是大多數(shù)是黨的十八大召開以前發(fā)表的，針對湖南地區(qū)開展的自治條例單行條例立法理論研究更是難覓蹤跡，總結(jié)湖南民族自治地方立法實踐經(jīng)驗不夠，可以用來指導(dǎo)實踐的理論研究不多。立法工作推進(jìn)不平衡，從“一州七縣”的立法情況看，自治州條例制定工作推進(jìn)較快，自治縣相對滯后。湘西自治州現(xiàn)行有效的單行條例19件，而七個自治縣現(xiàn)行有效的單行條例共計才15件，沒有充分發(fā)揮好立法在規(guī)范和引領(lǐng)民族自治地方發(fā)展方面的作用。市州在協(xié)調(diào)處理地方性法規(guī)和自治條例單行條例立法的關(guān)系方面統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，對自治縣立法內(nèi)容指導(dǎo)論證不多，存在重復(fù)立法、交叉立法情形。

（二）思想認(rèn)識上存在一定偏差。有的地方缺乏對自治條例、單行條例立法特殊重要性的認(rèn)識，認(rèn)為自治條例單行條例立法程序復(fù)雜、立法成本高、所調(diào)整的社會關(guān)系有限，實施效果不如政策來得快，缺乏立法的積極性，沒有把立法工作擺上重要議事日程。有的工作部門慣用普惠政策，缺乏對民族地區(qū)特殊性的認(rèn)識和傾斜支持，客觀上也影響了民族自治地方立法的積極性。有的對自治條例單行條例法律效力認(rèn)識有誤區(qū)，簡單地認(rèn)為其效力低于法律行政法規(guī)以及地方性法規(guī)，只在自治地方適用，一些省、市政府有關(guān)部門抱著質(zhì)疑態(tài)度，甚至不執(zhí)行自治條例單行條例的有關(guān)規(guī)定。民主立法科學(xué)立法的途徑和渠道不寬，在征求意見階段多注重政府職能部門的意見，廣泛征求社會公眾意見不夠，人民群眾參與立法的積極性主動性不高。重立法輕實施傾向在不少地方存在，對自治條例單行條例的學(xué)習(xí)宣傳不夠，在貫徹執(zhí)行方面還有較大差距。

（三）立法主體單一影響立法效率。立法法沒有授予民族自治地方人大常委會立法權(quán)。民族自治地方人民代表大會一年召開一次，會議日程短、議題多，難以對自治條例單行條例草案進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致地審議。從民族自治地方人民代表大會制訂立法計劃、調(diào)研論證、形成草案到地方黨委和政府研究決定、常委會審議、代表大會審議等系列復(fù)雜立法程序，加上報送省人大常委會審查批準(zhǔn)，完成一部條例立法一般需2年以上的時間，有的甚至更長，影響了民族自治地方立法效率和立法積極性。

（四）民族特色和地方特點不突出。自治條例是規(guī)范民族自治地方經(jīng)濟政治社會等重要事務(wù)的綜合性法律文件，應(yīng)該體現(xiàn)該自治地方的民族特色和地方特點。但是從湖南各自治縣的自治條例來看，在篇章、主要內(nèi)容、一些主要條款等方面都存在類似雷同情況較多的問題。一些單行條例刪去少數(shù)民族頭銜，放在非民族自治地方也可以適用。追求“大而全”或者“小而全”，很多規(guī)定過于籠統(tǒng)，原則性、倡導(dǎo)性條款多，條例的針對性和操作性不強，影響了實施效果。有的條例結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H不夠，反映不出當(dāng)?shù)氐拿褡逭?、?jīng)濟和文化特點，無法體現(xiàn)民族自治地方立法的民族性、地方性和自治特征。

（五）立法變通權(quán)探索和運用少。民族自治地方法律變通權(quán)理論研究滿足不了現(xiàn)實需要，立法實踐缺乏理論的指導(dǎo)，關(guān)于自治條例單行條例變通立法實踐的探索和推動不夠。《立法法》關(guān)于立法變通權(quán)的規(guī)定過于原則、寬泛，不便于操作，不利于自治地方有效行使變通權(quán)。民族自治地方對于立法變通權(quán)的行使把握不準(zhǔn)，對于需要變通事項調(diào)查研究不夠、主動與上級國家機關(guān)請示報告不夠。一些上級政府職能部門忽視民族地區(qū)的差異性，過于強調(diào)行政執(zhí)法的統(tǒng)一性，不支持民族自治地方行使立法變通權(quán)。從全國民族自治地方立法實踐來看，自治條例單行條例的立法變通實踐主要是針對《婚姻法》作了變通。湖南目前僅有2009 年制定的《湘西自治州土家醫(yī)藥苗醫(yī)藥保護(hù)條例》第十條作了變通規(guī)定。

