新形勢(shì)下街道預(yù)算監(jiān)督的實(shí)踐與思考

趙印中

作為人大常委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，人大街道工委在現(xiàn)有法律沒(méi)有明確規(guī)定相關(guān)職權(quán)的情況下，如何對(duì)街道辦事處的預(yù)算開展監(jiān)督，如何有效地避免街道范圍內(nèi)監(jiān)督工作的“盲區(qū)”，進(jìn)而更好地推動(dòng)基層民主政治建設(shè)，是一項(xiàng)需要認(rèn)真研究和積極探索的工作。

2017年以來(lái)，浙江省寧波市北侖區(qū)人大常委會(huì)扎實(shí)開展街道預(yù)算監(jiān)督工作，并探索出了街道預(yù)算監(jiān)督“陽(yáng)光三審制”的工作做法。媒體對(duì)街道預(yù)算監(jiān)督“陽(yáng)光三審制”進(jìn)行了關(guān)注。2019年6月26日的《浙江日?qǐng)?bào)》頭版、7月8日的《寧波日?qǐng)?bào)》頭版分別以新聞的形式進(jìn)行了關(guān)注。7月15日《浙江日?qǐng)?bào)》封底、《寧波日?qǐng)?bào)》第4版的特別報(bào)道又以專版的形式進(jìn)行了整版報(bào)道。在《浙江人大》準(zhǔn)備編纂的紀(jì)念“地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年”特刊中，北侖區(qū)大碶街道的預(yù)算監(jiān)督“陽(yáng)光三審制”成了寧波市縣區(qū)人大的唯一入選案例。

一、開展街道預(yù)算監(jiān)督的必要性

一是街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，街道預(yù)算是本級(jí)政府的部門預(yù)算，是本級(jí)預(yù)算的重要組成部分，人大街道工委代表人大監(jiān)督政府是職責(zé)所在。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道后，許多街道仍承擔(dān)著大部分原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理職能，有的仍按原鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制模式運(yùn)行，但沒(méi)有了人民代表大會(huì)、本級(jí)代表和人大組織機(jī)構(gòu)，人大監(jiān)督在街道層面出現(xiàn)“盲區(qū)”，探索監(jiān)督街道預(yù)算是填補(bǔ)空白所需。

三是街道財(cái)政管理體制復(fù)雜多樣，不少街道財(cái)政實(shí)力雄厚、國(guó)有資產(chǎn)較多，相當(dāng)數(shù)量的街道財(cái)政總收入超億元。北侖區(qū)10個(gè)街道財(cái)政總收入全部超億元，其中新碶街道達(dá)48.9億元、大碶街道達(dá)23.3億元之多，街道財(cái)權(quán)日益壯大，辦事處在資金使用上有較大自主性，人大加強(qiáng)監(jiān)管是保障安全所需。

四是街道辦事處承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和諸多社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，特別是政府民生實(shí)事項(xiàng)目涉及民眾切身利益，群眾對(duì)用實(shí)用好預(yù)算資金有呼聲、有期盼，人大加強(qiáng)監(jiān)督是服務(wù)民生所需。

二、北侖區(qū)探索街道預(yù)算監(jiān)督“陽(yáng)光三審制”

北侖區(qū)人大常委會(huì)認(rèn)真領(lǐng)會(huì)上級(jí)要求，立足監(jiān)督職能，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，在探索中堅(jiān)持監(jiān)督的法定性、監(jiān)督的人民性、監(jiān)督的績(jī)效性和監(jiān)督的公開性，努力探索一條符合法律規(guī)定、富有北侖特色、務(wù)實(shí)有效的街道預(yù)算監(jiān)督工作之路。

一是廣泛深入調(diào)研，摸清工作底數(shù)。2017年初，區(qū)人大常委會(huì)抽調(diào)財(cái)經(jīng)工委、部分人大街道工委和區(qū)財(cái)政局人員組成街道預(yù)算監(jiān)督調(diào)研小組，調(diào)研小組走訪了區(qū)內(nèi)全部街道，到街道辦事處了解財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)務(wù)人員配備、街道財(cái)力、費(fèi)用支出和預(yù)算執(zhí)行存在的主要問(wèn)題，到人大街道工委了解監(jiān)督手段使用、監(jiān)督人員力量配備、監(jiān)督存在困難，對(duì)人大街道工委負(fù)責(zé)人是否列席街道黨政會(huì)議、是否成立監(jiān)督小組、是否召開半年（年）度會(huì)議聽(tīng)取專題報(bào)告、是否每月審閱預(yù)算報(bào)表和是否制定專門監(jiān)督制度等監(jiān)督情況進(jìn)行摸底。同時(shí)，為了學(xué)習(xí)借鑒兄弟縣市區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，調(diào)研小組到江蘇南通的如皋市、鎮(zhèn)江的揚(yáng)中市、無(wú)錫的江陰市、杭州市富陽(yáng)區(qū)和寧波市鄞州區(qū)進(jìn)行了學(xué)習(xí)考察，進(jìn)一步開拓了視野，理清了工作思路。