（六）報批審查標(biāo)準(zhǔn)把握不統(tǒng)一。雖然《立法法》第七十五條規(guī)定了自治條例和單行條例的變通規(guī)定“三個不得”的基本原則，即“不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定”。但是這些規(guī)定仍然比較原則和寬泛，在報請省人大常委會審查批準(zhǔn)時，一些常委會委員對于這些規(guī)定的理解和把握存在不一致的地方，在審查條例時容易將自治條例和單行條例等同于地方性法規(guī)，強調(diào)“法制統(tǒng)一”原則，執(zhí)行“不相抵觸”的審查標(biāo)準(zhǔn)，這其實是擴大了不相抵觸原則的適用范圍。關(guān)于自治條例和單行條例立法的性質(zhì)、地位和作用的培訓(xùn)和宣傳需要加強。

（七）清理修改任務(wù)十分艱巨。黨的十九大以來，中央進(jìn)一步提出了一批重要改革項目和改革舉措，涉及120多部法律需要作相應(yīng)修改和調(diào)整。部分自治條例、單行條例制定時間比較早，某些內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)新時代新形勢新要求。自治條例是民族自治地方的重要綜合性法規(guī)，其修改需要慎重穩(wěn)妥，修改的要求很高。但是由于目前國家《民族區(qū)域自治法》沒有進(jìn)行修改，自治地方在開展自治條例的清理、修改立法調(diào)研方面也缺少上位法依據(jù)和指導(dǎo)。一些單行條例也亟需清理、修改、完善，如城步、江華、靖州等縣制定的林業(yè)管理條例，湘西自治州制定的國土資源開發(fā)保護(hù)條例、礦產(chǎn)資源管理條例，其中的一些內(nèi)容已不符合生態(tài)文明建設(shè)、森林資源保護(hù)、生態(tài)資源管理體制的要求。

（八）立法工作隊伍建設(shè)滯后。湖南民族自治地方人大工作機構(gòu)設(shè)置不合理，缺乏立法專門機構(gòu)和專門人才。在省級人大審查批準(zhǔn)方面，省人大民僑外委負(fù)責(zé)做好常委會審查批準(zhǔn)自治條例單行條例的服務(wù)工作，而全省7個自治縣中的6個自治縣沒有設(shè)立專門的民僑外委，上下聯(lián)系銜接不暢。7個自治縣人大剛設(shè)立不久的法制委在新一輪機構(gòu)改革中也被合并到其他委員會，無力單獨承擔(dān)立法工作任務(wù)。相關(guān)專門委員會基本上沒有立法工作專職人員，法律專業(yè)的也不多，條例起草班子大多是臨時組建，立法經(jīng)驗、技術(shù)和能力不高。立法工作探索創(chuàng)新不夠，在利用社會力量來推進(jìn)立法工作方面思路不闊、辦法不多，充分發(fā)揮人大主導(dǎo)立法的作用不足。一些自治縣人大對條例（草案）審議不夠、把關(guān)不嚴(yán)，報送省人大常委會的條例質(zhì)量有待提高。

四、進(jìn)一步加強新時代自治條例單行條例立法的建議

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，在全面推進(jìn)依法治國的新形勢下，自治條例單行條例立法要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，深化對自治條例單行條例法治保障、推動改革、促進(jìn)發(fā)展功能的認(rèn)識，提高運用法治思維和法治方式處理問題的能力，緊緊圍繞民族自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展和深化改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強和完善新時代自治條例單行條例立法。

（一）深化自治條例單行條例立法重要性的認(rèn)識，加強立法理論研究。民族自治地方自治條例和單行條例立法是保障民族區(qū)域自治基本政治制度實施的重要制度性安排，對于使憲法和法律在少數(shù)民族地區(qū)得到更好地貫徹執(zhí)行，更好地適應(yīng)少數(shù)民族地區(qū)的特殊性和差異性，有效推動民族地區(qū)依法治理和團結(jié)繁榮發(fā)展具有特殊重要性。一是要加強自治條例和單行條例立法的學(xué)習(xí)宣傳。注重運用多種媒體加強對新制定出臺條例的宣傳，善于總結(jié)和宣傳條例貫徹實施取得的成效，糾正自治條例和單行條例無用論、效力低等片面認(rèn)識。二是創(chuàng)新和拓展各族群眾參與自治條例和單行條例立法渠道。民族自治地方立法征求意見要前移，在立法計劃論證階段、條例草案立法調(diào)研階段就開始廣泛征求公眾意見，吸引和提高人民群眾參與的積極性，注重運用網(wǎng)站、微信、公眾號等平臺多方式收集意見。三是加強自治條例和單行條例立法理論研究。成立自治條例和單行條例立法理論研究會，有針對性地開展新時代中國特色社會主義立法理論、民族自治地方民族特色和地方特點、立法變通權(quán)、自治條例和單行條例效力適應(yīng)等課題研究，不斷總結(jié)和提煉民族自治地方立法工作實踐經(jīng)驗。