二是強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，營(yíng)造良好氛圍。區(qū)人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)，和區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)接，就推進(jìn)街道預(yù)算監(jiān)督在區(qū)級(jí)層面達(dá)成共識(shí)。常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)利用調(diào)研時(shí)機(jī)，與各街道黨工委書記、街道辦事處主任溝通，就街道層面重視預(yù)算監(jiān)督預(yù)熱升溫。常委會(huì)辦公室將街道預(yù)算監(jiān)督調(diào)研成果和下步工作打算形成專題報(bào)告，以人大?？男问桨l(fā)至全區(qū)所有區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)手中，為監(jiān)督工作開展?fàn)I造氛圍。財(cái)經(jīng)工委與財(cái)政局反復(fù)對(duì)接，就各街道預(yù)算草案文本的編制規(guī)范進(jìn)行討論，從術(shù)語(yǔ)使用、文本格式、附表制作等方面進(jìn)行統(tǒng)一，為各街道預(yù)算草案文本編制提供“格式化”樣本。組織開展了街道預(yù)算監(jiān)督專題培訓(xùn)會(huì)，邀請(qǐng)法律、財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜沂谡n，對(duì)街道預(yù)算編制和執(zhí)行中應(yīng)注意問(wèn)題進(jìn)行講解，常委會(huì)組成人員、機(jī)關(guān)干部、各街道分管領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員共80余人參加培訓(xùn)。

三是出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，提供制度保障。本著“先有后優(yōu)、循序漸進(jìn)”的理念，在認(rèn)真研究法律法規(guī)要求、參閱兄弟縣區(qū)相關(guān)監(jiān)督辦法、征求區(qū)府辦及財(cái)政局和審計(jì)局、人大街道工委、街道辦事處等各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，北侖區(qū)人大常委會(huì)于2017年8月出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)街道預(yù)算監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。《指導(dǎo)意見(jiàn)》共十五條，其內(nèi)容概括為“四個(gè)明確”：明確了人大街道工委作為常委會(huì)的工作部門，在對(duì)街道預(yù)算監(jiān)督中的地位、職權(quán)，并對(duì)監(jiān)督工作的方法、手段、內(nèi)容、程序、作用發(fā)揮等進(jìn)行了要求;明確了街道辦事處作為區(qū)政府下屬的預(yù)算部門，對(duì)從預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整到?jīng)Q算等環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容以及如何規(guī)范操作進(jìn)行了要求;明確了在街道預(yù)算監(jiān)督各環(huán)節(jié)中，街道辦事處接受人大街道工委和常委會(huì)監(jiān)督的工作流程和時(shí)間;明確了財(cái)經(jīng)工委、區(qū)財(cái)政局、區(qū)審計(jì)局在街道預(yù)算監(jiān)督中要發(fā)揮的相關(guān)作用。《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，使人大街道工委開展工作時(shí)有章可循、有據(jù)可依，為預(yù)算監(jiān)督開展提供了制度保障。

四是精心遴選試點(diǎn)，總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)。區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委會(huì)同財(cái)政局，認(rèn)真分析了各街道黨政班子支持情況、人大工作情況和財(cái)務(wù)基礎(chǔ)及管理狀況，確定大碶街道作為常委會(huì)推進(jìn)街道預(yù)算監(jiān)督的試點(diǎn)。由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，召開街道黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、人大街道工委、財(cái)政局負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)，并邀請(qǐng)組織部派員參加，對(duì)預(yù)算監(jiān)督工作統(tǒng)一思想，安排部署。人大大碶街道工委發(fā)揮主觀能動(dòng)性，以“全口徑”預(yù)算審查監(jiān)督為主線，將街道預(yù)算全面納入日常監(jiān)督，織密預(yù)算“監(jiān)督網(wǎng)”，促進(jìn)預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理工作走向縱深，實(shí)現(xiàn)了從程序性審查到實(shí)質(zhì)性審查的嬗變。街道工委排摸街道和代表中履職能力強(qiáng)、懂財(cái)經(jīng)懂法律、專業(yè)能力突出的金融、會(huì)計(jì)行業(yè)代表，成立預(yù)算監(jiān)督評(píng)審小組。同時(shí)，善于借助外力，適時(shí)對(duì)監(jiān)督小組成員調(diào)整充實(shí)，吸納注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)入預(yù)算監(jiān)督小組，進(jìn)一步增強(qiáng)了監(jiān)督小組的專業(yè)性，為監(jiān)督工作從“外行審內(nèi)行”到“內(nèi)行審內(nèi)行”創(chuàng)造了有利條件。財(cái)經(jīng)工委會(huì)同財(cái)政局多次深入試點(diǎn)街道，查找存在問(wèn)題，加強(qiáng)指導(dǎo)研判，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，抓住預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)估三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將街道預(yù)算監(jiān)督的模式逐漸固定，形成了“陽(yáng)光三審制”的審查監(jiān)督做法。在2017年底區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議上，大碶街道辦事處報(bào)告了預(yù)算編制情況，人大街道工委報(bào)告了初審情況，邀請(qǐng)10個(gè)街道的辦事處主任列席會(huì)議，取得了良好的試點(diǎn)效果。

二是豐富了閉會(huì)期間人大代表履職行權(quán)。從實(shí)踐看，閉會(huì)期間代表履職仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。街道預(yù)算監(jiān)督“陽(yáng)光三審制”，人大街道工委通過(guò)監(jiān)督街道預(yù)算，建立機(jī)制、搭建平臺(tái)、創(chuàng)新載體，充實(shí)了閉會(huì)期間人大代表的履職內(nèi)容，擴(kuò)大了地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督的覆蓋面，是新時(shí)代健全人民當(dāng)家作主制度體系的有益探索。盡管街道預(yù)算監(jiān)督“陽(yáng)光三審制”探索尚處在初級(jí)階段，但已初步顯現(xiàn)出在解決基層人大代表作用虛化、行權(quán)弱化等問(wèn)題上的作用，豐富了閉會(huì)期間人大代表履職行權(quán)。

三是促進(jìn)了基層社會(huì)治理重心下移。街道是我國(guó)行政區(qū)劃和城市管理體系中最基層的行政單位。街道預(yù)算監(jiān)督“陽(yáng)光三審制”，誕生于基層一線，萌發(fā)于實(shí)際需要，成長(zhǎng)于法制體系，是拓展基層民主生長(zhǎng)空間、推動(dòng)基層社會(huì)治理的好平臺(tái)。人大代表參與監(jiān)督政府預(yù)算，在制度框架內(nèi)探索出一條積極促進(jìn)公民有序政治參與的新路徑。從操作層面看，制度設(shè)計(jì)未超出體制框架，核心內(nèi)容是一些紙上權(quán)利變成了實(shí)際權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力，用法治規(guī)范基層治理主體之間的關(guān)系，是“為民作主”向“由民作主”的理論和實(shí)踐探索。

四是增強(qiáng)了人民群眾的幸福感獲得感。黨的十九大報(bào)告指出：“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題?！苯值李A(yù)算監(jiān)督“陽(yáng)光三審制”，把監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行和民生實(shí)事項(xiàng)目落實(shí)有效結(jié)合起來(lái)，突出加強(qiáng)對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目的跟蹤問(wèn)效，以一條線串起了黨委、人大、政府、代表、群眾的關(guān)注點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了上下各方的利益契合，達(dá)到共贏、共治、共享的良好局面。人大代表監(jiān)督街道預(yù)算的過(guò)程，既是代表通達(dá)民情民意、推動(dòng)民生實(shí)事、促進(jìn)基層全面深化改革的過(guò)程，也是貫徹以人民為中心的發(fā)展思想、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程。

五、開展街道預(yù)算監(jiān)督“陽(yáng)光三審制”的主要體會(huì)

（一）黨委高度重視是保證。黨委按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，支持和保證人大依照憲法法律積極主動(dòng)開展工作是人大依法履職的根本保證。特別是涉及“錢袋子”的事情，更需要黨委全力支持，切實(shí)為人大開展監(jiān)督創(chuàng)造條件。北侖區(qū)委一直高度重視街道預(yù)算監(jiān)督工作，在2019年6月份召開的區(qū)委八屆七次全體（擴(kuò)大）會(huì)議上，進(jìn)一步明確了將街道預(yù)算監(jiān)督作為重點(diǎn)工作之一在全區(qū)推廣。各街道黨工委在重大事項(xiàng)醞釀會(huì)議、黨工委委員擴(kuò)大會(huì)議、科室長(zhǎng)會(huì)議、街道全體機(jī)關(guān)干部大會(huì)上多次對(duì)街道預(yù)算接受人大監(jiān)督進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。黨委的重視，推進(jìn)街道預(yù)算接受人大、代表和選民的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了從形式審查到內(nèi)容審查的轉(zhuǎn)變。