（二）加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用。自治條例和單行條例立法要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，把習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略以及中央、省委民族工作會議精神和要求貫徹落實到條例中去。一是黨委要重視條例立法工作。市州和自治縣黨委要加強和改進(jìn)對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，研究和提出立法建議，及時研究立法工作中的重大問題。民族自治地方人大常委會制訂立法計劃、立法變通事項、協(xié)商處理等重大問題要向同級黨委請示報告。自治條例的修改要符合中央的要求，應(yīng)對本民族自治地方發(fā)展重大問題進(jìn)行充分研究論證，由同級黨委作出正式?jīng)Q定。要建立完善同級黨委和政府會議研究自治條例和單行條例的工作程序，與人民代表大會和人大常委會審議程序做到有機銜接。二是人大要發(fā)揮立法主導(dǎo)作用。民族自治地方人大及其常委會要充分發(fā)揮在立項、起草、調(diào)研、審議、修改、表決、報批等各個環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用，加強對立法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。省市人大要加強對民族自治地方立法計劃的指導(dǎo)，對同類或相關(guān)立法事項加強論證協(xié)調(diào)，科學(xué)安排立法資源，避免重復(fù)立法或交叉立法。委托立法要在發(fā)揮專家學(xué)者作用基礎(chǔ)上，更加注重人大常委會及專門委員會的主導(dǎo)作用。三是加強自治條例單行條例的執(zhí)法檢查。自治條例單行條例具有同等或高于地方性法規(guī)的法律效力。各民族自治地方人大常委會要擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的職責(zé)，加強對自治條例單行條例貫徹實施情況的執(zhí)法檢查，并將執(zhí)法檢查情況報告同級黨委和上級人大常委會。省人大民僑外委也要加強對全省自治條例和單行條例執(zhí)法檢查的統(tǒng)籌，加強與省直有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，確保自治條例單行條例落實到位。

（三）賦予民族自治地方人大常委會立法權(quán)。近年來，國家加強了人大常委會委員隊伍建設(shè)，委員是來自各級各地各方面的代表性人物，其履職能力和業(yè)務(wù)水平不斷提高。人大常委會作為代表大會的常設(shè)機關(guān)，完全具備制定自治條例和單行條例的條件。而單行條例涉及民族自治地方經(jīng)濟社會生態(tài)等方方面面，其立法具有經(jīng)常性、多樣性特點。建議適時修改立法法等上位法，賦予民族自治地方人大常委會立法權(quán)?？紤]到民族自治地方自治條例的重要性綜合性，自治條例的制定權(quán)可以保留在人民代表大會，但是對于自治條例的部分修改、單行條例的立法權(quán)限可以由人大常委會行使。

（四）把突出民族特色和地方特點作為立法根本要求。民族自治地方立法主要依據(jù)就是當(dāng)?shù)氐拿褡逄厣偷胤教攸c。突出民族特色和地方特點既是自治條例和單行條例的生命力所在，又是我們考量其立法必要性的重要條件。一是要挖掘本少數(shù)民族特色方面的重要事項開展立法。民族特色立法主要應(yīng)從本少數(shù)民族文化傳承保護(hù)、語言風(fēng)俗、民族特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、少數(shù)民族權(quán)益保障等方面去加強調(diào)查研究，選準(zhǔn)選好本少數(shù)民族特色立法項目。二是要圍繞本民族自治地方特點開展立法。在保護(hù)好民族特色的同時要更加注重推動民族地區(qū)這個區(qū)域的發(fā)展，注重在促進(jìn)本民族自治地方加快發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等重點領(lǐng)域針對新時代的新情況新問題開展立法。三是要始終堅持質(zhì)量和效率并重的原則。從源頭上把好立法項目準(zhǔn)入關(guān)，完善對立法計劃的科學(xué)論證調(diào)研。要立管用的法，突出問題導(dǎo)向，單行條例要聚焦某一方面的具體問題，提高條例的針對性和可操作性，有幾條搞幾條，不搞大而全，切忌照搬照抄上位法。

（五）積極探索和運用自治條例單行條例立法變通權(quán)。制定自治條例和單行條例是自治機關(guān)行使自治權(quán)的重要方式，立法變通權(quán)是民族自治地方立法權(quán)的主要內(nèi)容之一。一是建議在立法法的立法解釋中進(jìn)一步界定清楚自治條例單行條例立法變通權(quán)的定位、屬性，特別是明確立法變通權(quán)適用的標(biāo)準(zhǔn)、范圍，將三個方面不得變通的原則的規(guī)定具體化，增強立法變通權(quán)的操作性。二是建議全國人大加強對變通權(quán)操作方面的答疑解惑。指導(dǎo)確定可以立法變通的范圍，明確自治條例單行條例變通條款的法律效力及其司法適用。三是加強對自治條例單行條例立法變通權(quán)理論和實踐的研究。省、市以及民族自治地方人大和政府要積極推動立法變通權(quán)理論研究和實踐探索，召開研討會，組建課題組，開展專題研究，統(tǒng)一思想認(rèn)識，提出有效建議。

（六）形成指導(dǎo)幫助民族自治地方立法工作合力。對于報請審查批準(zhǔn)的自治條例和單行條例，完善條例的審查指導(dǎo)和服務(wù)工作需要在報請批準(zhǔn)之前完成。要推動在全省建立統(tǒng)籌有力、協(xié)調(diào)有效、上下聯(lián)動、配合緊密的自治條例單行條例審查服務(wù)工作機制，形成合力。一是明確和統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)。省人大常委會對自治條例單行條例的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是“三個不得違背”，而不宜糾結(jié)于具體文字表述方面?！逗鲜〉胤搅⒎l例》第四十三條對省人大常委會的審查內(nèi)容及期限作了明確規(guī)定：“常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的自治條例、單行條例，主要審查其是否違背所變通的法律或者行政法規(guī)的基本原則，是否違背憲法、民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他法律、行政法規(guī)對民族自治地方作出的專門規(guī)定;對不違背的，應(yīng)當(dāng)在收到報請批準(zhǔn)報告之日起四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)?！倍且鹬孛褡遄灾蔚胤饺舜罅⒎?quán)。自治條例和單行條例立法權(quán)是民族自治地方實現(xiàn)自治權(quán)的重要形式，不同于一般性地方立法，需要民族自治地方人民代表大會審議通過。省人大常委會以及省人大民僑外委要加強統(tǒng)籌指導(dǎo)，加強與省直相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，對于條例中的變通事項和重大分歧要在提請省人大常委會審查批準(zhǔn)前協(xié)調(diào)解決好，形成一致意見。對于代表大會審議通過的自治條例單行條例的修改要慎重穩(wěn)妥、依據(jù)充分。三是增強提前介入實效。省人大民僑外委在立法計劃制訂、立法項目確定、法規(guī)起草論證、提請審查批準(zhǔn)等各個階段應(yīng)加強提前介入和指導(dǎo);省人大各專門委員會要重視條例征求意見工作，從專業(yè)角度提出有針對性的建議;民族自治地方的人大民僑外委、法制委也應(yīng)加強立法統(tǒng)籌和指導(dǎo)工作。

（七）加強民族自治地方立法工作隊伍建設(shè)。做好自治條例單行條例立法工作，隊伍和人才是關(guān)鍵。要處理好提升內(nèi)功和引進(jìn)外力的關(guān)系，既要提升立法工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、加強立法工作隊伍建設(shè)，更要做好開門立法，凝聚各方智慧。一是完善民族自治地方立法工作機構(gòu)。民族自治縣人大要保留和恢復(fù)設(shè)立民僑外委和法制委，確需合并設(shè)立的可以將民僑外委和法制委合并設(shè)立，確保有相對固定的立法工作機構(gòu)。同時要加強省人大民僑外委相關(guān)業(yè)務(wù)工作機構(gòu)建設(shè)，提高介入和指導(dǎo)工作水平。二是加強自治條例單行條例立法工作人員培訓(xùn)力度。邀請全國人大民委、有關(guān)民族立法工作專家學(xué)者來湘講課，開設(shè)全省自治條例單行條例立法工作學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，努力培養(yǎng)一支相對穩(wěn)定、素質(zhì)較高的自治條例單行條例立法工作隊伍。做好“走出去”工作，加強對外省民族自治地方立法經(jīng)驗的學(xué)習(xí)借鑒。三是注重發(fā)揮和引進(jìn)社會立法力量。善于發(fā)揮高等院校、科研機構(gòu)、“兩院”、律師事務(wù)所等單位法律專門人才的作用，探索通過政府購買服務(wù)等多種途徑，推動各方面積極參與立法工作。

（作者單位：湖南省人大民族華僑外事委員會）