（二）人大積極作為是關(guān)鍵。區(qū)人大常委會(huì)主動(dòng)作為，及時(shí)出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，授權(quán)人大街道工委開展監(jiān)督工作。加強(qiáng)試點(diǎn)引路，選取財(cái)政管理基礎(chǔ)性較好的街道進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并在條件成熟時(shí)召開全面推開街道預(yù)算監(jiān)督“陽(yáng)光三審制”現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。試點(diǎn)街道特別是人大大碶街道工委，積極探索，緊緊圍繞聚焦黨委的中心工作，綜合運(yùn)用了視察、審議、“雙員制”接待、代表基層聯(lián)絡(luò)站接待選民、代表約見(jiàn)制度等工作方法，助推政府工作開展，得到了黨委的認(rèn)可、政府的支持、選民的稱贊，促進(jìn)了基層社會(huì)治理。

（三）政府及財(cái)政部門支持是前提。街道預(yù)算監(jiān)督，讓政府預(yù)算從內(nèi)部決策變成了社會(huì)公眾廣泛參與的公開決策過(guò)程，從原來(lái)的“向上看”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧舷露家础?，需要政府及?cái)政部門樹立現(xiàn)代預(yù)算意識(shí)，提高預(yù)算監(jiān)督的法律意識(shí)和人大意識(shí)。街道辦事處按時(shí)向人大街道工委提交預(yù)算收支月報(bào)表和季度預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，自覺(jué)接受預(yù)算審查監(jiān)督小組對(duì)街道預(yù)算的監(jiān)督，并及時(shí)整改落實(shí)，讓政府資金使用日趨規(guī)范，認(rèn)真聽(tīng)取人大工委及代表對(duì)部門預(yù)算的專項(xiàng)評(píng)議，抓好整改落實(shí)，辦事處積極配合使得這項(xiàng)工作更加順暢，提前駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?/p>

（四）代表廣泛參與是基礎(chǔ)。街道預(yù)算監(jiān)督“陽(yáng)光三審制”工作中，代表要參加預(yù)算編制情況通報(bào)會(huì)、座談會(huì)和相關(guān)專題調(diào)研，審議街道預(yù)算草案、參加預(yù)算績(jī)效評(píng)估等活動(dòng)，還結(jié)合社會(huì)民生熱點(diǎn)，反映與預(yù)算有關(guān)的問(wèn)題，提出預(yù)算管理和預(yù)算審查監(jiān)督意見(jiàn)、建議。事實(shí)證明，代表參與預(yù)算監(jiān)督工作能達(dá)到雙贏的目的，既豐富了代表的履職形式，激發(fā)代表履職熱情，又推進(jìn)了政府工作，倒逼各部門提早確定“路線圖”“時(shí)間表”，使預(yù)算安排更加科學(xué)合理。讓廣大代表積極參與街道預(yù)算監(jiān)督，是人大街道工委開展工作的最大優(yōu)勢(shì)。

（五）工作水平提升是實(shí)效。預(yù)算只是一個(gè)個(gè)數(shù)字，而預(yù)算監(jiān)督則更關(guān)注這些數(shù)字背后的一系列政策和決策。通過(guò)對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督，從預(yù)算分配環(huán)節(jié)上控制了資金流向和流量，防止預(yù)算編制的籠統(tǒng)化、形式化。通過(guò)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，有效規(guī)范政府行為，切實(shí)增強(qiáng)工作的預(yù)見(jiàn)性，督促政府依法行政、依規(guī)辦事。通過(guò)對(duì)預(yù)算績(jī)效情況的監(jiān)督，尤其是對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目及民生實(shí)事項(xiàng)目的監(jiān)督，牢牢抓住了預(yù)算監(jiān)督的“牛鼻子”，從根本上硬化預(yù)算支出約束，確保政府“有錢不任性”“花錢見(jiàn)實(shí)效”。街道預(yù)算監(jiān)督“陽(yáng)光三審制”，提升了政府部門的預(yù)算意識(shí)，增強(qiáng)了財(cái)政管理能力，促進(jìn)了行政水平的提升。自2017年開展街道預(yù)算監(jiān)督審查以來(lái)，新碶街道通過(guò)每月報(bào)表分析、季度預(yù)算監(jiān)督會(huì)議推進(jìn)等工作，預(yù)算執(zhí)行率大幅度提升，2017年支出預(yù)算率和2018年支出預(yù)算率分別達(dá)到103.2%、99.97%，而在2016年，該街道完成支出預(yù)算僅88.4%。

（作者系浙江省寧波市北侖區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委副主任）